沉船打撈機制研究

摘要：沉船打撈一直是海事管理中的重點和難點。論文對目前沉船打撈中存在的問題及原因進行了分析，并提出了相應(yīng)的解決

對策。如果從政策法規(guī)、海事監(jiān)管以及船舶所有人、經(jīng)營人等方面綜合采取措施，將會極大地促進沉船打撈難題的解決。

關(guān)鍵詞：沉船 打撈費用 強制保險制度 海事監(jiān)管

隨著人類海洋活動日益頻繁，加之國際貿(mào)易的迅猛發(fā)展和科學(xué)技術(shù)的巨大進步，船舶日益大型化，貨物形態(tài)從單一化向多元化轉(zhuǎn)化，船舶沉沒后所帶來的問題也日益復(fù)雜化，比較突出的問題就是沉船的打撈。航道中的沉船對于其他船舶的航行安全會造成極大的影響，為了保障船舶的通航安全，及時清除沉船是非常有必要的。但是，在實際的沉船打撈以及海事監(jiān)管實務(wù)中沉船打撈卻一直被認為是海事監(jiān)管的熱點和難點存在諸多問題，沉船打撈過程也存在諸多困難，如何能夠科學(xué)解決這些問題一直是各利益方以及主管部門關(guān)心的問題，也是保障船舶在航道內(nèi)安全航行的必要基礎(chǔ)。

沉船打撈中存在的問題及原因

1、政策法規(guī)

現(xiàn)行法律法規(guī)在強制打撈沉船責(zé)任主體問題上存在法律沖突。依照《海上交通安全法》、《沉船打撈辦法》的規(guī)定，當發(fā)生了強制打撈沉船沉物的情況下，被強制的對象（行政相對人）是“沉船的所有人、經(jīng)營人”，而《防治船舶污染海域管理條例》、《水污染防治法實施細則》兩部法規(guī)則都規(guī)定為“強制清除或強制拖航的措施，由此發(fā)生的一切費用，由肇事船方承擔(dān)”。通常情況下，海事主管機關(guān)強制的對象是沉船的所有人或者經(jīng)營人，而不論沉船肇事的責(zé)任人是誰，當沉船的所有人或者經(jīng)營人依法承擔(dān)了責(zé)任后，再依法向造成沉船的肇事人進行追償。但是，如果依照《防止船舶污染海域管理條例》、《水污染防治法實施細則》兩部法律的規(guī)定，海事主管機關(guān)強制的對象只能是造成沉船的肇事人，而造成沉船的肇事人可以是船東或者經(jīng)營人，也可能是與船東或者船舶經(jīng)營人毫無關(guān)系的第三人。顯然，不同法律法規(guī)之間存在嚴重沖突。

法律依據(jù)有待進一步明確。目前，海事部門在實施沉船打撈管理時，主要依據(jù)1957年由原交通部頒布實施的《中華人民共和國打撈沉船管理辦法》，該辦法對沉船打撈相關(guān)規(guī)定的內(nèi)容不完善且已陳舊，已不適應(yīng)沉船打撈現(xiàn)狀。但是，截至目前，我國還沒有一部能夠完全調(diào)整和規(guī)范打撈沉船的相關(guān)法律法規(guī)，應(yīng)盡快制定符合我國國情的法律法規(guī)。

存在法律空白。對沉船強制打撈責(zé)任主體規(guī)定模糊，除了沉船所有人、經(jīng)營人以外，與沉船打撈有關(guān)的當事方，如船舶管理人、貨物所有人、責(zé)任保險人、光船租賃人等責(zé)任如何界定未明確。當實施了強制打撈措施后，海事主管機關(guān)如何向責(zé)任主體追償所發(fā)生的費用問題，現(xiàn)行法律法規(guī)沒有作出明確規(guī)定。相關(guān)法律法規(guī)沒有對打撈沉船“全部費用”范圍作出明確解釋，為打撈清除沉船而采取的掃測、設(shè)標和搜尋等執(zhí)行措施所發(fā)生的費用是否屬于強制打撈清除沉船費用范圍的規(guī)定不明確?，F(xiàn)行法律法規(guī)沒有規(guī)定指令性打撈清除的費用負擔(dān)問題，指令打撈關(guān)系只存于海事部門與執(zhí)行打撈清除任務(wù)之間。當打撈人接受海事部門指令并完成打撈清楚任務(wù)后，如何使完成任務(wù)的打撈人能夠得到相應(yīng)的打撈清除費用補償，現(xiàn)行國家法律也沒有有效解決這一問題，因此，海事部門面臨支付費用的責(zé)任問題?！逗Ｉ辖煌ò踩ā?、《內(nèi)河交通安全管理條例》和《打撈沉船管理辦法》均未對影響通航安全的沉船限期做出明確規(guī)定，對于長期無法打撈清除的沉船，只設(shè)立標志及發(fā)布通告是否可行，海事部門面臨通航安全保障不到位的責(zé)任問題。

