盟友和對(duì)手的雙重博弈
——《美英互助協(xié)定》第七條談判

談 譚

（上海政法學(xué)院政治學(xué)系，上海201701）

盟友和對(duì)手的雙重博弈
——《美英互助協(xié)定》第七條談判

談 譚

（上海政法學(xué)院政治學(xué)系，上海201701）

《美英互助協(xié)定》談判是美國(guó)規(guī)劃第二次世界大戰(zhàn)后國(guó)際貿(mào)易機(jī)制的重要機(jī)會(huì)。在協(xié)定“第七條”中，美國(guó)要求英國(guó)接受戰(zhàn)后國(guó)際商業(yè)政策的基本原則——非歧視的多邊自由貿(mào)易，要求英國(guó)承諾廢除歧視性的帝國(guó)特惠和外匯管制。英國(guó)認(rèn)為，帝國(guó)特惠和英鎊區(qū)外匯管制是維系英國(guó)戰(zhàn)后國(guó)際地位的重要手段，同時(shí)也是英聯(lián)邦國(guó)家政治團(tuán)結(jié)的象征，拒絕用帝國(guó)特惠來(lái)交換美國(guó)的租借物資。在長(zhǎng)達(dá)六個(gè)多月的談判中，雙方圍繞“第七條”展開(kāi)激烈較量。這種較量是美英對(duì)戰(zhàn)后國(guó)際商業(yè)政策的原則之爭(zhēng)，也是確保各自未來(lái)國(guó)際貿(mào)易地位的權(quán)力之爭(zhēng)。美英租借協(xié)定“第七條”談判結(jié)果對(duì)于后來(lái)的國(guó)際貿(mào)易組織和關(guān)貿(mào)總協(xié)定談判產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

《美英互助協(xié)定》第七條；《大西洋憲章》第四條；英帝國(guó)特惠

英國(guó)在二戰(zhàn)爆發(fā)前已經(jīng)出現(xiàn)國(guó)際收支逆差，戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)，特別是敦刻爾克撤退和遭遇納粹德國(guó)空襲之后，英國(guó)急需大量的物資和信貸援助，而美國(guó)是有能力提供這種援助的唯一國(guó)家。1941年3月，羅斯福當(dāng)局推動(dòng)國(guó)會(huì)通過(guò)《租借法》，目的是通過(guò)“借貸物資而不是借貸資本”方式援助英國(guó)［2］27，因?yàn)?934年的《約翰遜法》禁止向拖欠美國(guó)戰(zhàn)債的國(guó)家提供貸款，而英國(guó)是拖欠一戰(zhàn)時(shí)期美國(guó)戰(zhàn)債的主要國(guó)家。《租借法》授權(quán)總統(tǒng)向他認(rèn)為其防務(wù)“對(duì)美國(guó)國(guó)防至關(guān)重要”的任何國(guó)家“出售、轉(zhuǎn)讓、交換、出租、借出”任何“防務(wù)物資”，并且該法規(guī)定了外國(guó)政府接受美國(guó)援助的條件，即租借安排中必須包括美國(guó)應(yīng)該得到的一些收益，“這些條件是總統(tǒng)認(rèn)為滿(mǎn)意的，用財(cái)產(chǎn)或同類(lèi)物品來(lái)支付或償還的收益，或者總統(tǒng)認(rèn)為滿(mǎn)意的任何其他直接或間接收益”［3］Section3，b?！蹲饨璺ā吠瑫r(shí)規(guī)定每個(gè)期望獲得租借援助的國(guó)家都必須和美國(guó)談判簽訂一個(gè)租借協(xié)定。顯然，國(guó)會(huì)期望《租借法》能夠?yàn)槊绹?guó)獲得“增進(jìn)國(guó)防”之外的其他回報(bào)。羅斯福當(dāng)局特別是赫爾（Cordell Hull）主導(dǎo)的美國(guó)國(guó)務(wù)院極力要求美國(guó)的“租借”努力應(yīng)該得到盟國(guó)對(duì)戰(zhàn)后多邊自由貿(mào)易的支持。因此，行政當(dāng)局將在談判租借協(xié)定的過(guò)程中要求盟國(guó)對(duì)戰(zhàn)后貿(mào)易政策做出承諾。

