檢察官起訴裁量權的外部控制及其反思

摘要：在國際刑事訴訟中，檢察官起訴裁量權的外部控制不可或缺，而單純的外部控制卻凸顯范圍有限、效果不佳、成本高昂等局限與不足。與單純的外部控制相比，內(nèi)部控制具有主動性、自律性的特點，且這種內(nèi)部監(jiān)督和控制的限度還與國際刑事法治的境界相契合。在當前檢察官的起訴裁量權廣泛存在且業(yè)已滲入非締約國司法領域的情況下，只有將基于內(nèi)外因辯證關系原理指導下的雙重控制有機結合起來，才能防范裁量權濫用，促進實現(xiàn)裁量正義，保證國際刑事訴訟中檢察官裁量權的公正行使。

關鍵詞：起訴裁量權；外部控制；內(nèi)部控制；裁量權改革；監(jiān)督制約

中圖分類號：DF979

文獻標識碼：A

無論在國內(nèi)還是國際的刑事訴訟中，檢察官都發(fā)揮著關鍵和重要的作用，尤其作為國際司法機制啟動者的檢察官更是如此。然而，國際檢察官在起訴方面的巨大權力令不少國家顧慮重重，其起訴裁量權的濫用現(xiàn)象在實踐中依然存在，且隨著常設國際刑事法院管轄權的拓展，非締約國對這種權力消極作用的擔憂日益加重。繼首例關涉非締約國的“蘇丹總統(tǒng)案”與檢察官自行啟動的“肯尼亞訴案”之后，檢察官訴穆阿邁爾·卡扎菲等人的“利比亞總統(tǒng)案”再次警示我們：必須切實解決起訴裁量權的控制和約束問題。因此，如何有效制約這種權力以實現(xiàn)裁量正義，就成為當前國際刑事法治建設的一大難題。鑒于單純的外部控制遠不能滿足治理其濫用的現(xiàn)實需求，當下理性呼喚內(nèi)部控制的聲音逐漸增多，但它究竟能否擔起重任，發(fā)揮促進裁量正義與防范權力濫用的有益補充作用呢？面對起訴裁量權頻頻入侵的潛在危機，中國將采取怎樣的和平對策來捍衛(wèi)其司法主權？這些問題都需要謹慎分析與思考。

檢察官在國際刑事訴訟中占有重要地位，“內(nèi)外兼修、雙重控制”對其權力的正當行使具有必要性和實踐性。本文在反思國際刑事訴訟中檢察官外部控制問題的基礎上，擬尋求彌補其不足的內(nèi)部控制方案，以期對合理調控檢察官的起訴裁量權、切實維護國際刑事法治以及有力推動中國的和平發(fā)展進程有所裨益與啟迪。

一、檢察官起訴裁量權的外部控制

起訴裁量權作為檢察官的核心權力之一，專指檢察官在審查起訴的過程中，對于符合法定起訴條件的犯罪案件，依法享有根據(jù)自己的認識和判斷選擇起訴與否的權力。依《牛津法律大辭典》的解釋，裁量“在當時情況下應是正義、公正、正確、公平和合理的”，從而起訴裁量權須由檢察官在法定范圍內(nèi)，本著公平、正義的理念行使?；诖耍趪H刑事訴訟中，檢察官起訴裁量權的外部控制不可或缺。這里的外部控制，限于非由檢察官組織施加的、規(guī)范檢察官外在行為的監(jiān)督制約，與作為其自我約束和自身監(jiān)督的內(nèi)部控制相對。從現(xiàn)實主義的立場看待或審視其外部控制體系，除了聯(lián)合國安理會的有關決議之外，國際刑事立法和司法制度也是對檢察官從外部施加的主要控制力量和規(guī)范依據(jù)。

（一）立法控制

國際立法對檢察官起訴裁量權的控制，素為現(xiàn)代國際刑事法的一項基本議題，蘊含著國際立法機關對其權力的某種關切。一般來說，國際刑法對起訴裁量權的立法控制，通過確認其在國際刑事訴訟中的范圍、明確自由裁量的邊界與規(guī)范其運行過程來實現(xiàn)。

1 確立起訴裁量權的基本范圍

檢察官行使起訴裁量權必須依據(jù)立法的明確授權，該原理延續(xù)了西方有關社會契約論的理論邏輯，據(jù)此，檢察官公權行使的正當性之一，即在于國際立法的明確授權。

