以整體政府理念超越大部制

近年來，機(jī)構(gòu)改革常常被籠統(tǒng)地冠以大部制改革，大部制改革在一定程度上也被視為行政機(jī)構(gòu)改革的同義語。常見的有關(guān)中國政府機(jī)構(gòu)數(shù)量與世界其他主要國家政府機(jī)構(gòu)數(shù)量之間的比較，則似乎蘊(yùn)含著這樣的思考邏輯，即更少的部門數(shù)量意味著更好的職能協(xié)調(diào)、更高的行政效率。從2013年全國人大十二屆一次會議審議通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》看，國務(wù)院正部級機(jī)構(gòu)數(shù)量略有減少，這與人們有關(guān)大部制的理解和普遍預(yù)期相吻合，但若干政府職能的強(qiáng)化在一定程度上似乎又超出了由“大部制”所界定的機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)涵和方向。

在時間維度上理解政府職能

政府職能或政府角色，是一個不斷變化的概念，其內(nèi)涵決定于社會的發(fā)展、政治體系價值的定位和人們價值觀念的變化。政府（國家）由守夜人角色發(fā)展為龐大的公共服務(wù)提供者的福利國家角色，就是這些方面變化和發(fā)展的一個結(jié)果。在這種意義上，一方面，政府職能是一個時間性概念，即政府職能處于持續(xù)的變化過程中，此時重要的政府職能在彼時可能會變得無足輕重；另一方面，政府職能還受到不同政治體系特征特別是體系價值的重要影響。不同政治體系既有一些共有的核心職能如安全方面的職能，也有由不同體系核心價值所界定的特殊職能，如一些政治體系強(qiáng)調(diào)對個人自由的保護(hù)，而一些政治體系則更看重集體利益等。政治體系中人們的價值觀念和期望的變化對政府職能具有持續(xù)而強(qiáng)大的塑造作用，對政府職能的影響日益明顯和確定。不僅如此，全球環(huán)境一方面為各國政府職能設(shè)定了重要的外部約束，另一方面也影響著政治體系的價值和人們的價值觀念。因此，即使政府機(jī)構(gòu)具有必要的適應(yīng)性，政府在固定不變的機(jī)構(gòu)框架中履行不斷變化的職能仍是不可想象的。明確政府職能（功能），因應(yīng)職能（功能）變化調(diào)整機(jī)構(gòu)（結(jié)構(gòu)），是政府機(jī)構(gòu)改革的一個基本邏輯。

現(xiàn)代社會中行政管理的觸角無處不在，政府職能涉及社會公共生活的所有領(lǐng)域。改革開放以來，中國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育帶來了體系經(jīng)濟(jì)環(huán)境的重要變化，政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的職能也在發(fā)生變化。1982年以來數(shù)次大規(guī)模政府機(jī)構(gòu)改革，在很大程度上體現(xiàn)了政府職能變化所帶來的政府機(jī)構(gòu)層面的相應(yīng)變化。與此同時，誘人的市場原則也常被當(dāng)作行政管理的新理念。但是，經(jīng)濟(jì)職能并不是政府職能的全部，政府在其他領(lǐng)域的更為廣泛的職能雖然在一定程度上會受到變化了的經(jīng)濟(jì)制度環(huán)境的影響，但并不單純服從于市場規(guī)律。因此，以市場經(jīng)濟(jì)作為國家機(jī)構(gòu)改革的唯一制度背景而忽視其他宏觀制度背景和更為廣泛的社會、歷史與文化背景，在實(shí)踐層面可能會使改革偏離預(yù)期目標(biāo)，在認(rèn)識層面則使人們對改革特別是改革的效果產(chǎn)生困惑。

