新時(shí)期以來(lái)我國(guó)黨報(bào)體制變遷之探析

摘要：本文分析了新時(shí)期以來(lái)我國(guó)黨報(bào)體制的制度變遷，認(rèn)為我國(guó)黨報(bào)體制改革整體上是一種“供給主導(dǎo)型”的漸進(jìn)式變革，其基本的制度變遷模式是誘制性變革與強(qiáng)制性變革相結(jié)合的上下合謀。當(dāng)下，漸進(jìn)式的黨報(bào)體制增量改革已走到臨界點(diǎn)，推動(dòng)存量改革，進(jìn)行更深層次、根本性的體制創(chuàng)新將成為必然。

關(guān)鍵詞：黨報(bào) 制度變遷 體制創(chuàng)新

黨報(bào)體制既涉及黨、政府、市場(chǎng)與黨報(bào)的結(jié)構(gòu)狀況及相互關(guān)系的根本性制度安排，也涉及黨報(bào)內(nèi)部的組織架構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。新時(shí)期以來(lái)，我國(guó)黨報(bào)主要經(jīng)歷了“企業(yè)化管理”探索期、“集團(tuán)化”改革期、全面創(chuàng)新期三個(gè)不同時(shí)期的改革和發(fā)展，[1][2][3]黨報(bào)體制在領(lǐng)導(dǎo)體制、管理體制、運(yùn)行機(jī)制等多層次、多方面進(jìn)行改革探索，逐步形成了具有中國(guó)特色的黨報(bào)體制。

一、20世紀(jì)70年代末到90年代初：“企業(yè)化管理”探索期的黨報(bào)體制

黨的十一屆三中全會(huì)開(kāi)啟了我國(guó)改革開(kāi)放的歷史新時(shí)期。我國(guó)黨報(bào)在積極吹響解放思想、改革開(kāi)放號(hào)角的同時(shí)，也開(kāi)始了對(duì)自身體制改革的推進(jìn)。1978年，以《人民日?qǐng)?bào)》為代表的在京8家報(bào)社向財(cái)政部提出要求試行報(bào)社“事業(yè)化單位，企業(yè)化管理”的報(bào)告獲批準(zhǔn)，由此拉開(kāi)新時(shí)期以來(lái)我國(guó)黨報(bào)企業(yè)化管理的體制改革序幕。

在這一企業(yè)化管理的探索時(shí)期，我國(guó)黨報(bào)體制改革采取“邊緣突破，逐步推進(jìn)”的方式，首先從黨報(bào)的經(jīng)營(yíng)機(jī)制方面尋求改革突破口。在發(fā)行機(jī)制上，沖破改革開(kāi)放前郵發(fā)合一的報(bào)刊發(fā)行體制，打破郵局壟斷報(bào)刊發(fā)行的格局。標(biāo)志性的事件是，1985年《洛陽(yáng)日?qǐng)?bào)》首創(chuàng)自辦發(fā)行，其發(fā)行量不降反升，發(fā)行成本也大幅降低，投遞時(shí)間縮短，服務(wù)質(zhì)量明顯改善。之后，1986年《太原日?qǐng)?bào)》等多家黨報(bào)也開(kāi)始自辦發(fā)行，由此掀起全國(guó)范圍內(nèi)黨報(bào)自辦發(fā)行改革的風(fēng)潮。在廣告運(yùn)行機(jī)制上，1979年1月4日，《天津日?qǐng)?bào)》率先恢復(fù)商業(yè)性廣告。之后，為順應(yīng)市場(chǎng)的需要，促進(jìn)商品信息的交流，報(bào)紙商業(yè)性廣告迅速推開(kāi)，并初步形成了一整套廣告運(yùn)行機(jī)制。在多種經(jīng)營(yíng)方面，1988年3月，新聞出版署、國(guó)家工商行政管理局頒布了《關(guān)于報(bào)社、期刊社、出版社開(kāi)展有償服務(wù)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的暫行辦法》，一些實(shí)力雄厚的黨報(bào)開(kāi)始嘗試印務(wù)承包經(jīng)營(yíng)等相關(guān)的多種經(jīng)營(yíng)，提高報(bào)社經(jīng)營(yíng)收入。總之，在經(jīng)營(yíng)體制方面，在原有的事業(yè)體制框架內(nèi)，黨報(bào)逐步被賦予更多的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，開(kāi)拓市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)。