從國際司法機構的檢察制度來看，常設國際刑事法院與國際軍事法庭、國際性刑事法庭的起訴工作均由檢察官獨立負責，嚴格依照法定的授權范圍和目的行使裁量權。作為法律淵源的《憲章》、《規(guī)約》、《程序與證據(jù)規(guī)則》已表明，只能依法起訴戰(zhàn)爭罪行的首要戰(zhàn)犯、“1991年1月以來在前南斯拉夫境內(nèi)犯下嚴重違反國際人道主義法罪行的人”，或者基于補充性原則，起訴2002年7月1日以來在已經(jīng)批準或者加入《羅馬規(guī)約》或者聲稱接受國際刑事法院管轄的國家和地區(qū)范圍內(nèi)實施種族滅絕罪、反人類罪、戰(zhàn)爭罪和侵略罪等最嚴重罪行者，等等。據(jù)此，檢察官可根據(jù)案情輕重、可受理性和證據(jù)多寡及其質量等因素，作出是否起訴、修改指控、撤回起訴等重要決定，亦可考慮被告人的認罪表示，決定是否采用作為起訴優(yōu)先政策的辯訴交易。首例辯訴交易案發(fā)生于1995年，前南國際刑庭從司法經(jīng)濟的角度，允許檢察官與被告Erdermov-ic在審前或審中進行談判，以前者撤銷起訴、降格起訴或不予起訴為條件，換取后者的認罪答辯，從此該項制度在前南國際刑庭和盧旺達國際刑庭的實踐中開始施行。可見，國際檢察官的起訴裁量權范圍甚為廣泛，包括卻不限于起訴與否、起訴罪名與數(shù)量、何時起訴和起訴對象等方面。但隨著此項權力內(nèi)涵與外延的不斷擴展，國際刑事法院檢察官的涉訴目標可能波及世界各國，尤其基于《羅馬規(guī)約》第13條的安理會情勢提交，對非締約國也有相當?shù)挠绊懥?。例如，引發(fā)熱議的“蘇丹總統(tǒng)案”和“利比亞總統(tǒng)案”，分別基于安理會第1593號決議、第1970號決議而被交給有關檢察官處理。因此，權力如此擴張的國際檢察官，更需要慎權并依法定授權范圍行事，以達致司法公正之授權目的。

2 明確起訴裁量權的合理邊界

若起訴裁量權的合理邊界模糊不清，留給檢察官酌定的潛在空間必然會大，反之亦然。正如美國法理學家波斯納所言：“司法裁量權概念是一塊空地或一個黑箱，當規(guī)則不夠時，裁量權……只是問題的名字，無論你把裁量權想象得多么好，裁量權都會令法律職業(yè)界不安。”由此可見，明確檢察官起訴裁量權的合理邊界尤為必要，而國際刑事立法實踐中界定其邊界的方式有多種。以《羅馬規(guī)約》第53條第2款第3項為例，它規(guī)定了檢察官可酌定不起訴的理由之一，即“考慮到所有情況，包括犯罪的嚴重程度、被害人的利益、被控告的行為人的年齡或疾患，及其在被控告的犯罪中的作用，起訴無助于實現(xiàn)公正”。據(jù)此，立法者通過明示其酌定不起訴的理由，從否定意義上大幅消減了起訴的裁量范圍，也特別強調其公正理念與實現(xiàn)公正之訴訟目的。因此，消解不必要的那部分權力，亦為立法控制的可行路徑。

3 規(guī)范起訴裁量權的運行程序

國際刑事訴訟不僅關注法律的實體公正，還重視程序問題的解決與公正價值的實現(xiàn)。國內(nèi)法學者曾認為，“程序的實質是管理和決定的非人情化，其一切布置是為了限制恣意、專斷和過度的裁量?！狈▽W方法論大師卡爾·拉倫茨也闡釋道：“只有當程序本身是以‘妥當’的程序原則為基礎，換言之，只有當程序本身符合所謂的‘正當’程序的要求，它才能‘正當化’（以其固有的、規(guī)范性意義來理解）依該程序所作的決定?！睂嶋H上，國際刑事程序的宗旨之一，便應是促進檢察官起訴裁量權的審慎運作和公正行使。為了實現(xiàn)這一功能，程序抗辯成為國際刑事證據(jù)規(guī)則的一項普遍要求。其特點是以普通法的對抗制為主，由檢察官先傳喚他的證人并提出證據(jù)，再通過控辯雙方的交叉質證，來辨明其證言證據(jù)的可靠性，以此奠定其平等訴訟的正當性基礎與三方共審證據(jù)的優(yōu)勢地位?！皣H刑事法庭（院）的《證據(jù)和程序規(guī)則》基本上是在普通法系規(guī)則基礎上制定的”，“尤其強調和重視程序和證據(jù)上的公正問題”。由于國際檢察官承擔的公訴任務十分繁重，如果我們試圖避免其起訴裁量權的濫用，就必須使各方參與者以平等的機會行使訴權，通過控訴和反詰充分展示證據(jù)的證明效力。對此，國際社會已達成共識并制定了相應的規(guī)則，如控辯雙方平等的權利、沉默權及控方披露無罪證據(jù)等，作為控制和引導權力運行的必要制度支撐，可資兌現(xiàn)“國際刑事法治”之“權利保障”要義。

