鄉(xiāng)村自治中村民選舉冷漠的邏輯分析

實(shí)行基層社會(huì)自治是我國(guó)新時(shí)期中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的重要內(nèi)容之一。中共的十七大報(bào)告要求必須把發(fā)展基層民主作為發(fā)展社會(huì)主義民主政治的基礎(chǔ)性工程重點(diǎn)推進(jìn)，十八大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)“要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制……保障人民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利”。不言而喻，以上兩者都是針對(duì)目前我國(guó)基層群眾自治機(jī)制的不完善所言。長(zhǎng)期以來(lái)，由于選舉制度的不完善和對(duì)其監(jiān)督的不力，在我國(guó)村民自治實(shí)踐過(guò)程中固然存在由于不良競(jìng)爭(zhēng)而引發(fā)的賄選等流弊，但同時(shí)，在諸多欠發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)村自治選舉中，還存在著村民對(duì)選舉普遍抱以消極冷漠態(tài)度的問(wèn)題。諸如許多地方的選舉大會(huì)難以召集，村干部只好分頭抱著票箱上門征投。正如有學(xué)者所指出的那樣：村民并不熱切期盼每三年一屆的兩委選舉，反倒好像三年一次的換屆選舉是村干部在找村民的“麻煩”似的。這種冷漠使得鄉(xiāng)村選舉成為不折不扣的走過(guò)場(chǎng)，而且更內(nèi)涵著村民民主選舉質(zhì)量低下的實(shí)質(zhì)。對(duì)此，決策者不可小覷。而要找到破解之道，就必須從現(xiàn)象的透視分析中揭示其內(nèi)在邏輯。

民主選舉制度的不完善降低了村民對(duì)投票選舉的功效感

現(xiàn)代民主普遍表現(xiàn)為間接民主形式，民主選舉的實(shí)質(zhì)是人民控制官員的任免權(quán)。如果人民的選舉權(quán)是充分的，能夠真正表達(dá)自己的意志，自由地做出選擇，那么，民主選舉的效能自然是顯著的；反之，如果民主選舉的權(quán)利是不充分的、不自由的，那么民主選舉的效能勢(shì)必受到很大削弱。就村民自治中的民主選舉而言，在村委會(huì)的選舉中，候選人的提名是十分關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，這一環(huán)節(jié)決定了未來(lái)選舉的范圍和對(duì)象。如果村民沒(méi)有直接提名候選人的權(quán)利，自然就降低了村民選舉的自由度和選舉的效能。

從我國(guó)村民自治以來(lái)的法律政策變遷來(lái)看，體現(xiàn)了高層立法者不斷提高村民選舉效能的決策立法取向。1987年頒布的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《1987村組法》）沒(méi)有規(guī)定村民直接提名村委會(huì)候選人，因此，直到1998年修訂頒布新的法律之前，各地在選舉中都依照法律，采取村黨支部提名村委會(huì)候選人的做法。但實(shí)踐中，一些地方在村民的要求下，突破法律對(duì)村民民主選舉權(quán)的限制，創(chuàng)生出村民直接提名候選人（通稱“海選”）的新方式，于是，1998年全國(guó)人大常委會(huì)在修訂村民委員會(huì)組織法時(shí)就肯定了農(nóng)民的創(chuàng)新行為，在法律條文中明確規(guī)定：“選舉村民委員會(huì)，由本村有選舉權(quán)的村民直接提名候選人。候選人的名額應(yīng)當(dāng)多于應(yīng)選名額。”這是我國(guó)法律制度上的一個(gè)進(jìn)步，也是對(duì)村民要求充分選舉權(quán)的尊重和滿足。