存在職責(zé)規(guī)定不清?！秲?nèi)河交通安全管理條例》對由所有人或者經(jīng)營人，所有人或經(jīng)營人逃逸，設(shè)置標志保障通航安全的職責(zé)由誰承擔(dān)的規(guī)定尚不明確；《海上交通安全法》規(guī)定沉船的打撈清除在未妥善處理前，其所有人或經(jīng)營人必須負責(zé)設(shè)置規(guī)定的標志，但對于所有人或經(jīng)營人逃逸及無主沉船由誰設(shè)立標志，設(shè)立標志的費用由誰承擔(dān)的規(guī)定不明確；《海上交通安全法》及相關(guān)法律均未規(guī)定影響海上通航安全的無主沉船由誰負責(zé)打撈清除或者采取其他相應(yīng)措施。

2、機制和外部環(huán)境

在水上交通事故中，因為沉船所有人或經(jīng)營人往往是受害方，在強制打撈沉船時，按照《海上交通安全法》及《內(nèi)河交通安全管理條例》的規(guī)定，責(zé)任主體只能是沉船所有人或經(jīng)營人而不是肇事船，就有可能引起沉船責(zé)任主體的對抗情緒，對海事部門的限期打撈規(guī)定不予執(zhí)行，也不按規(guī)定設(shè)立標志。

在實際監(jiān)管中，一旦發(fā)生需要清楚殘骸的沉船事故，船舶所有人或者經(jīng)營人面臨著承擔(dān)沉船事故損失和支付打撈清除費用的雙重壓力，而且沉船打撈清除費用極有可能數(shù)倍地超出打撈起來的沉船價值。對于一些單船公司、經(jīng)營不善或者實力弱小的公司以及漁船、三無船舶沒有能力承擔(dān)沉船沉物的清除費用，沉船責(zé)任主體就有可能對海事部門的強制打撈決定不予執(zhí)行甚至逃逸，海事部門的強制效力對責(zé)任主體不能發(fā)揮作用，海事部門的強制打撈通知也形同虛發(fā)。在這種情況下，海事部門如果不組織強制打撈，則面臨行政不作為責(zé)任問題，而如果海事部門按照相關(guān)法律規(guī)定，在被強制人限期內(nèi)沒有實施打撈清除殘骸任務(wù)時，委托代執(zhí)行人實施了打撈清除任務(wù)后，代為實施打撈清除任務(wù)的單位，又面臨一個不能收回打撈費用的問題，海事主管機關(guān)面臨打撈單位經(jīng)濟賠償責(zé)任。

3、具體實施環(huán)節(jié)

不組織強制打撈而導(dǎo)致監(jiān)管不到位的行政不作為責(zé)任問題。根據(jù)《海上交通安全法》規(guī)定，對影響航行安全和有潛在危險的沉沒船舶，如果其所有人或經(jīng)營人逾期不清除的，作為水上交通安全主管機關(guān)的海事部門負有強制打撈的法定職責(zé)，但由于缺乏專項資金，在沉船主棄船逃逸的情況下或者對于無主沉船，海事部門經(jīng)常無力組織打撈清除，容易導(dǎo)致不作為的責(zé)任問題。特別是對于小漁船、三無船舶等沉船，海事部門經(jīng)常會面臨找不到所有人或經(jīng)營人，或者所有人或經(jīng)營人對海事部門的強制決定不予理睬的情況。

執(zhí)行程序不規(guī)范的責(zé)任問題，在沉船打撈清除中，海事部門主要職責(zé)包括限期打撈清除、強制執(zhí)行打撈清除、及時打撈清除。《中華人民共和國海事行政強制實施程序暫行規(guī)定》對海事行政強制措施和海事行政強制執(zhí)行實施程序都作出了明確規(guī)定，但對于許多沉船事件，海事部門經(jīng)常都是以發(fā)文件的形式強制打撈，而不以法定程序作為。同時，有的交通事故中，由于沉船方無力打撈清除或者不愿打撈清除，海事部門經(jīng)常強制肇事船打撈，導(dǎo)致強制對象錯誤的責(zé)任問題。

解決沉船打撈問題的對策

1、法律法規(guī)建設(shè)

根據(jù)《2007年內(nèi)羅畢國際殘骸清楚公約》規(guī)定和目前我國在殘骸清除方面的法律現(xiàn)狀，建議立法部門盡快開展殘骸清除的立法工作。并在新的法律法規(guī)中對殘骸清除的主管機關(guān)、責(zé)任主體進行明確。對打撈沉船“全部費用”的范圍以及打撈期限作出明確規(guī)定，對于長期無法打撈清除的沉船，只設(shè)立標志及發(fā)布航告是否可行等問題也要做出明確規(guī)定。