（二）司法控制

針對檢察官的起訴裁量問題，各國法學家多方論證其正當性基礎，并基于憲法性分權、技能化檢察、必要性管理與個別化司法等學說，形成了一套涵蓋司法審查、分權制衡、法治原則與人權保障等諸多維度的嚴密理論支持體系。由此，無論各刑事司法機構的法律傳統(tǒng)和法治發(fā)展水平如何，為嚴防起訴裁量權的不當行使招致侵犯人權的后果，都通過相關司法權的外部控制來加強預防和監(jiān)督工作。

1 裁量權司法控制的法律基礎

當代國際檢察制度的創(chuàng)設，一方面通過控審分離的平衡機制，維系刑事司法獨立和社會安全秩序；另一方面通過特殊的警檢合一制度，保持了調查和起訴工作的承續(xù)性，從而促進司法效率的提高和訴訟便利。尤其是在調查取證和起訴方面，檢察官被賦予極大的自由裁量權，這就需要相應的司法控制，使之步入法治化和規(guī)范化軌道。其中，承前啟后的起訴裁量權是否受制于有效的司法監(jiān)督，直接影響著辯方權益的保障水平和司法目標的實現(xiàn)程度。為了滿足司法公正與人權保障之需，國際預審機制對起訴裁量權設定的司法監(jiān)督較為全面，包括法官在檢察官送交起訴書時審查證據(jù)等諸多方面，以便防范檢察官在審查起訴階段脫軌弄權，從而彌合警檢合一制的消極影響與不利后果。因此，實行警檢合一的國際刑事司法機構都強調對檢察官起訴裁量權的合理控制，并設計了相關的審前司法監(jiān)督制度來積極防范權力被濫用。

2 裁量權司法控制的基本架構

關于起訴裁量權司法控制的基本架構，具體含有如下幾個要點：

首先，國際刑事訴訟中預審制度的設立，旨在發(fā)揮預審法官或者預審分庭對起訴等程序的司法監(jiān)控，保障檢察官起訴裁量權的有效、公正和獨立行使，消除非締約國對檢察官訴訟地位可能不夠獨立的擔憂。由于前南刑庭和盧旺達刑庭未設專門的預審分庭，在預審階段對起訴裁量權的司法監(jiān)控問題，只能由某審判庭的一名法官或者全體法官來處理。然而在國際刑事法院，《羅馬規(guī)約》確立了預審分庭制度并使之發(fā)展完善，如第53條第3款就規(guī)定：預審分庭可復核檢察官的不起訴決定，亦可要求其復議該決定。這與國際刑法的訴訟傳統(tǒng)和法治理念正向相關，有利于預審法官與檢察官之間的機制平衡和作用發(fā)揮，也有益于國際刑事訴訟中司法公正與人權保障的目標獲得實現(xiàn)。

其次，審前確認指控程序的主要作用，在于加強預審分庭對刑事追訴的實質審查，防止檢察官恣意濫用起訴裁量權，并為被告提供指控書內(nèi)容以及影響訴訟證據(jù)的機會，以便切實保護被告人申請有利證據(jù)和控方異議證據(jù)的權利。盡管特設國際刑庭與國際刑事法庭在確認指控方面的司法控制手段存有差異，但相互之間已有不少共性甚至有某些趨同之勢。例如，二者在審判之前的確認指控，都是針對起訴裁量權而設的司法控制，都在檢察官結束對國際罪行的偵查之后，通過預審機制對控方所提交的證據(jù)進行評價，以決定控方的指控是否可以啟動審判程序；它們最顯著的區(qū)別在于是否舉行預審聽訊，國際刑事法院要舉行這種聽訊。國際刑事法院舉行聽訊時，原則上由檢察官和被告人及其律師在場，而且針對檢察官就每一指控提出的證據(jù)材料，預審分庭須逐一確認這些證據(jù)是否確實充分、證明有罪的實質理由成立與否。若認為某項指控的證據(jù)不足時，預審分庭應對之拒絕確認，亦可視情況暫停聽訊，并要求檢察官補證、補偵或作出相應修改。在審判之前或開始之后，欲修改或撤銷已確認指控的檢察官，一般須征得預審分庭的同意，但檢察官要求追加或加重指控的，作為例外須通過再次庭訊來確認這些指控。

再次，預審階段獨特的案卷移送制度，不僅使法官在開庭前閱覽有關證據(jù)材料得以制度化和規(guī)范化，而且有利于事先了解案情的法官在庭審中更好地控制和加快進度。前南國際刑庭在成立之初沒有相關規(guī)定，直到1998年才增設《程序和證據(jù)規(guī)則》第65條第3款，并于2001年通過修改程序使之更加具體和專門化。據(jù)此，檢察官在開庭審理前須向指定的預審法官提交一系列證據(jù)材料，其范圍主要包括控辯雙方擬定的出庭證人材料。此外，國際刑事法院的預審分庭在確認指控后，還須在交付案件材料時一并移交此階段所有記錄和分庭決定。