“當(dāng)倫敦和紐約街道上的一般行人將‘租借協(xié)定’僅僅看作是取得對(duì)軸心國(guó)迅速完全勝利的必要手段時(shí)，美英兩國(guó)精明的政策設(shè)計(jì)者已經(jīng)把它看作是用來(lái)改變國(guó)際貿(mào)易和金融結(jié)構(gòu)的工具”［1］10。對(duì)于羅斯福當(dāng)局來(lái)說(shuō)尤其是如此，利用英國(guó)戰(zhàn)時(shí)對(duì)美國(guó)的依賴(lài)，迫使英國(guó)放棄帝國(guó)特惠和接受多邊自由貿(mào)易原則，在美國(guó)決策者看來(lái)是個(gè)難得的機(jī)會(huì)。1941到1942年的《美英互助協(xié)定》談判正是這樣一個(gè)機(jī)會(huì)。然而，英國(guó)在協(xié)定條款談判中并非只是被動(dòng)地接受美國(guó)的安排，特別是在有關(guān)戰(zhàn)后國(guó)際商業(yè)政策原則的“第七條”談判中，英國(guó)先是拒絕，后來(lái)又利用美國(guó)參戰(zhàn)的有利形勢(shì)，成功地阻止了美國(guó)對(duì)“帝國(guó)特惠”這條英帝國(guó)經(jīng)濟(jì)紐帶的削弱。作為戰(zhàn)時(shí)的盟友，美國(guó)需要對(duì)英國(guó)提供租借援助，但是戰(zhàn)后商業(yè)政策原則將在很大程度上決定美英在未來(lái)國(guó)際貿(mào)易格局中的地位，因此在租借協(xié)定“第七條”談判中，美英又是激烈的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。

一

1941年5月初，英國(guó)財(cái)政部顧問(wèn)凱恩斯（John Maynard Keynes）到達(dá)華盛頓和美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)摩根索（Henry Morgenthau Jr.）就實(shí)施租借問(wèn)題進(jìn)行初步會(huì)談。7月，美英正式開(kāi)始談判租借協(xié)定條款，雙方主要談判代表分別是凱恩斯和國(guó)務(wù)院助理國(guó)務(wù)卿艾奇遜（Dean Acheson）。美英雙方都不愿將租借物資轉(zhuǎn)成戰(zhàn)債。丘吉爾曾嚴(yán)格指令凱恩斯，不要在租借協(xié)定談判中涉及任何有關(guān)現(xiàn)金或商品補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容，即使談及補(bǔ)償，也應(yīng)該考慮“軍事、政治以及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域廣泛合作”的補(bǔ)償［4］。凱恩斯在會(huì)談中強(qiáng)調(diào)租借協(xié)定條款“不能影響兩國(guó)之間以及它們與其他國(guó)家之間的經(jīng)濟(jì)和商業(yè)關(guān)系”［5］。顯然，凱恩斯是指英帝國(guó)特惠貿(mào)易安排，英國(guó)不希望美英租借協(xié)定影響到英帝國(guó)范圍內(nèi)的特惠貿(mào)易原則。在凱恩斯首先提交給艾奇遜的協(xié)定草案中，英國(guó)人僅僅提到“英國(guó)應(yīng)該歸還能夠歸還的物資；不能因租借問(wèn)題而承擔(dān)新義務(wù)；英國(guó)愿意討論其他問(wèn)題”。艾奇遜表示“完全不能接受”［6］11－13這個(gè)草案。7月底，國(guó)務(wù)院完成了八條租借協(xié)定草案，其中對(duì)英國(guó)來(lái)說(shuō)最有爭(zhēng)議的是關(guān)于國(guó)際貿(mào)易原則的“第七條”，即：英國(guó)接受來(lái)自美國(guó)的防務(wù)援助以及美國(guó)由此而得到的利益回報(bào)，其最終的條款和前提應(yīng)當(dāng)不妨礙美英兩國(guó)間的商業(yè)，而應(yīng)該推動(dòng)兩國(guó)間互利的經(jīng)濟(jì)關(guān)系和世界范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的改善。這些條款和前提應(yīng)該包括美英兩國(guó)都要反對(duì)任何針對(duì)原產(chǎn)于對(duì)方國(guó)家產(chǎn)品的進(jìn)口歧視，同時(shí)應(yīng)該規(guī)定實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的明確措施［6］15。