在政治與行政關(guān)系中理解政府機(jī)構(gòu)改革

政治是政策或國家意志的表達(dá)，行政則是政策或國家意志的執(zhí)行。這是一個多世紀(jì)前美國政治學(xué)家古德諾（Frank J.Goodnow）有關(guān)在二分法框架中理解政治與行政關(guān)系的一個經(jīng)典表述，但有趣的是，這一旨在區(qū)分二者界線的表述卻在價值層面?zhèn)鬟_(dá)了政治與行政密切關(guān)聯(lián)的重要信息。國家意志的表達(dá)和國家意志的執(zhí)行是政府的兩種基本職能，要理解政府的職能就不能忽視國家政治及其相關(guān)制度這一宏觀背景，以及不同時期特定的國家與社會關(guān)系背景。

行政科學(xué)并非始創(chuàng)于美國，但從一開始就致力于在語言、思想、原則和目標(biāo)等方面實(shí)現(xiàn)美國化的努力使美國的行政學(xué)研究很快脫穎而出并獲得了世界影響，而美國則成為風(fēng)靡世界的諸多現(xiàn)代行政理論的原產(chǎn)地，以及學(xué)者討論公共行政相關(guān)問題的重要案例。20世紀(jì)，美國經(jīng)歷了幾個重要的行政重組時期，不同時期的行政重組回應(yīng)了不同的時代問題，也是不同時期國家意志與政策取向以及社會流行觀念氛圍的重要結(jié)果。20世紀(jì)初，尚處于進(jìn)步時代的美國采取了以行政權(quán)力為中心的國家建設(shè)策略，在一定程度上修復(fù)了因三權(quán)分立和黨派政治而受到削弱的行政機(jī)構(gòu)。其時的公共行政理論與其說是公共行政理論，不如說就是政治理論。在操作層面，在權(quán)力分立的大背景下，美國總統(tǒng)通過政府重組包括設(shè)置一些專門委員會實(shí)現(xiàn)了行政權(quán)力的加強(qiáng)。進(jìn)步時代的美國國家議程導(dǎo)致了政府活動的擴(kuò)張和行政能力的增強(qiáng)。開始于上個世紀(jì)60年代的行政重組強(qiáng)調(diào)行政部門對政策制定、執(zhí)行和評估的控制，改革的重點(diǎn)則從總統(tǒng)對組織結(jié)構(gòu)的管理轉(zhuǎn)向了對政策制定、控制和效能的管理。當(dāng)時的政治觀念氛圍已經(jīng)發(fā)生了重要的變化，即一個積極的國家被視為合法的國家，總統(tǒng)的首要權(quán)力地位也已成為有關(guān)美國政權(quán)結(jié)構(gòu)的常規(guī)認(rèn)識。上世紀(jì)70年代中期的行政重組則日益成為政治家回應(yīng)公眾不滿的工具，這一時期的行政重組及其所體現(xiàn)的新公共管理理念表現(xiàn)出明顯的民粹主義色彩。面對廣泛流行的對龐大的行政國家合法性的懷疑，今天美國的行政改革已經(jīng)逐漸脫離了對公共管理本身的關(guān)注而成為總統(tǒng)政治的工具，“政府再造”則成為流行的改革術(shù)語。20世紀(jì)美國每一次行政改革都不是獨(dú)立于政治思考的行政改革，修復(fù)行政機(jī)關(guān)、提升行政效能是其公開宣稱的改革目標(biāo)，但不是其唯一目標(biāo)。因此，對任何國家而言，行政改革都無法超越國家整體制度框架和社會環(huán)境而隨意效仿其他國家。