從總體上來看，在國際司法機構的發(fā)展演進歷程中，每一訴訟機制對起訴裁量權的司法控制并非是恒定的，而是隨著國際審判機構的能量以及有關檢察官執(zhí)法能力等因素的變化而變化，并產(chǎn)生相應的制度變遷。

（三）安理會控制

聯(lián)合國安理會負有維護世界和平與安全的職責，有權建立國際特設法庭或利用常設國際刑事法院，追訴違背人類良知、破壞和平秩序的核心國際罪行并對其責任人繩之以法。由于兩類國際司法機構的成立依據(jù)有別，聯(lián)合國安理會對其控制、約束的程度也不盡相同。相比之下，前南國際刑庭和盧旺達國際刑庭與安理會的關系最為密切，它們作為安理會通過決議成立的下屬機構，在聯(lián)合國的制度框架內(nèi)產(chǎn)生其檢察官隊伍，相應的起訴裁量權也深受安理會的影響和制約。這是安理會控制或約束其起訴裁量權的表現(xiàn)形式之一。

在特殊情況下，安理會還被賦予“推遲起訴”等干預司法的權力。當安理會認為國際刑事法院推遲起訴某案將有助于國際和平與安全大局時，根據(jù)《羅馬規(guī)約》中制約起訴裁量權的第16條之規(guī)定，有權依據(jù)《聯(lián)合國憲章》第7章的規(guī)定，通過決議要求該法院在其后12個月內(nèi)不得開始或進行起訴，而且“可以根據(jù)同樣的條件延長該項要求”。例如，聯(lián)合國安理會分別于2002年、2003年通過的第1422號決議、第1487號決議，即經(jīng)合法程序成功地推遲了國際檢察官的行動，從而實際上構成對其起訴裁量權的多次影響和制約。但其中不乏有悖于該條款制定初衷的一些實踐和不當作法，上述第1422號決議即為典型一例，“要求對于涉及參與聯(lián)合國授權的維和行動、非締約國目前或以前的官員有關維和行動的作為或不作為案件”不予起訴。又如，安理會通過的第1593號決議中第6段的特殊規(guī)定，作為非締約國“利比亞總統(tǒng)案”的直接誘因，被不少國家視為有損“國家司法主權”或“國際司法公正的利益”之嫌，而決議通過后即使為了“促進民族和解”之類的和平考量，也難以再需要安理會以另行決議的方式中止或推遲起訴。盡管如此，鑒于聯(lián)合國在決定和平與司法優(yōu)先次序方面的地位重要且影響廣泛，該法院依然采取務實和謹慎的態(tài)度，通過與聯(lián)合國系統(tǒng)關聯(lián)來實現(xiàn)其公正效率的目的追求。

二、裁量權外部控制的局限與不足

裁量權外部控制的局限與不足較為鮮明，它至少存在如下方面的問題：

（一）監(jiān)督和控制的范圍有限

面對當今國際司法機構的功能日益強大之勢，僅把檢察官裁量起訴的權力限于既定的外在控制框架內(nèi)，不足以應對紛繁復雜的變化與防范起訴裁量權的濫用。

首先，起訴裁量權的擴張不僅在于裁量權的力度加大，更重要的是裁量權所及范圍的廣泛化或者微觀化，而預審分庭的有效監(jiān)控僅限于法律規(guī)定的特定方面。事實上，國際刑事訴訟中檢察官起訴裁量權的特征鮮明，基本不能通過有限的預審機制來實現(xiàn)有效控制。例如，國際刑事法院有權復議他國相關情勢可受理性的裁定，并通過有關連接點的設計強制行使其管轄權，即使在預審分庭反對的情況下，檢察官也可以將起訴裁量的權力延伸到抵制管轄的非締約國。盡管與紐倫堡和特設法庭相比，國際刑事法院的檢察官在擇案起訴時已受到司法制度的嚴格監(jiān)控，但由于部分酌定情節(jié)在認定上存有一定困難，從而阻礙法官對之進行法治化的司法審查?？梢?，即使在司法監(jiān)督制度相對成熟的國際刑事法院，其制度設計也為檢察官過度行使起訴裁量權留下了余地和空間。

其次，從法律的現(xiàn)實主義立場來看，起訴裁量權的部分運行是靠非正式方式來完成的，缺乏真正有意義的監(jiān)督與制約。立法或者司法創(chuàng)設的國際刑法規(guī)則，都包含對檢察官公訴有重要意義的起訴裁量權。例如，國際刑事法院的檢察官基于“補充性原則”，行使起訴裁量權的范圍相對擴大且標準更為寬泛，這要求檢察官從有價值的情勢中選取適當?shù)脑V案來處理，通過訴案選取過程的非正式裁量來展示和促進司法公正的目標獲得實現(xiàn)。又如實踐中通常考量的締約國意愿與追訴對象特質等因素，并非具有正式的規(guī)范化形式，從而可以免于司法監(jiān)控的實際約束。此種狀況導致的結果是：國際刑事訴訟中起訴裁量權的部分運行，免于國際刑事審判機構的司法審查和約束。而且，在起訴裁量權的行使過程中，裁量所含的技術成分或政策內(nèi)容越多，可自由發(fā)揮的余地就越大，對專業(yè)知識的需求也就越多。那么，為了降低這種風險帶來的不利后果，僅憑外在監(jiān)督和控制機制就凸顯出差距與不足。然而，若沒有外在控制基礎上的一套有效監(jiān)督和控制方法，則起訴裁量權就會偏離個體正義和刑事法治的基本方向，甚至可能演變成一場危及國際和平與安全的災難。由此，對國際刑事訴訟中檢察官起訴裁量權的合理調控，不僅應集中體現(xiàn)在司法和立法層面的既有規(guī)制，還應當更多關注廣袤的未涉領域和空白地帶，以推動問題的解決。