但是，法律和政策僅僅是基于文本上的，有了法律不等于就得到了貫徹落實(shí)。自1998年法律頒布以來(lái)，在村民直接提名村委會(huì)候選人得到貫徹的地方，是一些毗連城市的工商業(yè)發(fā)達(dá)的村莊。這些村莊，由于并存著傳統(tǒng)精英和新生精英兩種勢(shì)力，新生的某些經(jīng)濟(jì)精英，由于在商海的歷練和成功，使其擁有足夠的實(shí)力和信心，利用村民直接提名候選人的法律支持，挑戰(zhàn)傳統(tǒng)精英的地位，于是，便出現(xiàn)了村委會(huì)主任選舉中龍虎相爭(zhēng)的局面。一旦由村民直接提名為候選人的新生經(jīng)濟(jì)精英成功競(jìng)選為村委會(huì)主任，就必然和傳統(tǒng)勢(shì)力的代表者村黨支部書(shū)記形成對(duì)立，出現(xiàn)兩委矛盾?！皟晌堋痹灰恍W(xué)者炒得沸沸揚(yáng)揚(yáng)，但實(shí)際上“兩委矛盾”只是個(gè)別現(xiàn)象，在廣大欠發(fā)達(dá)地區(qū)并沒(méi)有落實(shí)村民直接提名候選人的法律條文，新當(dāng)選的村委會(huì)主任不會(huì)挑戰(zhàn)傳統(tǒng)的黨支部書(shū)記的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，也不可能出現(xiàn)兩委矛盾。

據(jù)筆者了解，迄今為止，我國(guó)不少地方在村民委員會(huì)選舉時(shí)，仍然呈現(xiàn)黨支部操控提名村委會(huì)候選人的局面，即便召開(kāi)村民代表會(huì)議提名村委會(huì)候選人，也是采取黨支部書(shū)記提名、村民代表舉手同意的民主形式?jīng)Q定候選人。近幾年來(lái)，由于決策層提倡村支部書(shū)記兼任村委會(huì)主任，不少基層鄉(xiāng)村更是合法、便利地把黨支部書(shū)記直接推薦為村委會(huì)主任候選人。一旦村民失去候選人提名權(quán)，在沒(méi)有差額或差額無(wú)意義的情況下，選舉就變成沒(méi)有變數(shù)的無(wú)競(jìng)爭(zhēng)選舉了。

而之所以在操作層面很多地方省略了村民直接提名候選人環(huán)節(jié)，重要的還是鄉(xiāng)村兩級(jí)干部的求穩(wěn)所致。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，并不支持村民直接提名候選人的海選方式，那樣，會(huì)增加選舉的程序和成本，同時(shí)，為了完成上級(jí)黨政機(jī)關(guān)下達(dá)的行政任務(wù)，必須對(duì)村級(jí)干部擁有一定的操控權(quán)，如果完全實(shí)行村民直接提名村委會(huì)候選人，那就會(huì)造成村委會(huì)只對(duì)村民負(fù)責(zé)的局面，這對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村莊落實(shí)下達(dá)的征派任務(wù)等是極其不利的，因此，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，選舉的原則是盡量保存原來(lái)的政治秩序，并不愿嚴(yán)格執(zhí)行法律。再就村干部而言，尤其是村莊黨支部書(shū)記，也極欲控制村委會(huì)主任提名環(huán)節(jié)，因?yàn)檫@對(duì)以后控制新當(dāng)選的村委會(huì)主任意義重大。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村干部都缺乏意愿和動(dòng)力去積極執(zhí)行“村民直接提名候選人”的法律規(guī)定。

由于在候選人產(chǎn)生的環(huán)節(jié)缺乏競(jìng)爭(zhēng)，原村黨支部村委會(huì)干部提名的候選人幾乎還是原村委會(huì)干部，那自然在以后投票選舉村委會(huì)時(shí)也失去了真正的競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)大局已定，至于投票的方式和過(guò)程是否規(guī)范和科學(xué)，就已顯得無(wú)關(guān)緊要了。即使認(rèn)真按法律程序投票也是“認(rèn)認(rèn)真真走過(guò)場(chǎng)，踏踏實(shí)實(shí)搞形式”。選舉在平靜和村民的冷漠中成為形式和過(guò)場(chǎng)。據(jù)筆者2012年2月對(duì)河南省固始縣胡族鄉(xiāng)迎河村、西華縣址坊鎮(zhèn)諸葛村、汝陽(yáng)縣付店鎮(zhèn)馬廟村的最新選情調(diào)研，結(jié)果顯示：三個(gè)村莊村委會(huì)的候選人都不是村民直接提名；三個(gè)村莊的村民選舉熱情都比較低度，甚至十分低下。當(dāng)問(wèn)及“換屆選舉時(shí)你如果在外務(wù)工，會(huì)采取什么做法”時(shí)，調(diào)查結(jié)果顯示，選擇放棄投票的各村比例分別是：固始縣胡族鄉(xiāng)迎河村12%、西華縣址坊鎮(zhèn)諸葛村88%、汝陽(yáng)縣付店鎮(zhèn)馬廟村69%；當(dāng)提問(wèn)“你認(rèn)為村委會(huì)候選人的正確提名方式”時(shí)，調(diào)查結(jié)果顯示：固始縣胡族鄉(xiāng)迎河村80%的農(nóng)戶、西華縣址坊鎮(zhèn)諸葛村98%的農(nóng)戶、汝陽(yáng)縣付店鎮(zhèn)馬廟村92%的農(nóng)戶認(rèn)為：正確的村委會(huì)候選人提名方式是在戶代表會(huì)議上由村民直接提名候選人。這就表明，在村委會(huì)選舉時(shí)，絕大多數(shù)村民認(rèn)可的是直接提名候選人。由此可見(jiàn)，目前經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)違背法律規(guī)定采取黨支部提名候選人的方式直接影響到村民的投票積極性和選舉結(jié)果。