這意味著英國(guó)將放棄帝國(guó)特惠以及其他形式的對(duì)美國(guó)產(chǎn)品的歧視，但該條沒(méi)有提及降低美國(guó)的高關(guān)稅。羅斯福最終同意以國(guó)務(wù)院的草案作為美英租借協(xié)定談判的基礎(chǔ)。7月28日，艾奇遜將國(guó)務(wù)院協(xié)定文本交給凱恩斯。艾奇遜明確指出，草案涉及“帝國(guó)特惠”“外匯和貿(mào)易管制”，英國(guó)在接受了大量的援助后，要承諾戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后不采取有損于美國(guó)貿(mào)易的政策，并且和美國(guó)合作消除貿(mào)易歧視，而“英國(guó)做出這樣的承諾并不難”［2］30。凱恩斯認(rèn)為，國(guó)務(wù)院文本的“第七條”是“赫爾先生精神失常的建議”，“英國(guó)不能做這樣的承諾”［7］512。他向艾奇遜指出，將來(lái)唯一的希望是保持經(jīng)濟(jì)平衡，不能有太多的進(jìn)出口差額，實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的唯一辦法是文本中“第七條”所要禁止的外匯管制，況且美國(guó)人的“第七條”卻允許“各種設(shè)計(jì)精巧的關(guān)稅壁壘”［8］24。不過(guò)，凱恩斯答應(yīng)將美國(guó)人的草案帶回倫敦，交給戰(zhàn)時(shí)內(nèi)閣討論。戰(zhàn)時(shí)內(nèi)閣還未來(lái)得及答復(fù)，丘吉爾和羅斯福卻在紐芬蘭會(huì)談中先行一步，在美英聯(lián)合發(fā)表的《大西洋憲章》中包括了關(guān)于未來(lái)國(guó)際商業(yè)政策原則的內(nèi)容。

二

凱恩斯和艾奇遜中斷的租借協(xié)定談判在1941年8月羅斯福和丘吉爾的紐芬蘭會(huì)談中再次涉及。這次會(huì)談的主要人物是國(guó)務(wù)院副國(guó)務(wù)卿薩姆納·韋爾斯（Sumner Welles）和英國(guó)外交部常務(wù)副外交大臣亞歷山大·卡多根（Alexander Cadogan）。8月9日開(kāi)始的會(huì)談中，美國(guó)人要求在會(huì)后發(fā)表的聯(lián)合公報(bào)中包括進(jìn)租借協(xié)定草案“第七條”的一般原則。羅斯福在當(dāng)日晚宴上向丘吉爾提議兩國(guó)起草一份聯(lián)合聲明以便為將來(lái)的政策確立“一些寬泛的原則”［9］385。第二天，卡多根提交了英國(guó)方面起草的“大西洋憲章”，其中第四條是這樣表述的：“兩國(guó)將努力不僅在它們的領(lǐng)土范圍內(nèi)而且在世界各國(guó)之間實(shí)現(xiàn)主要產(chǎn)品的公正和平等分配”。草案中沒(méi)有提到“非歧視”，英國(guó)指望通過(guò)卡特爾、國(guó)際商品協(xié)定以及國(guó)營(yíng)貿(mào)易機(jī)構(gòu)來(lái)保證分配的平等。韋爾斯表示，他完全不能接受這個(gè)草案，因?yàn)樵谶^(guò)去上千次經(jīng)濟(jì)會(huì)議上都提到商品“公正和平等的國(guó)際分配”，然而正是在同一時(shí)期，各國(guó)不斷增加關(guān)稅和歧視性的貿(mào)易壁壘。韋爾斯改寫(xiě)了英方草案，其中第四條是“兩國(guó)將通過(guò)消除美國(guó)或英國(guó)對(duì)來(lái)自彼此產(chǎn)品的任何進(jìn)口歧視，努力推動(dòng)彼此互利的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，并且努力促使各國(guó)人民在同等條件下獲取各國(guó)經(jīng)濟(jì)繁榮所需要的世界市場(chǎng)和原料”。韋爾斯草案強(qiáng)調(diào)英國(guó)消除對(duì)美國(guó)產(chǎn)品的進(jìn)口歧視，同時(shí)世界各國(guó)也將在“同等條件”下不受歧視地獲得“市場(chǎng)和原料”。羅斯福認(rèn)為韋爾斯的草案太像一個(gè)詳細(xì)的貿(mào)易協(xié)定文本，不符合美英在一般原則上達(dá)成一致的會(huì)議主題，他將韋爾斯草案的前半段劃去，并在后半段中加入“不受歧視”，保留了草案主旨。根據(jù)總統(tǒng)的意見(jiàn)，韋爾斯重新改寫(xiě)了第四條：“兩國(guó)將努力促使各國(guó)人民不受歧視地和在同等條件下獲取各國(guó)經(jīng)濟(jì)繁榮所需要的世界市場(chǎng)和原料?！保?0］