（二）監(jiān)督和控制的效果不佳

在國際司法實踐中，不乏對檢察官進行監(jiān)督效果欠佳或對其外部控制失敗的案例。其中，最為典型的當屬所謂的“國際刑事法院第一案”，檢察官與預審法官關于托馬斯·盧班加招募兒童兵等十余項罪名的交鋒鮮明地體現(xiàn)了起訴裁量權與司法監(jiān)控權的緊張對抗。即使預審分庭可借監(jiān)控之機迫使檢察官增加控訴罪名，后者也只需以消極舉證的方式間接拒絕過度控制，由此可見，預審機制對其指導控制的實際能力確有一定限度。對這種監(jiān)督和控制的效果，可從兩個視角來考察：

從系統(tǒng)論的視角分析，國際審判機構中各子系統(tǒng)皆有其獨特的組織結構、行為模式以及價值目標等，檢察官系統(tǒng)的特殊性與差異化決定了有關國際立法規(guī)范和司法監(jiān)督都難以實際深入到或有效控制檢察官自由裁量權的不良運行。從控制論的機理來看，外部模式的制約機制設計，都表現(xiàn)為嚴格限制不良行為或者對之嚴厲制裁，這類約束手段不可避免地帶有強迫的意味。國際刑事訴訟中檢察官的良好行為可能源于被迫而非自愿，因而也就并非國際和平秩序的真實表征。因為它從來不是表面上、行為上的和諧狀態(tài)，而是自發(fā)的、心神合一的包容與融洽，是權力行使理念從被動例行公事轉化成主動公正行使的自覺狀態(tài)。

而且，外部模式是針對特殊的而非普適的一般控制，是對違法行為的控制而非對不法理念的控制。其“弱點在于沒有重視人的自我觀念和人類行為的心理動機”，諸種制約手段并非和風細雨式的教育、挽救、感化和勸誡，而是以限制、要求、責任和制裁等嚴厲的形式存在和發(fā)揮作用。在全球化時代的國際法律秩序背景下，世界和平與發(fā)展需要國際檢察官的大量法律服務，而一個不違法但卻過于消極的瑕疵檢察官顯然難以勝任。以國際刑事法院為例，檢察官依據(jù)《羅馬規(guī)約》有權審查主權國家和安理會的決議，這將使檢察官個人能夠決定涉及國家或國際政治的案件，同時也可能陷于利用合法裁量權來實現(xiàn)非法目的的政治旋渦；尤其是在當前部分國際罪行的定義尚存爭議之時，被動地位的檢察官將成為名副其實的“世界檢察官”，而非客觀公正地維護國際正義的保護神。因此，為了維護人類的和平、安全與福祉，有必要建立一種有利于國際檢察官“善治”的內(nèi)在機制，以促成國際正義與刑事法治的實現(xiàn)。

（三）監(jiān)督和控制的效益低下

基于經(jīng)濟學意義上成本與效益的關系，在主要依賴外部控制的情況下，所設監(jiān)督與控制機制的運轉成本過高而效益偏低；在發(fā)生違法或不當情形時，外在機制一般很難在短期內(nèi)介入到糾正環(huán)節(jié)之中，由此便可能導致?lián)p害效果實際發(fā)生并失去挽回的余地或時機。這一“最為直接的后果”（即監(jiān)督管理的“過程僵化”和效益畸低）告訴我們，單純外控的弊端與危害很大，極易導致效率低下且十分危險的后果。所以，“對刑事司法系統(tǒng)的整體效率負主要責任”的國際檢察官，理應受到有關制約機制的內(nèi)在調控。