除了經(jīng)營(yíng)機(jī)制方面的企業(yè)化管理探索外，在財(cái)務(wù)管理體制上，1979年4月，財(cái)政部頒發(fā)《關(guān)于報(bào)社試行企業(yè)基金的實(shí)施辦法》，明確報(bào)社在財(cái)務(wù)上可以試行企業(yè)管理的辦法。1985年，國(guó)家開(kāi)始對(duì)報(bào)紙“斷奶”，實(shí)行以“事業(yè)單位，企業(yè)管理，以收抵支，差額補(bǔ)貼，超額自留”為主要內(nèi)容的新的財(cái)務(wù)管理體制。在行政管理體制方面，上級(jí)主管部門(mén)開(kāi)始逐步賦予黨報(bào)更多的自主權(quán)，強(qiáng)調(diào)以后主要在意識(shí)形態(tài)、輿論導(dǎo)向以及法規(guī)政策和市場(chǎng)監(jiān)管等方面進(jìn)行把關(guān)。

在這場(chǎng)變革探索中，黨報(bào)體制改革已經(jīng)突破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的傳統(tǒng)體制，顯示出巨大的創(chuàng)新活力，呈現(xiàn)出領(lǐng)導(dǎo)體制進(jìn)一步加強(qiáng)，管理體制、經(jīng)營(yíng)體制不斷探索的態(tài)勢(shì)，有力促進(jìn)了我國(guó)黨報(bào)的繁榮發(fā)展。但也應(yīng)該看到，長(zhǎng)期浸淫在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)黨報(bào)管理體制依然帶有根深蒂固的傳統(tǒng)事業(yè)單位管理的烙印，政府管理職能未能實(shí)現(xiàn)根本性轉(zhuǎn)變，政事不分、管辦合一依然存在，并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正的企業(yè)化管理。

二、20世紀(jì)90年代初到21世紀(jì)初：“集團(tuán)化”改革期的黨報(bào)體制

1992年，黨的十四大明確提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的經(jīng)濟(jì)改革目標(biāo)，為我國(guó)進(jìn)一步深化改革、擴(kuò)大開(kāi)放、加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展指明了前進(jìn)的方向。在此背景下，我國(guó)黨報(bào)體制也開(kāi)始了更深層次的改革創(chuàng)新。在“企業(yè)化管理”探索期，黨報(bào)體制改革主要是內(nèi)生型的，創(chuàng)新的動(dòng)力主要來(lái)自報(bào)社內(nèi)部為了減輕國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)和緩解報(bào)社自身經(jīng)濟(jì)壓力。而在這一時(shí)期，黨報(bào)體制創(chuàng)新的外生力量明顯增強(qiáng)，以“集團(tuán)化”為主要特征的黨報(bào)體制創(chuàng)新顯示出上下結(jié)合、內(nèi)外互動(dòng)、共同推進(jìn)的特點(diǎn)。

從“集團(tuán)化”改革時(shí)期我國(guó)傳媒的發(fā)展來(lái)看，我國(guó)黨報(bào)體制在多個(gè)方面進(jìn)行了改革創(chuàng)新。

首先，在領(lǐng)導(dǎo)體制方面，以往黨委領(lǐng)導(dǎo)下的總編輯負(fù)責(zé)制已不能適應(yīng)新形勢(shì)下黨報(bào)的發(fā)展。隨著黨報(bào)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的不斷擴(kuò)大，黨報(bào)經(jīng)營(yíng)管理的戰(zhàn)略地位日趨凸顯，但傳統(tǒng)的黨報(bào)領(lǐng)導(dǎo)體制只重采編，不重經(jīng)營(yíng)，制約著報(bào)業(yè)的發(fā)展。如《廣州日?qǐng)?bào)》在成立集團(tuán)以前，采編線和行政線就幾乎占了所有中層處級(jí)部門(mén)，而經(jīng)營(yíng)管理線盡管收支幾個(gè)億，創(chuàng)造了驕人的經(jīng)濟(jì)業(yè)績(jī)，卻只有一個(gè)經(jīng)理部門(mén)。報(bào)業(yè)集團(tuán)化后，改組治理結(jié)構(gòu)，黨報(bào)的領(lǐng)導(dǎo)體制改革為黨委領(lǐng)導(dǎo)下的社長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，下設(shè)總編輯和總經(jīng)理，總編輯負(fù)責(zé)采編、宣傳，總經(jīng)理負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)管理，形成“三駕馬車(chē)”體制結(jié)構(gòu)，大力提升了經(jīng)營(yíng)部門(mén)在報(bào)社的地位。