行政不同于政治，但卻是政治生活的一部分，也要契合國家政治和其他相關(guān)制度的內(nèi)在精神。近年流行的公共行政理論包括政府改革理論，雖然大多有著明顯的美國淵源和背景，但在不同程度上已成為影響世界各國政府改革的重要理論依據(jù)和觀念來源。中國社會近年來出現(xiàn)的將機(jī)構(gòu)改革統(tǒng)稱為“大部制”改革的現(xiàn)象，在一定程度上就折射了這種影響。將機(jī)構(gòu)改革統(tǒng)稱為“大部制”改革，雖然體現(xiàn)了對部門間協(xié)調(diào)以及行政效能的關(guān)切，但卻在很大程度上壓縮了有關(guān)改革的思考和選擇空間。而人們有關(guān)機(jī)構(gòu)改革的可能的廣泛聯(lián)想，如改革對政府與市場間關(guān)系、中央與地方關(guān)系，以及更為普遍意義上的國家與社會關(guān)系的影響等，雖然可能并不準(zhǔn)確，但從另一個角度反映了行政改革的影響可能不僅僅局限于行政領(lǐng)域，改革路徑的選擇和改革方案的設(shè)計(jì)也不應(yīng)絕緣于國家的歷史傳統(tǒng)和宏大的社會與政治環(huán)境包括制度環(huán)境。

中國式公共管理困境：官僚主義盛行和官僚制供應(yīng)不足并存

在世界范圍內(nèi)，在不同領(lǐng)域的改革中，行政改革似乎又是最常見的改革。其中的原因，除了行政改革所蘊(yùn)含的政治目標(biāo)之外，還在于行政部門作為各種權(quán)力機(jī)構(gòu)中最接近社會的一個部門，也是人們最容易感受和發(fā)現(xiàn)問題的部門，而目前各國普遍流行的偏執(zhí)的反政府情緒更使行政部門成為人們發(fā)泄各種不滿情緒的眾矢之的。因此，流行的行政改革理論反映了與此相關(guān)的各種思考。

從新公共管理到“政府再造”、“摒棄官僚制”，很大程度上是私營部門盛行的改革理念在政府改革思考中的反映，其中甚至還充斥著全面質(zhì)量管理的諸多信條。這些理念因其符合人們的知覺和一般生活常識，雖然沒有得到嚴(yán)格經(jīng)驗(yàn)檢驗(yàn)，卻仍被廣泛傳播，在中國更因契合改革開放以來社會對市場的熱情、癡迷乃至迷信而備受追捧。

官僚制建立在合法權(quán)力的基礎(chǔ)上，并依據(jù)正式規(guī)則以理性方式得以組織。這一制度本身即已傳達(dá)了現(xiàn)代社會的精神。因此，馬克斯·韋伯認(rèn)為社會通過變得更加官僚化而使自己現(xiàn)代化。官僚制已成為現(xiàn)代政府的核心，民主制度的成功也必須依賴一個成功的官僚制度。但是，長期以來官僚制卻飽受爭議和批評，對公共服務(wù)和政府機(jī)構(gòu)的無休止的攻擊不僅對政府工作造成持續(xù)的壓力，更使行政官僚聲名狼藉，保守、拖沓、缺乏效率、“被訓(xùn)練的無能”等特征已經(jīng)取代了理性、專業(yè)化和職業(yè)精神而成為其在人們心目中的刻板印象。

在中國社會，與官僚制有關(guān)的話題似乎應(yīng)在不同的語境中得到討論。中華人民共和國成立60多年來經(jīng)歷了政治、經(jīng)濟(jì)與社會等方面的劇烈變化，改革開放以來更為迅速的社會變化也使各領(lǐng)域制度處于不斷調(diào)整和完善的過程中，從而使政府在不同領(lǐng)域的積極介入成為社會變遷過程中的一個自然結(jié)果，而經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展也表現(xiàn)出“政府密集”的特點(diǎn)。與大多數(shù)發(fā)展中國家一樣，缺乏訓(xùn)練有素的公務(wù)員隊(duì)伍和完善的管理制度則是一個不容忽視的重要現(xiàn)實(shí)。這一狀況在很大程度上影響了政府政策的效能，對國家能力也具有消極影響。如果說近年來一些國家將“摒棄官僚制”作為擺脫公共治理危機(jī)、實(shí)現(xiàn)政府再造的出路，而中國卻仍面臨官僚制供應(yīng)不足的問題。