三、彌補性方案的尋求：內(nèi)部控制

為制約國際檢察官的自由裁量權，學界和實務界曾提出三種不同的彌補方案。其一為準則主張說，即“發(fā)展公之于眾的統(tǒng)一準則，指引啟動立案調查與否的任何決定”，使自由裁量權的實踐得以“具體化”，從而避免基于任意理由甚至政治考慮而調查之風險。該方案要求公開頒行一套指導事前決策的檢察準則，通過“提供檢察官持續(xù)適用的透明標準”，來加強檢察官的合法性與檢控政策的穩(wěn)定性，并排除非正式國務問責對其決策的干擾。但實際上公開準則說面臨兩難的境地，國際機構的“民主赤字”會阻礙公正準則的通過，而缺少適當程序的準則更不能被廣為接受。其二為規(guī)約解釋說，即以解釋《羅馬規(guī)約》的形式，公布基于“司法利益”決定不起訴的法律標準，或者規(guī)定某些類型的訴訟為真正適合受理目的之國內(nèi)審判。這一司法模式依然不能解決問題，甚至是更糟糕的方案，因為它預示著檢控政策的規(guī)范化過程，較少受制于基本規(guī)則的發(fā)展演變或重新評價，最起碼在司法權配置方面無妥善檢控的可能。其三為政治尊從說，即按照事前決策規(guī)則行動以加強內(nèi)部程序合法性的惟一途徑，是與被推定最適合解決國家司法適當性問題的政治行動者合作，以期聯(lián)合國安理會采取明智的行動，對人權和司法予以應有的尊重。然而，未經(jīng)《羅馬規(guī)約》修正案獲得通過的檢察政策，不能在法律上限定檢察裁量權的合理范圍；政治尊從說也可能導致一般性制度辯論的失勢，有礙于國際刑事法治的司法公正等目標獲得實現(xiàn)。

鑒于現(xiàn)實主義的挑戰(zhàn)和教訓，欲真正實現(xiàn)起訴裁量權的良性運行，就須以外在規(guī)范為基點，尋求一種化善治理念為具體有形的、自我制約與控制的機制。這里的自我約束方案與外部控制方式是相對的，它包含國際檢察官組織制定的一系列自律性規(guī)則、準則、指南等行為規(guī)范和專業(yè)標準，通過預防和矯正其權力運行中的各種偏差，來保障此權力在國際刑事法治的軌道上運作。

（一）裁量權內(nèi)部控制的主動性

與外部控制的被動性相反，有關自律規(guī)則的內(nèi)部控制具有主動性?；谶@些自律性規(guī)則、準則、指南等標準和規(guī)范，國際刑事訴訟中的檢察官可以自覺意識到裁量權運行中的偏差問題，并主動制定一些相應的自我糾偏和約束規(guī)則。主動性控制的前提條件是：起訴裁量權行使主體以上述專業(yè)標準和行為規(guī)范為基礎，準確把握權力運行的基本規(guī)律并針對其中的潛在問題“對癥下藥”。具體而言，自律規(guī)則內(nèi)部控制的主動屬性集中體現(xiàn)在如下方面：

第一，內(nèi)部控制的主體是國際檢察官系統(tǒng)自身。在傳統(tǒng)的國際檢察理論中，規(guī)范和制約檢察權的任務交由檢察官組織之外的其他國際主體，而內(nèi)部控制的實施主體則為行使自由裁量權的國際檢察官及其組織，即自己約束自己。第二，內(nèi)部控制的對象是國際檢察官所享有的起訴裁量權，而非刑事訴訟當事方的行為。盡管這一內(nèi)部控制與傳統(tǒng)的外部控制相比，在約束權力的主體、途徑和方法等方面均有不同，但二者目的一致：都旨在規(guī)范國際檢察官的起訴裁量權，以發(fā)揮其增進刑事法治和保障人權的積極作用。例如，如果存在指責檢察官有超越適當職業(yè)準則之行為的控告，可通過必要的紀律程序來解決。這是針對檢察官起訴裁量權的內(nèi)部控制規(guī)范，有助于加強內(nèi)在約束力與防范檢察權濫用。第三，內(nèi)部控制的具體方式涉及自我預防、自我發(fā)現(xiàn)、自我遏止、自我糾錯等諸多方面。關于檢察官的自我預防，主要是指國際檢察官組織在涉及自由裁量權運作的領域，針對以往檢察實踐中客觀存在的或將來可能發(fā)生的有悖于法治要求或不利于目標實現(xiàn)的阻卻因素，專門制定一系列行為準則或國際標準之類的預防性或警示性措施。有關自我發(fā)現(xiàn)，需要起訴裁量權的主體時時注意實施過的行為，及時檢查或者重新審視其合法性、正當性，一旦發(fā)現(xiàn)確有錯誤，便采取合理有效的補救措施，而非等到錯誤行為帶來十分明顯的不良影響或者造成相當程度的法律損失后才知曉。這里的自我遏止，是指為了確保國際檢察官合法、準確、及時地行使自由裁量權，自我設定的利用反饋信息實行一定控制的過程性措施。此處的自我糾錯，是指對于已經(jīng)生效的違法或瑕疵檢察行為，在外部控制機關對其予以改變之前，由做出該行為的檢察官或其所屬的檢察官辦公室，對之變更、撤銷并追究其相應責任的活動。即使在法治發(fā)展程度較高的國際司法機構，由于各種主客觀因素的影響，檢察官在執(zhí)行法律、法規(guī)或從事具體執(zhí)法活動時難免會出現(xiàn)失誤或違法的情形。因此，在預防、遏制和降低其違法或失誤幾率的同時，就必須尋求一種有利于國際檢察官自我糾錯的機制，使其起訴裁量權行使過程中的違法或瑕疵行為得到快速、有效的糾正，以恢復正常的國際關系和司法秩序。