其次，在經(jīng)營(yíng)機(jī)制方面，主業(yè)不斷擴(kuò)張，嘗試多種經(jīng)營(yíng)，創(chuàng)新廣告經(jīng)營(yíng)。在這一時(shí)期，隨著報(bào)業(yè)集團(tuán)的發(fā)展，黨報(bào)不斷擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)范圍，推行外延式經(jīng)營(yíng)，擴(kuò)大主業(yè)。以前，一些黨報(bào)主要還只是局限在出版周末版，后來(lái)不滿足于這種周期性的擴(kuò)容，開(kāi)始紛紛擴(kuò)版。在擴(kuò)版的同時(shí)，也開(kāi)始掀起一股黨報(bào)辦子報(bào)子刊的熱潮。黨報(bào)子報(bào)子刊的發(fā)展促使黨報(bào)經(jīng)營(yíng)機(jī)制不斷創(chuàng)新。一些黨報(bào)成立了印務(wù)、信息咨詢等相關(guān)實(shí)體公司，甚至涉足旅游、地產(chǎn)等行業(yè)經(jīng)營(yíng)，嘗試多種業(yè)外經(jīng)營(yíng)。不管報(bào)業(yè)經(jīng)營(yíng)如何發(fā)展，廣告收入始終是報(bào)紙經(jīng)營(yíng)收入的主要來(lái)源，所以報(bào)社一貫重視廣告經(jīng)營(yíng)機(jī)制的不斷創(chuàng)新。1993年，《廣州日?qǐng)?bào)》在國(guó)內(nèi)報(bào)業(yè)率先推行廣告公司代理制。第二年，其廣告收入就首次躍居全國(guó)報(bào)紙廣告收入第一位。

第三，在人事管理機(jī)制方面，開(kāi)始嘗試“增量改革，存量盤(pán)活”的改革創(chuàng)新。一方面，為降低改革成本和阻力，按照“老人老辦法，新人新辦法”的原則改革傳統(tǒng)人事制度，對(duì)原來(lái)在編在崗的老員工采取傳統(tǒng)的人事管理辦法，而對(duì)新進(jìn)的員工采取不同形式的聘任制。另一方面，通過(guò)崗位管理、人員培訓(xùn)、績(jī)效考核、薪酬分配與激勵(lì)等人力資源管理環(huán)節(jié)，統(tǒng)籌規(guī)劃，盤(pán)活現(xiàn)有人力資源，提高人事管理效率，逐步穩(wěn)健推進(jìn)人事制度的縱深改革。

此外，黨報(bào)在集團(tuán)財(cái)務(wù)管理、采編流程再造等方面也進(jìn)行了一些創(chuàng)新。

總的來(lái)說(shuō)，“集團(tuán)化”改革時(shí)期的黨報(bào)體制創(chuàng)新在許多方面進(jìn)行了突破，這一方面來(lái)自于黨報(bào)集團(tuán)內(nèi)部的改革動(dòng)力，另一重要的方面是來(lái)自報(bào)業(yè)集團(tuán)外部的、黨和國(guó)家政府的政策驅(qū)動(dòng)，有的報(bào)業(yè)集團(tuán)甚至就是行政手段催生的結(jié)果，但這樣催生的只是“形似神不是”的所謂集團(tuán)。目前，我國(guó)組建的傳媒集團(tuán)除了牡丹江新聞集團(tuán)等極個(gè)別是產(chǎn)業(yè)性集團(tuán)外，大部分是事業(yè)性集團(tuán)。對(duì)黨報(bào)而言，黨報(bào)改革還有許多深層次的內(nèi)容尚未觸及。