8月11日，羅斯福、丘吉爾、霍普金斯、卡多根和韋爾斯一起討論韋爾斯改寫(xiě)的第四條。丘吉爾當(dāng)場(chǎng)詢(xún)問(wèn)“不受歧視”是否包括廢除帝國(guó)特惠，韋爾斯馬上給出明確的答復(fù)。羅斯福試圖從有利于反擊德日的“英帝國(guó)主義”宣傳和鼓勵(lì)殖民地人民抵制法西斯的角度來(lái)給丘吉爾作解釋。但是，韋爾斯的“第四條”超出了丘吉爾愿意讓步的限度，如果英國(guó)承諾戰(zhàn)后非歧視和同等條件地獲得市場(chǎng)和原料，那將會(huì)動(dòng)搖帝國(guó)特惠體系和英聯(lián)邦的基礎(chǔ)。丘吉爾表示，無(wú)論在什么情況下，有關(guān)涉及帝國(guó)特惠的問(wèn)題，英國(guó)必須和自治領(lǐng)進(jìn)行協(xié)商，這至少要花費(fèi)一周時(shí)間，而且自治領(lǐng)接受廢除帝國(guó)特惠的希望甚微［9］387－388?；羝战鹚瓜Ｍf爾斯和卡多根一道在“措辭”上作些修飾，不要為此耽擱聯(lián)合公報(bào)的發(fā)表。韋爾斯指出，這不是“措辭”問(wèn)題，而是涉及“關(guān)鍵的原則”，“進(jìn)一步修改這個(gè)條款將會(huì)完全破壞這部分聯(lián)合宣言的價(jià)值”，美英兩國(guó)政府如果不能在戰(zhàn)后恢復(fù)自由貿(mào)易政策上相互合作，那么必須意識(shí)到造成目前戰(zhàn)爭(zhēng)的一個(gè)主要原因?qū)?huì)持續(xù)下去［10］。丘吉爾似乎有些激動(dòng)，他指出，英國(guó)面對(duì)不斷增加的美國(guó)關(guān)稅曾經(jīng)堅(jiān)持了八十年的自由貿(mào)易，得到的回應(yīng)是美國(guó)持續(xù)的貿(mào)易保護(hù)。他建議刪除美國(guó)草案中的“不受歧視”，用“貿(mào)易”代替“市場(chǎng)”，最重要的是，如果第四條包含“尊重我們現(xiàn)有義務(wù)”，英國(guó)就可以接受它［9］387。羅斯福顯然受到影響，他要求首相用雙方接受的措辭再次起草該條款。丘吉爾在給倫敦戰(zhàn)時(shí)內(nèi)閣的電報(bào)中表示，美國(guó)文本“第四條必須修改，以保護(hù)我們?cè)阡滋A承諾的義務(wù)和不損害帝國(guó)特惠的未來(lái)，在戰(zhàn)后的全面經(jīng)濟(jì)安排中，隨著世界范圍內(nèi)關(guān)稅和貿(mào)易壁壘的大幅下降，有可能涉及帝國(guó)特惠，但現(xiàn)在不能。由于期望迅速達(dá)成一致，我認(rèn)為總統(tǒng)將接受我們的修改”［9］391。