村莊精英的缺失使村民因缺少優(yōu)質(zhì)選項(xiàng)而失去投票的價(jià)值

“精英”一詞最早出現(xiàn)在17世紀(jì)的法國(guó)，意指“精選出來(lái)的少數(shù)”或“優(yōu)秀人物”。精英理論認(rèn)為，社會(huì)的統(tǒng)治者是社會(huì)的少數(shù)，但他們?cè)谥橇?、性格、能力、?cái)產(chǎn)等方面超過(guò)大多數(shù)被統(tǒng)治者，對(duì)社會(huì)的發(fā)展有重要影響和作用?？梢哉f(shuō)，盛行于現(xiàn)代各國(guó)的議員民主選舉制，行政官員民主選舉制，都是對(duì)精英理論的肯定。

運(yùn)用精英理論分析我國(guó)當(dāng)下村民自治選舉中的村民投票冷漠現(xiàn)象，不失為一個(gè)有效的維度。改革開(kāi)放以來(lái)，村莊內(nèi)除了傳統(tǒng)型體制內(nèi)精英（村莊干部）外，還產(chǎn)生了現(xiàn)代型體制外精英，即上文提到的經(jīng)濟(jì)精英，也是村民中成功的致富者。傳統(tǒng)的體制內(nèi)精英，幾乎都是舊體制下的舊存勢(shì)力或是和舊存勢(shì)力具有一定聯(lián)系的派生勢(shì)力，他們大都依據(jù)長(zhǎng)期占有的各種資源優(yōu)勢(shì)，把持村莊權(quán)位和話語(yǔ)。作為舊體制下的保守勢(shì)力，除去年齡偏大的自然因素外，他們多數(shù)文化程度較低，缺乏農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的意識(shí)和素養(yǎng)，在鄉(xiāng)村的內(nèi)務(wù)與外事活動(dòng)中往往表現(xiàn)出思維僵化、眼界不足、溝通乏善等局限，更由于他們的沿襲，其所壟斷的鄉(xiāng)村資源不能得到合理分配，在一定程度上對(duì)新農(nóng)村的發(fā)展形成舊的阻礙。反觀那些體制外的精英大都?xì)v經(jīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的洗禮，務(wù)實(shí)沉穩(wěn)、眼界開(kāi)闊、思維活躍，他們多是通過(guò)務(wù)工經(jīng)商以及不斷的自我錘煉等途徑取得成功的經(jīng)濟(jì)精英，但是在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)區(qū)域，他們大都流向城鎮(zhèn)，尋找更好的發(fā)展機(jī)會(huì)以及較好的生活環(huán)境，盡管他們具有一定改造鄉(xiāng)村的意愿和能力。以上兩類精英雖然并行卻不交集，各自擁有自己的存在空間。