三、21世紀(jì)初至今：全面創(chuàng)新時(shí)期的黨報(bào)體制

進(jìn)入新的世紀(jì)以來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治的發(fā)展，中國(guó)社會(huì)已經(jīng)步入大發(fā)展大變革的轉(zhuǎn)型時(shí)期。在這樣一個(gè)深刻變革的時(shí)代背景下，創(chuàng)新和發(fā)展成為報(bào)業(yè)改革的主旋律，資本運(yùn)營(yíng)、跨媒體融合、跨區(qū)域辦報(bào)、跨行業(yè)投融資等不斷涌現(xiàn)。黨報(bào)體制改革也開(kāi)始進(jìn)入全面創(chuàng)新的高潮時(shí)期，黨報(bào)在管理體制、采編運(yùn)行、廣告發(fā)行、經(jīng)營(yíng)機(jī)制等各個(gè)方面進(jìn)行了全面創(chuàng)新。

在黨報(bào)管理體制創(chuàng)新方面，最主要的是初步完善了宣傳與經(jīng)營(yíng)兩分開(kāi)的管理體制。2003年6月，全國(guó)文化體制改革試點(diǎn)工作會(huì)議指出：要對(duì)“新聞媒體的宣傳業(yè)務(wù)和經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)進(jìn)行科學(xué)劃分，實(shí)現(xiàn)宣傳與經(jīng)營(yíng)兩分開(kāi)”。隨著試點(diǎn)報(bào)社改革的成功，黨報(bào)宣傳與經(jīng)營(yíng)合一的管理體制逐步向兩分開(kāi)轉(zhuǎn)變，采編和經(jīng)營(yíng)部門(mén)各司其職。此外，黨報(bào)開(kāi)始關(guān)注政府行政管理部門(mén)與報(bào)業(yè)集團(tuán)、黨報(bào)與集團(tuán)公司、母報(bào)與子報(bào)之間諸多復(fù)雜糾結(jié)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，力圖通過(guò)產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，把黨報(bào)體制改革引向深入。

在采編機(jī)制方面，開(kāi)始推行采編分離、流程再造工程。如2005年初，《人民日?qǐng)?bào)》在新聞版全面實(shí)行編采分開(kāi)，激發(fā)了編輯記者的采編積極性，提升了該報(bào)的影響力。2007年6月，廣州日?qǐng)?bào)報(bào)業(yè)集團(tuán)成立了全國(guó)報(bào)紙第一家滾動(dòng)新聞部，“報(bào)紙+網(wǎng)絡(luò)+手機(jī)”組合播報(bào)立體新聞，促進(jìn)報(bào)紙與新媒體的融合，從而打造內(nèi)容形式更為豐富的傳播和互動(dòng)方式。

在經(jīng)營(yíng)機(jī)制方面，開(kāi)始以資本為紐帶，實(shí)現(xiàn)跨媒體、跨行業(yè)、跨地域經(jīng)營(yíng)。例如2003年11月11日，由光明日?qǐng)?bào)報(bào)業(yè)集團(tuán)和南方日?qǐng)?bào)報(bào)業(yè)集團(tuán)合作經(jīng)營(yíng)的《新京報(bào)》正式創(chuàng)刊，這是我國(guó)第一份由兩個(gè)黨報(bào)報(bào)業(yè)集團(tuán)跨地區(qū)合作經(jīng)營(yíng)的報(bào)紙。2010年7月8日，廣東兩大主流傳媒集團(tuán)南方報(bào)業(yè)傳媒集團(tuán)與南方廣播影視傳媒集團(tuán)，強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，建立“資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、合作共贏”的全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，內(nèi)容涉及新聞、經(jīng)營(yíng)、大型活動(dòng)和新媒體等多個(gè)方面。2012年4月27日，由人民日?qǐng)?bào)社控股的人民網(wǎng)在上海證券交易所上市，成為我國(guó)第一家在A股整體上市的新聞網(wǎng)站，被譽(yù)為“中國(guó)官網(wǎng)第一股”，掀起了中國(guó)官網(wǎng)改制上市的熱潮，新華網(wǎng)、華聲在線、央視網(wǎng)等主流媒體官網(wǎng)都在積極籌備，以求盡快上市。