（二）裁量權內(nèi)部控制的自律性

對起訴裁量權的內(nèi)部控制亦具有自律性特征，即有關裁量權的行使主體在缺乏外在控制的情況下，可以自覺地通過自身的調節(jié)功能實現(xiàn)權力運行的良性化。正如國際檢察官聯(lián)合會在其章程中所強調的那樣，檢察官在職業(yè)行為中應當自覺地保持其“職業(yè)榮譽和尊嚴；永遠根據(jù)法律與其職業(yè)規(guī)則和道德履行職責；任何時候都以完美和謹慎的最高標準工作；及時充分了解有關法律發(fā)展；努力做到穩(wěn)定性、獨立性和公正性；永遠保護被告人獲得公正審判的權利，特別是根據(jù)法律和公正審判的要求披露對被告人有利的證據(jù)；永遠維護和服務于公眾利益，尊重、保護和堅持人的尊嚴和人權的普遍標準?！边@一自律性特征高度重視自覺自愿的理性狀態(tài)與其嚴格標準，即使出現(xiàn)了不法濫權行為，也有相應的內(nèi)部準則予以矯正和規(guī)制。

自律性所要求的“自覺自愿”，主要包含兩層基本含義：一方面，權力行使者對外部控制規(guī)范的認可，可促使這些外在的規(guī)定轉化為內(nèi)在的基本法則；另一方面，權力行使者由于深悉外在具體規(guī)定的內(nèi)在機理和運作規(guī)律，從而超越了具體外在規(guī)定的表象特征，達到了真正意義上的自我立法與內(nèi)在控制。這樣一來，有關內(nèi)在控制法則對權力的規(guī)范作用，必然以行使者自我驅動的主動形式進行。就國際刑事訴訟中檢察官起訴裁量權的內(nèi)在控制而言，如果合理高效的內(nèi)部控制機制貫穿其權力運行的整個過程，即使規(guī)范起訴裁量權的外在規(guī)則嚴重缺失，也不會致使檢察官的起訴裁量權偏離法治軌道。然而，對權力主體自律性控制的理念培養(yǎng)，來源于裁量權行使主體（檢察官）的觀念意識和角色定位。如果說對起訴裁量權的外部監(jiān)控是通過其他機構的權力制衡、政治輿論的壓力釋放等方式來實現(xiàn)的，那么以權力行使者本身為主體的自發(fā)制約模式，主要依靠的則為基于法治理念和人權保障導向的道德意識。而且，行使廣泛裁量權的檢察官只有在公平、正義的善治理念指引下，才能做出自行控制起訴裁量權的行為抉擇。在國際檢察機構內(nèi)部尋求如此的控制視角，目的并非為了解決國際檢察官的權力擴大化問題，而是旨在規(guī)范其行使裁量權時肩負的重大責任，因為提高裁量質量的任務正由其直接承擔和具體落實。正如法學家塞爾茲尼克所言，自我控制是支撐民主和法治的重要力量，換言之，“若打算控制自由裁量權，除了批評權威并向它施加壓力外，還有很多事情要做”。同樣，一套配置合理的裁量權控制體系，在很大程度上有賴于檢察官的自我控制力建設，并因此需要嚴格規(guī)范和持續(xù)加強檢察官的執(zhí)法能力培養(yǎng)，以促使其形成科學防范裁量權濫用的職業(yè)價值觀念和執(zhí)法行為指南。

（三）內(nèi)部控制的限度與法治境界

對起訴裁量權的內(nèi)部控制亦有一定的限度，它至少包含兩層基本涵義：其一，有關內(nèi)部準則或行業(yè)規(guī)范，對國際檢察官行使起訴裁量權的境界和限度已有明文約定；其二，對涉嫌越權的國際檢察官訴諸紀律處罰時，必須在相關準則限定的范圍內(nèi)進行，即依據(jù)法律或規(guī)則，通過快捷公正的聽審程序作出客觀的決定。基于法律依據(jù)的最低限度標準，同樣有利于從內(nèi)部控制有關檢察官的起訴裁量權，以達到公正與效率等法治目標。