因此，在中國背景中討論官僚制問題更為復(fù)雜。一方面，官僚制供應(yīng)不足，公務(wù)員制度尚不成熟，公務(wù)員整體職業(yè)素質(zhì)有待提升，這是一個客觀現(xiàn)實(shí)；另一方面，人們廣為詬病的有關(guān)官僚和官僚主義的各種問題在很大程度上也存在于中國公共行政機(jī)構(gòu)。要應(yīng)對政府管理中的這一現(xiàn)實(shí)困境，僅僅乞靈于機(jī)構(gòu)層面的改革是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。機(jī)構(gòu)改革不過是內(nèi)涵更為豐富和深刻的政府改革的一部分，或是看起來更容易操作、其效果更易辨識的一部分。

無論中國與其他國家之間存在怎樣的差異，“政府再造”仍是一個頗具感召力的口號。在中國的特定背景下，“政府再造”不僅包括行政機(jī)構(gòu)的改革，還包括不斷完善公務(wù)員制度，提升公務(wù)員素質(zhì)。可以說，政府再造能否成功，機(jī)構(gòu)改革的重要性遠(yuǎn)不及公務(wù)員素質(zhì)的提升和公務(wù)員制度的不斷完善。“政府再造”的理念在政府管理實(shí)踐中可能顯得有些激進(jìn)而不切實(shí)際，政府改革應(yīng)是政府再造在現(xiàn)實(shí)語境中的替代概念，也是有望突破中國式公共管理困境的務(wù)實(shí)選擇。

以整體政府理念引導(dǎo)行政改革

在國內(nèi)有關(guān)機(jī)構(gòu)改革的討論中，低下的行政效率、過高的行政成本以及與此相關(guān)的公共服務(wù)等是常被提及的問題。但是，關(guān)于這些問題的討論往往只是建立在人們?nèi)粘Ｓ^察、感受和想象的基礎(chǔ)上，缺乏具體的經(jīng)驗(yàn)指標(biāo)，從而使可操作的評估變成了抽象的甚至是道德意義上的討論。對改革結(jié)果的評價同樣無從談起。群眾滿意標(biāo)準(zhǔn)是在道德層面對政府工作人員的要求和期許，雖然不同于西方新公共管理中的“顧客”滿意導(dǎo)向，但也很難成為評價政府公共服務(wù)的客觀指標(biāo)。對公共行政的評價與中國公務(wù)員制度特別是公務(wù)員考評制度有著重要的關(guān)聯(lián)。換句話說，明確國家公職人員職業(yè)素質(zhì)的同時也在很大程度上確立了與公共管理相關(guān)的評價指標(biāo)。公務(wù)員制度中有關(guān)公務(wù)員職業(yè)規(guī)范和要求以及與此相關(guān)的考評制度等，都可作為評價行政效能的重要依據(jù)。抽象的討論無助于客觀認(rèn)識現(xiàn)狀并識別和發(fā)現(xiàn)問題，也不能為如何解決現(xiàn)實(shí)問題提供有價值的思考和建設(shè)性的建議。在這種意義上，被籠統(tǒng)地（甚至有些粗暴地）評價為“精簡—膨脹—再精簡”的改革開放以來的幾次機(jī)構(gòu)改革，也需要在具體指標(biāo)維度上作更為全面的審視和嚴(yán)肅的學(xué)術(shù)評價。