在發(fā)行機(jī)制方面，主要是把黨報(bào)自辦發(fā)行經(jīng)營(yíng)部分產(chǎn)業(yè)化，推向市場(chǎng)。2003年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳正式下發(fā)《進(jìn)一步治理黨政部門(mén)報(bào)刊散濫和利用職權(quán)發(fā)行，減輕基層和農(nóng)民負(fù)擔(dān)的通知》，新聞出版總署也出臺(tái)《治理報(bào)刊攤派細(xì)則》，改革的主要核心就是治理行政權(quán)力對(duì)報(bào)刊的介入?！斑@次治理整頓給的出路很明確：報(bào)刊要走市場(chǎng)化道路”。上層政策為下面黨報(bào)自辦發(fā)行的產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化提供了很好的政策依據(jù)。2011年，山東《大眾日?qǐng)?bào)》以及濟(jì)南、青島等17個(gè)城市的黨報(bào)全部完成了發(fā)行體制的改革。在試點(diǎn)、總結(jié)的基礎(chǔ)上，2012年，新聞出版總署在全國(guó)積極穩(wěn)妥推進(jìn)黨報(bào)黨刊發(fā)行體制的改革，積極探索黨報(bào)黨刊發(fā)行新模式，鼓勵(lì)各級(jí)黨報(bào)進(jìn)行規(guī)范的公司化改造，開(kāi)展多種經(jīng)營(yíng)，建立復(fù)合型的多功能物流配送網(wǎng)絡(luò)。

四、討論與思考

綜觀我國(guó)黨報(bào)體制改革的進(jìn)程，始終立足于整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)變革的時(shí)代背景之下，積極與社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治變革聯(lián)動(dòng)呼應(yīng)。在這深刻的社會(huì)時(shí)代變遷中，黨報(bào)體制創(chuàng)新始終堅(jiān)持黨性原則，堅(jiān)持“四不變”（黨和人民喉舌的性質(zhì)不能變，黨管媒體不能變，黨管干部不能變，正確的輿論導(dǎo)向不能變），始終沒(méi)有偏離黨報(bào)的核心任務(wù)和功能，這是黨報(bào)體制改革取得成功的根本保證。

考察新時(shí)期以來(lái)我國(guó)黨報(bào)體制的制度變遷，誘致性變革與強(qiáng)制性變革相結(jié)合的上下合謀是基本的制度變遷模式。早期，推動(dòng)黨報(bào)體制創(chuàng)新的主要是自下而上的改革，來(lái)自于黨報(bào)的自發(fā)實(shí)踐，是一種“需求誘致型”的制度變遷，即創(chuàng)新主體在給定的約束條件下，為確立預(yù)期能導(dǎo)致自身利益最大化的權(quán)利規(guī)則和制度安排，而自發(fā)組織實(shí)施的自下而上的制度創(chuàng)新過(guò)程。而當(dāng)黨報(bào)的自發(fā)創(chuàng)新遇到瓶頸或經(jīng)局部試點(diǎn)可以考慮推廣時(shí)，上層部門(mén)便順勢(shì)應(yīng)變地進(jìn)行系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略思考，并給予強(qiáng)有力的推動(dòng)，則又是一種“供給主導(dǎo)型”的制度變遷，即由政府借助行政的、經(jīng)濟(jì)的、法律的手段，自上而下地組織并實(shí)施的制度創(chuàng)新過(guò)程.。這兩種變遷相互交錯(cuò)、互相推動(dòng)，促進(jìn)我國(guó)黨報(bào)體制改革不斷向縱深發(fā)展。雖然在不同的時(shí)期，兩種制度變遷所占的主導(dǎo)性不一樣，但從整個(gè)黨報(bào)體制變遷來(lái)看，我國(guó)的基本國(guó)情決定了“供給主導(dǎo)型”的制度變遷基本主導(dǎo)著“需求誘致型”變遷，后者的變革最終需要前者變革的肯定和推動(dòng)來(lái)完成。因此，從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度講，我國(guó)黨報(bào)體制改革整體上是一種“供給主導(dǎo)型”的漸進(jìn)式改革，這種制度變遷方式的特征：[4]一是增量改革，二是試驗(yàn)推廣，三是非激進(jìn)改革。然而，改進(jìn)式的增量改革走到一定階段，需要存量調(diào)整才能使改革得以深化。也就是說(shuō)，“供給主導(dǎo)型”改革最終成功還必須取決于存量改革。當(dāng)黨報(bào)體制的增量改革走到臨界點(diǎn)時(shí)，推動(dòng)存量改革，進(jìn)行更深層次的、根本性的體制創(chuàng)新就成為必然。

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（作者單位：湖南理工學(xué)院新聞傳播學(xué)院

中國(guó)傳媒大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）