體制外經(jīng)濟(jì)精英的外流，必然使村莊精英缺失；村莊精英缺失，必然使選舉失去競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)。因?yàn)闆](méi)有體制外（黨員和非黨員之中）村莊精英參與競(jìng)爭(zhēng)，新提出的黨支部書(shū)記候選人、村委會(huì)主任候選人，相對(duì)于原任者，無(wú)疑都缺乏任何競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力。所以村民在投票時(shí)，由于沒(méi)有更優(yōu)質(zhì)的候選人選項(xiàng)可供選擇，只好抱著選誰(shuí)都一樣以及不得罪人的心理，把選票投向原來(lái)的村委會(huì)干部。正如我們?cè)诤幽夏详?yáng)訪談過(guò)的一個(gè)老黨員所說(shuō)：“反正也沒(méi)有更合適的候選人，支部書(shū)記差額中的那個(gè)人也不見(jiàn)得比原來(lái)支書(shū)好到哪里，選誰(shuí)都一樣，既然原來(lái)的支書(shū)無(wú)功無(wú)過(guò)，何必得罪人呢！”

于是，在中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)出現(xiàn)這樣一種普遍現(xiàn)象：在缺乏競(jìng)爭(zhēng)性選舉的村莊，盡管都沒(méi)有帶領(lǐng)村民致富的愿望和能力，但黨支部村委會(huì)干部卻大都長(zhǎng)期任職，連選連任。就我們調(diào)查的河南省三個(gè)村莊來(lái)看：當(dāng)問(wèn)及村民“你村黨支部村委會(huì)有無(wú)帶領(lǐng)村民致富的能力”時(shí)，固始縣胡族鄉(xiāng)迎河村38%的農(nóng)戶、西華縣址坊鎮(zhèn)諸葛村100%的農(nóng)戶、汝陽(yáng)縣付店鎮(zhèn)馬廟村41%的農(nóng)戶認(rèn)為現(xiàn)在的村黨支部和村委會(huì)沒(méi)有帶領(lǐng)村民致富的能力。而三個(gè)村莊的村支部書(shū)記分別任職的時(shí)間是：固始縣胡族鄉(xiāng)迎河村10年，西華縣址坊鎮(zhèn)諸葛村9年，汝陽(yáng)縣付店鎮(zhèn)馬廟村14年。當(dāng)黨員面臨著村黨支部書(shū)記候選人缺少優(yōu)質(zhì)選項(xiàng)時(shí)，村委會(huì)主任的選舉就更是如此。

村民的理性考量使村民發(fā)現(xiàn)參與投票具有較高的機(jī)會(huì)成本

人類具有趨利避害的逐利性特征，經(jīng)濟(jì)人假設(shè)告訴我們，每個(gè)行為主體都將追求自身利益最大化作為自己的行為動(dòng)機(jī)，都會(huì)根據(jù)成本—收益計(jì)算而做出行為選擇，政治活動(dòng)中的主體也可看作是一個(gè)理性的經(jīng)濟(jì)人，也在追求自身利益的最大化。該理論是分析人類行為的一個(gè)工具，但不是唯一的工具。因?yàn)?，作為具有社?huì)—文化屬性的人，必然呈現(xiàn)出十分復(fù)雜的特點(diǎn)和個(gè)體差異，所以，我們用經(jīng)濟(jì)人假設(shè)來(lái)透視村民選舉冷漠現(xiàn)象的邏輯時(shí)，只能說(shuō)在解釋一些人的行為動(dòng)因時(shí)具有合理性。

按照經(jīng)濟(jì)人理論，村民是否投票，是村民根據(jù)成本收益的比較分析來(lái)決定的。當(dāng)他認(rèn)為投票成本大于投票收益時(shí)，就沒(méi)有動(dòng)力去投票，從而對(duì)待選舉持一種冷漠態(tài)度。以此為視角來(lái)觀察村民選舉中的冷漠，不難發(fā)現(xiàn)有幾個(gè)要素使村民的投票具有相對(duì)較高的投入成本和相對(duì)較低的收益。