專業(yè)能力、紀(jì)律、盡職負(fù)責(zé)、忠于職守等公職人員基本職業(yè)素質(zhì)以及民主政府所應(yīng)具有的回應(yīng)性等，都可以成為評價行政工作的重要維度。與此同時，公職人員個體層面的合作意識和機(jī)構(gòu)集體層面的協(xié)作精神，也應(yīng)成為重要的評價指標(biāo)?！皣矣^念是行政管理的良知所在”，確立與國家發(fā)展長期目標(biāo)相統(tǒng)一的公共行政價值是提升公務(wù)員職業(yè)素質(zhì)的關(guān)鍵。在以科層制為特征的官僚組織中，如何使公務(wù)人員真心關(guān)切國家利益和民生、對國家和社會負(fù)責(zé)而不僅僅對上級負(fù)責(zé)，確立公共行政價值至為重要?！盀槿嗣穹?wù)”作為中國社會的一個流行話語，或可理解為公共行政價值的一種通俗表達(dá)。在以事務(wù)性為顯著特征的行政管理領(lǐng)域，具有普遍意義的公共行政價值的確立，還使行政管理超越了單純的技術(shù)細(xì)節(jié)而建立在充滿政治智慧的穩(wěn)定的價值原則基礎(chǔ)上。

善政良治離不開良好的公共行政，而良好的公共行政可產(chǎn)生于不同的政治制度，也相容于不同的政治體系。新加坡的行政機(jī)構(gòu)因其優(yōu)秀表現(xiàn)很長時間以來令人稱道，其出色的公共管理主要源于公務(wù)員杰出的專業(yè)能力以及業(yè)已形成的一種全心全意致力于改善新加坡民生的公務(wù)員文化。

在許多人的觀念中，大部制被賦予有助于實(shí)現(xiàn)部門協(xié)調(diào)、降低行政成本、提升公共服務(wù)質(zhì)量和行政效率的積極功能，盡管大部制與更高效的公共管理之間始終缺乏得到經(jīng)驗(yàn)證明的明確聯(lián)系。但是，在有關(guān)這一命題的價值層面和理論層面的諸多似是而非的討論中，隱約可以發(fā)現(xiàn)對于提升行政效率、改進(jìn)公共服務(wù)至關(guān)重要的一種行政倫理或行政原則，即合作精神或協(xié)作精神。在機(jī)構(gòu)意義上，大部門至少意味著機(jī)構(gòu)規(guī)模的擴(kuò)大和職能交叉重疊幾率的下降。但是，部門再大也有其邊界，因而就存在不同部門發(fā)生功能聯(lián)系的可能，職能的交叉重疊仍不可避免。機(jī)構(gòu)改革似乎又回到了原點(diǎn)，這時只有部門之間的協(xié)作可以挽救改革。

近年來，新公共管理和“政府再造”理念因其打動人心的市場取向主導(dǎo)著中國政府改革的相關(guān)討論，在某種程度上使新世紀(jì)以來興起的“整體政府”（holistic government）理念難有一席之地。整體政府意味著更多的部門合作，更好的功能協(xié)調(diào)，并在合作中創(chuàng)造和提升公共價值，促進(jìn)公共利益，而更高的行政效能和更好的公共服務(wù)也將由此產(chǎn)生。在體現(xiàn)了大部門特色的機(jī)構(gòu)改革中，整體政府理念可以有效降低大部制改革的不確定性，其內(nèi)涵和意義則已超越了大部制。

柏拉圖將城邦國家比喻為國家之船（ship of state），智慧的哲學(xué)王是充當(dāng)船長的最好人選。事實(shí)上，現(xiàn)代國家是由部、委、局、辦公室等組成的高度分散的結(jié)構(gòu)，其復(fù)雜性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了城邦國家而更像是由部、委、局、辦公室等組成的國家船隊(duì)。如果不同部門之間各行其是，以自己的方式應(yīng)對風(fēng)浪，這支國家船隊(duì)就是一個由在不同方向航行的船只組成的船隊(duì)；如果不同部門之間能夠協(xié)調(diào)良好，這支國家船隊(duì)將可能成為一支無敵國家船隊(duì)。強(qiáng)大的中國國家船隊(duì)只可能孕育和產(chǎn)生于更契合現(xiàn)代政府職能要求、更可能滿足社會合理期待的整體政府觀念。

（作者單位：北京大學(xué)）