2、建立沉船強制打撈費用實現(xiàn)保障機制

建立強制保險制度。我國目前的保險多是自愿性的商業(yè)保險，從衡量自身利益與風(fēng)險程度的角度出發(fā)，商業(yè)保險人通常不可能主動為沉船沉物打撈清除提供財務(wù)保證，因此，建議規(guī)定從事國際航線營運的船舶必須投強制保險，通過填補該空白來建立殘骸清除的強制保險制度。另外，建立直接訴訟制度，直接訴訟是是保證強制保險實施的手段。直接訴訟意味著，在強制打撈清除責(zé)任人不支付強制打撈清除費用的情況下，國家海事主管機關(guān)可以直接向承保沉船沉物強制打撈清除責(zé)任險的保險人提起訴訟，直接要求其支付強制打撈清除費用。

設(shè)立沉船打撈基金。解決“無主沉船”打撈經(jīng)費和船舶所有人、經(jīng)營人無力支付打撈費用的問題，已成為實踐中海事部門在管理沉船沉物打撈工作中的主要問題。為了解決這個問題，國家建立沉船沉物打撈基金是有必要的，沉船打撈基金是指通過向進出我國港口的船舶收費的方式而設(shè)立的一種政府性專項基金，其用途在于補償沉船強制打撈清除費用。

確立沉船強制打撈清除費用的優(yōu)先受償?shù)匚弧！?993 年船舶優(yōu)先權(quán)和抵押權(quán)國際公約》認為強制打撈清除費用應(yīng)列為比船舶優(yōu)先權(quán)更優(yōu)先受償?shù)恼埱髾?quán)。但我國并未加入該公約，且我國最高人民法院《關(guān)于海事法院拍賣被扣押船舶清償債務(wù)的規(guī)定》所列明的可從船舶拍賣款中優(yōu)先償付的費用中，并不包括強制打撈清除費用。因此，在我國強制打撈清除費用的優(yōu)先受償?shù)匚徊幻鞔_，在司法實踐中很難得到支持，建議確立沉船強制打撈清除費用的優(yōu)先受償?shù)匚?，為沉船打撈清除費用的實現(xiàn)提供更多一層的保障。

3、海事監(jiān)管和保障機制

海事部門必須樹立風(fēng)險管理意識，建立風(fēng)險管理機制，嚴格履行法律法規(guī)賦予海事管理機構(gòu)的職責(zé)，切實加強沉船打撈的安全管理，體現(xiàn)海事監(jiān)管對水工作業(yè)的安全保障作用。建議從以下三個方面實施精細化管理，實現(xiàn)沉船打撈的科學(xué)監(jiān)管： 一是嚴格規(guī)范沉船打撈審批、施工過程監(jiān)管、完工驗收工作。著眼于職責(zé)劃分清晰明確，監(jiān)管程序嚴格規(guī)范，檢查內(nèi)容全面具體，協(xié)調(diào)互動無縫銜接，進一步完善關(guān)于水上水下施工和沉船打撈方面的管理配套文件規(guī)定，實現(xiàn)對沉船打撈涉及的各方面問題和各個環(huán)節(jié)的精細化管理，形成長效管理機制，發(fā)揮好水工審批、技術(shù)評估、船舶簽證、安全檢查、現(xiàn)場巡航檢查、完工驗收等海事管理手段的作用，有效保障海上施工作業(yè)安全。二是加強源頭管理，監(jiān)督和督促施工企業(yè)落實安全管理第一責(zé)任在積極向施工單位宣傳相關(guān)法律法規(guī)的同時，依法對存在安全和防污染重大影響的沉船打撈工程，開展通航安全和環(huán)境影響技術(shù)評估，督促施工單位制定施工方案安全及防污染措施計劃書，建立相應(yīng)的安全和防污染責(zé)任制，制訂符合水上交通安全和防污染要求的措施和應(yīng)急預(yù)案，并指導(dǎo)其有效落實，實現(xiàn)對沉船打撈作業(yè)安全和防污染問題的源頭管理。三是加強保障能力建設(shè)，加大對此類事故實施監(jiān)視、監(jiān)管的能力建設(shè)，做出具體保障安排和應(yīng)急反應(yīng)專項部署，做好應(yīng)急反應(yīng)工作。

在實施沉船打撈過程中，針對有重大通航影響的船舶應(yīng)該特事特辦，在保障打撈作業(yè)安全的前提下，通過降低一定的審核標準，實行類似于道路交通小事故快速處理的打撈許可制度，保障執(zhí)法程序合法、合理兼具一定的靈活性，現(xiàn)場執(zhí)法行為透明、規(guī)范并承擔(dān)一定的責(zé)任，保障沉船（物）打撈作業(yè)和過往船舶通航安全，保障海洋環(huán)境清潔。

建立行政許可和非許可政務(wù)項目催辦制度，對緊急或者重要公文進行及時催辦，對一般公文進行定期催辦，并隨時或者定期反饋辦理情況。將催辦制度引入沉船打撈項目的辦理過程中，促進相關(guān)項目辦結(jié)時限大幅縮短、工作效率和質(zhì)量大幅提高。

（作者單位：京杭運河徐州航道管理站）