一是村莊空殼財(cái)政降低了村民對(duì)村莊公共權(quán)力的關(guān)注度。在集體經(jīng)濟(jì)時(shí)代，村級(jí)黨政干部控制著村級(jí)一切公共資源，村干部的政治管理行為直接影響著村民的福祉。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行，一分到底的個(gè)體經(jīng)營(yíng)體制，使村民把個(gè)體家庭致富作為行為的價(jià)值取向，同時(shí)，村干部和村民之間的利益聯(lián)系也變得相當(dāng)松弛。尤其是在取消農(nóng)業(yè)費(fèi)稅之后，村干部的政治行為更是幾乎和村民失去了利益關(guān)聯(lián)，只是執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達(dá)的一些行政任務(wù)而已。由于村莊沒(méi)有公共資源可被村干部所控制，再加上村干部又失去了在征收稅費(fèi)過(guò)程中權(quán)力尋租的可能，因此一些人就不再關(guān)心村官的選舉。當(dāng)然，這只是在廣大遠(yuǎn)離城市的偏僻村莊，但是，在毗連城市的郊區(qū)村莊，或者在都市村莊，由于村官掌握著土地出讓權(quán)，控制著較多的公共資源，影響到村民利益的實(shí)現(xiàn)，所以，在毗連城市的郊區(qū)村莊，村民大都重視村官的選舉。筆者曾看到一個(gè)在鄭州市工作的郊區(qū)農(nóng)民，在選舉期間請(qǐng)假回村投票。他的行為邏輯就是：誰(shuí)當(dāng)村官和自己未來(lái)的利益關(guān)系很大，素質(zhì)高的村官會(huì)在任職期間給村民們帶來(lái)更多的福利。

二是村莊精英的流失，使當(dāng)選的村官失去帶領(lǐng)村民致富、舉辦村莊公益事業(yè)的能力，從而使村民對(duì)村官不再抱有為村民造福的希冀和預(yù)期。在我們的訪談中，多次聽(tīng)到村民對(duì)投票不積極行為的解釋是：“選誰(shuí)都一樣，何必得罪人呢？”的確如此，當(dāng)候選人差別不大，不論誰(shuí)當(dāng)選其行為結(jié)果對(duì)村民的影響都相同或失去應(yīng)有之義時(shí)，村民的選舉也就沒(méi)有什么價(jià)值了。當(dāng)選舉沒(méi)有什么實(shí)際價(jià)值時(shí)，自然，村民就不愿意再去花費(fèi)任何成本參與投票選舉了。

三是集體經(jīng)濟(jì)瓦解后，助長(zhǎng)了少數(shù)村民的極端個(gè)人主義，少數(shù)村民對(duì)公共事務(wù)毫不關(guān)心，只想一門心思過(guò)好自己的小日子。筆者曾對(duì)河南省的幾個(gè)村莊進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查。在村莊調(diào)查中，問(wèn)卷里我們以“你是否愿意參與村子里公共事務(wù)的管理和監(jiān)督”提出問(wèn)題，得到的結(jié)果是：固始縣胡族鄉(xiāng)迎河村23%的農(nóng)戶、西華縣址坊鎮(zhèn)諸葛村37%的農(nóng)戶、汝陽(yáng)縣付店鎮(zhèn)馬廟村30%的農(nóng)戶，回答是“不愿意”。對(duì)于村莊公共事務(wù)不關(guān)心的村民，自然對(duì)選舉誰(shuí)當(dāng)村官也不關(guān)心了。所以，在選舉中，一些村民外出務(wù)工就放棄投票，連簡(jiǎn)單的打個(gè)電話委托家人都不愿意做。還有的村民出于“反正我不當(dāng)村官，選誰(shuí)都一樣”的心理，也對(duì)投票持冷漠態(tài)度。當(dāng)然，這種完全不關(guān)心公共事務(wù)和公共利益的村民，畢竟只占村民的少數(shù)。這類村民對(duì)選舉的冷漠是真正的冷漠，對(duì)于這種冷漠，我們無(wú)需失望過(guò)多，因?yàn)樵谌魏螄?guó)家都會(huì)存在消極公民，選民放棄投票在歐美發(fā)達(dá)國(guó)家也是普遍存在的。

村民自治選舉中村民參與的冷漠，既有制度本身設(shè)計(jì)不完善的原因，也同時(shí)是村民基于成本—收益理性考量所致。對(duì)于制度方面的因素，立法者自然要高度重視，進(jìn)一步健全完善法律制度，保障村民民主選舉權(quán)利的落實(shí)。但對(duì)于村民出于理性選擇的投票冷漠，則不宜強(qiáng)制，應(yīng)尊重其選擇的自由。以現(xiàn)代政治理念來(lái)審視，可以說(shuō)，選擇自由本身就是一種進(jìn)步。我們相信，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和村民自治選舉制度的完善，村民的選舉參與熱情必然會(huì)逐漸提高。

（作者單位：鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)）