丘吉爾的判斷是正確的。韋爾斯曾告誡羅斯福，消除了“不受歧視”和添加“尊重現(xiàn)有義務(wù)”的限定將完整地保留渥太華體系，極大地削弱憲章的價(jià)值。羅斯福則急切希望這次美英首腦會(huì)議結(jié)束后應(yīng)發(fā)表一個(gè)雙方聯(lián)合聲明，他告知韋爾斯：“時(shí)間最重要，我仍然堅(jiān)持先前的觀點(diǎn)，就是獲得原料，這完全省略了唯一存在分歧的話(huà)題，即貿(mào)易歧視?！保?1］46可見(jiàn)，羅斯福的目標(biāo)重點(diǎn)不是國(guó)務(wù)院所希望的消除歧視性貿(mào)易特惠。8月12日，羅斯福和丘吉爾討論了《大西洋憲章》的最后文本，其中第四條的最后表述是“兩國(guó)在尊重它們現(xiàn)有義務(wù)的同時(shí)，努力使一切國(guó)家，無(wú)論大小、勝敗，都能在同等條件下進(jìn)行貿(mào)易和獲取對(duì)于它們的經(jīng)濟(jì)繁榮所必需的世界原料”［10］。丘吉爾在給倫敦的電報(bào)中指出：“‘尊重現(xiàn)有義務(wù)’的措辭保護(hù)了我們和自治領(lǐng)的關(guān)系?！保?］397不過(guò)，丘吉爾拒絕了此前戰(zhàn)時(shí)內(nèi)閣對(duì)第四條作進(jìn)一步限定的要求，但接受了內(nèi)閣建議的第五條，這就是《大西洋憲章》第五條：“兩國(guó)愿意促成一切國(guó)家在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域最全面的合作，目標(biāo)是確保各國(guó)提高勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善社會(huì)安全?！保?2］721－722這一條更明確地表達(dá)了經(jīng)濟(jì)進(jìn)步、充分就業(yè)和社會(huì)公正的目標(biāo)，這些目標(biāo)是英國(guó)戰(zhàn)后對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策的中心內(nèi)容。

《大西洋憲章》發(fā)表時(shí)美國(guó)尚未參戰(zhàn)，羅斯福只希望美英之間在寬泛的原則上盡快達(dá)成一致，他未能充分重視國(guó)務(wù)院的戰(zhàn)后國(guó)際商業(yè)政策主張，而現(xiàn)實(shí)的自由獲取原料來(lái)增強(qiáng)美國(guó)軍事實(shí)力成了他的首要目標(biāo)，加之，丘吉爾及其戰(zhàn)時(shí)內(nèi)閣堅(jiān)持帝國(guó)特惠，所以在兩國(guó)第一次共同規(guī)劃戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的《大西洋憲章》中，英國(guó)人成功地回避了對(duì)戰(zhàn)后多邊自由貿(mào)易的承諾。丘吉爾在第四條中塞進(jìn)了“尊重現(xiàn)有義務(wù)”，這意味著帝國(guó)特惠作為英國(guó)的“現(xiàn)有義務(wù)”將被保留，不會(huì)在戰(zhàn)后被無(wú)條件地放棄。