實際上，有關內(nèi)部控制的限度主要通過檢察官的內(nèi)部準則或權力規(guī)范來實現(xiàn)，作為其制定主體的國際檢察官組織或執(zhí)業(yè)協(xié)會，有政府組織與非政府組織之分，其中，最具代表性的當屬非政府且非政治性的國際檢察官聯(lián)合會。作為惟一世界性的國際檢察官組織，該聯(lián)合會于1999年通過的《檢察官職業(yè)責任準則和主要權利義務準則》，對全世界檢察官職業(yè)群體的最低規(guī)范和價值立場作出了聲明，并詳細描述了國際人權公約所涉的檢察官“公正”標準。這些文件不具有條約法的強制約束力，卻為所有刑事訴訟中具體的起訴領域制定了準則、最低標準和保障措施。關于規(guī)制該職業(yè)的政府問標準，聯(lián)合國的《關于檢察官作用的準則》與歐洲理事會的《檢察官在刑事司法制度中的作用》等建議，亦對檢察官起訴裁量權的限度有明文規(guī)定。這些行業(yè)準則在制定工作中的廣泛參與已使其代表了整個檢察官行業(yè)，其適用范圍較為廣泛，涵蓋了國際檢察業(yè)務的最主要方面與權力濫用的最頻發(fā)領域，更有助于在國際刑事訴訟活動中防范檢察官起訴裁量權的濫用，并提升其執(zhí)法能力建設的水平。

就檢察官個人的內(nèi)在境界來看，他們在國際刑事訴訟中的公正執(zhí)法和人權保障精神可謂國際社會的表率，而職業(yè)素養(yǎng)方面的明顯優(yōu)勢則集中表現(xiàn)為：高度獨立性、執(zhí)法公正力、信仰正義化與職務廉潔性等鮮明特征。其獨立精神主要是對內(nèi)針對法官、對外針對政治家而言的，以國際刑事法院為例，不能連選連任的檢察官能夠特立獨行，擁有為正義而戰(zhàn)的權力結構和道德勇氣，且實踐中常與法官進行公開訴戰(zhàn)，對其職業(yè)生涯的前景也無私無畏。這足以彰顯其高度的獨立性，與有關聯(lián)合國準則、歐洲理事會準則以及國際檢察官聯(lián)合會準則的獨立性要求相一致，也符合詮釋《公民權利和政治權利國際公約》第14條的《關于司法機關獨立的基本原則》前6條之規(guī)定。關于執(zhí)法能力，國際刑事訴訟中的檢察官素質全面且能力高超：首先，他們當選的正當性與難度不亞于甚至超過國際法官，此為提升執(zhí)法公正力的必要前提；其次，在國際刑事訴訟中，檢察官既是控方律師更是“司法大臣”，負有“公平檢控”、“糾錯偏狹”等公正執(zhí)法和保障人權的神圣職責。例如，為保護當事人的權利免受侵害，檢察官曾于2006年就烏干達案和民主剛果案件向院長會議申請高級法律顧問回避，這對其專業(yè)素質、人權理念和執(zhí)法能力的要求甚高。關于法律信仰，檢察官所信守的法律正義標準是最高的，因為“正義不僅應當實現(xiàn)，而且要以清晰無疑、看得見的方式實現(xiàn)”，他們負有捍衛(wèi)法律尊嚴和確保正義實現(xiàn)之責。這里的正義包括兩種形式：實體正義構成對其主觀的、看不見的道德限制；程序正義則構成對其客觀的、看得見的道德限制。無論是上述三項準則還是國際檢察實踐，均表明公平、正義乃國際刑事法治之精髓。關于職業(yè)操守，如上述內(nèi)部規(guī)范和模范標準，對檢察官盡職盡責、客觀公正、保障人權和保守秘密等方面提出了明確要求，并輔以相應的紀律處分和必要的懲戒措施，以促使其自覺落實職業(yè)行為規(guī)范與注重公正廉潔執(zhí)法。這不僅對檢察官職業(yè)本身的執(zhí)法能力建設有益，而且對于國際審判機構整體的可靠性和公信力至關重要。以上這些職業(yè)素養(yǎng)都是在對他們進行內(nèi)部控制的過程中逐步形成的。

由此可以看出，內(nèi)部監(jiān)督和控制機制同樣肩負著促進裁量正義實現(xiàn)的國際刑事法治重任。只有將基于內(nèi)外因辯證關系原理指導下的雙重控制有機結合起來，才能保證檢察官起訴裁量權的公正行使。

四、結語

我國并不是國際刑事法院現(xiàn)有的116個締約國之一，但是《羅馬規(guī)約》的不少規(guī)定對非締約國會產(chǎn)生一些消極影響。伴隨著國際刑事訴訟的影響力不斷增大，堅持國際法上的正當程序原則，建構起一套控制國際檢察官起訴裁量權的機制，對于完善國際刑事法治環(huán)境至關重要。相對于外部控制來說，內(nèi)部控制不僅可以彌補前者的不足，還可以和前者相互結合，針對國際刑事訴訟的問題，找準改革的突破口。國際法上的正當程序原則不僅涵蓋了正當程序的最低限度標準，還要求不得與公正效率之最高目標相悖?！皟?nèi)外結合、雙重控制”的模式正展現(xiàn)出上述要求，這對促進國際刑事法院的機制改革、進一步展現(xiàn)國際檢察官規(guī)范之精髓以及革新檢察理論，都具有重要意義。

責任編輯：邵海