三

《大西洋憲章》發(fā)表后不久，國(guó)務(wù)院通過(guò)駐英大使吉爾伯特·魏納特（Gilbert Winant）要求英國(guó)對(duì)國(guó)務(wù)院7月份租借協(xié)定草案給予答復(fù)。直到10月初，英國(guó)駐美大使哈利法克斯（Halifax）才向艾奇遜遞交了一份英國(guó)重新起草的“第七條”。英國(guó)起草的“第七條”要求英美兩國(guó)“作為總體目標(biāo)的一部分，每個(gè)國(guó)家在它們各自管理的經(jīng)濟(jì)條件限度內(nèi)……努力實(shí)現(xiàn)國(guó)際經(jīng)濟(jì)的健康平衡發(fā)展，避免危害性的歧視以及努力實(shí)現(xiàn)《大西洋憲章》的總體經(jīng)濟(jì)目標(biāo)”［6］40－43。艾奇遜認(rèn)為，英國(guó)人加入的“各自管理的經(jīng)濟(jì)條件限度內(nèi)”等“圓滑詞語(yǔ)”已經(jīng)“剝奪了”國(guó)務(wù)院草案中禁止英國(guó)歧視美國(guó)商品的全部意義［2］31。11月，赫爾向羅斯福遞交一份備忘錄，強(qiáng)調(diào)在達(dá)成最后協(xié)定之前，美國(guó)的租借物資和設(shè)備都應(yīng)該暫緩交付英國(guó)，而且最后協(xié)定中應(yīng)包含明確的有關(guān)戰(zhàn)后世界和平與國(guó)際經(jīng)濟(jì)關(guān)系原則，即美方協(xié)定文本“第七條”中包含的原則。赫爾在備忘錄中還指出，國(guó)務(wù)院對(duì)英國(guó)協(xié)定文本中修改的“第七條”進(jìn)行了重新修訂，強(qiáng)調(diào)國(guó)家之間采取合作行動(dòng)擴(kuò)大生產(chǎn)、就業(yè)和商品交換，同時(shí)強(qiáng)調(diào)消除一切形式的貿(mào)易歧視做法和降低關(guān)稅壁壘［13］1151－1152。

相對(duì)于艾奇遜7月份提交給凱恩斯的“第七條”，國(guó)務(wù)院重新修訂的“第七條”有兩方面的修正：一是將消除貿(mào)易歧視與削減關(guān)稅并列，但認(rèn)為關(guān)稅是一個(gè)國(guó)家發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保護(hù)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的合理手段，而貿(mào)易歧視則是不公正的，所以要區(qū)別對(duì)待；二是在降低貿(mào)易壁壘的同時(shí)強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大生產(chǎn)和就業(yè)，這顯然是為了滿(mǎn)足英國(guó)的要求。羅斯福同意赫爾備忘錄中所持的美方立場(chǎng)。

1941年12月7日，日本偷襲珍珠港。美國(guó)議會(huì)次日即對(duì)日本宣戰(zhàn)。美國(guó)終于參戰(zhàn)了，這對(duì)單獨(dú)抗擊法西斯德國(guó)的英國(guó)和英美關(guān)系都具有非同尋常的意義。12月底，丘吉爾訪(fǎng)問(wèn)華盛頓。在這次訪(fǎng)問(wèn)中，丘吉爾似乎對(duì)租借協(xié)定、“第七條”、貿(mào)易壁壘和外匯管制不感興趣，而對(duì)軍事戰(zhàn)略問(wèn)題興致頗高。丘吉爾曾向羅斯福建議，將有關(guān)國(guó)際經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的會(huì)談推遲到戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束之后，他表示：“如果目前將帝國(guó)特惠作為一個(gè)單獨(dú)的問(wèn)題提出就會(huì)在英國(guó)引發(fā)很大的困難，但是如果在戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束之后，將帝國(guó)特惠作為國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作大框架的一部分來(lái)解決，美國(guó)在其中也成為低關(guān)稅國(guó)家，這個(gè)問(wèn)題將會(huì)易于處理。”在丘吉爾看來(lái)，關(guān)鍵的變化是美國(guó)參戰(zhàn)了，對(duì)于美國(guó)租借物資的補(bǔ)償概念只存在于美國(guó)參戰(zhàn)之前，美國(guó)參戰(zhàn)使得戰(zhàn)勝敵人成為英美兩國(guó)共同的事業(yè)，“租借問(wèn)題其實(shí)不存在了”［14］202－203。英國(guó)希望美英資源共享、各取所需。

然而，不存在租借問(wèn)題只是丘吉爾的一相情愿。在首相訪(fǎng)問(wèn)華盛頓期間，羅斯福沒(méi)有就“第七條”向英國(guó)人施壓，但羅斯福不能在這個(gè)問(wèn)題上繼續(xù)拖延。按照規(guī)定，國(guó)會(huì)有關(guān)1942年財(cái)政撥款的聽(tīng)證會(huì)將在1942年2月的第一周舉行，行政當(dāng)局“幾個(gè)月前已經(jīng)表示很快會(huì)與英國(guó)達(dá)成協(xié)議”，現(xiàn)在面臨向國(guó)會(huì)解釋為什么協(xié)定還沒(méi)有達(dá)成的問(wèn)題。羅斯福指示艾奇遜要清楚地說(shuō)明英國(guó)單獨(dú)對(duì)拖延簽訂協(xié)定負(fù)責(zé)，他還要求艾奇遜再次努力讓英國(guó)人接受?chē)?guó)務(wù)院擬定的“第七條”，如果仍遭拒絕，就將整個(gè)“第七條”刪除，但要明確將補(bǔ)償留待日后解決［2］33。英國(guó)的拖延策略難以繼續(xù)了，艾奇遜告訴哈利法克斯，英國(guó)不同意“第七條”的后果是美國(guó)租借物資的補(bǔ)償問(wèn)題只能留待日后解決，而國(guó)會(huì)很可能會(huì)要求用美元來(lái)補(bǔ)償，這樣將會(huì)產(chǎn)生戰(zhàn)債問(wèn)題［15］112。

1942年2月4日，羅斯福致電丘吉爾，催促英國(guó)盡快在“第七條”問(wèn)題上采取肯定行動(dòng)：“我理解在贏得戰(zhàn)爭(zhēng)的巨大任務(wù)下，你需要維持國(guó)內(nèi)團(tuán)結(jié)的重要性。我相信你同樣會(huì)理解在贏得戰(zhàn)爭(zhēng)方面我們兩國(guó)政府和人民保持目標(biāo)一致的重要性，同樣重要的是我們?cè)诮鉀Q戰(zhàn)后遺留問(wèn)題上的一致。我認(rèn)為在簽署租借協(xié)定問(wèn)題上的進(jìn)一步拖延將損害我們兩國(guó)的利益?！保?6］3452月6日，丘吉爾召集特別內(nèi)閣會(huì)議，第二天向羅斯福通報(bào)會(huì)議結(jié)果。他說(shuō)，內(nèi)閣意見(jiàn)是將租借協(xié)定條款與承諾消除帝國(guó)特惠聯(lián)系起來(lái)是一個(gè)嚴(yán)重錯(cuò)誤，大多數(shù)內(nèi)閣成員認(rèn)為接受美國(guó)的“第七條”就等于接受美國(guó)“干涉英帝國(guó)的內(nèi)部事務(wù)”。丘吉爾提醒羅斯福，英國(guó)接受“第七條”將會(huì)在議會(huì)引發(fā)危險(xiǎn)的辯論，同時(shí)也促使德國(guó)宣傳機(jī)構(gòu)加緊宣傳美國(guó)正在“拆散英帝國(guó)”［16］349－351。

面對(duì)英國(guó)的堅(jiān)決抵制，2月11日羅斯福再次致電丘吉爾：“困擾英國(guó)內(nèi)閣的問(wèn)題好像是內(nèi)閣認(rèn)為美國(guó)希望事先獲得英國(guó)承諾廢除帝國(guó)特惠。我們沒(méi)有要求這樣的承諾，而且我認(rèn)為‘第七條’也不包含這樣的承諾。這項(xiàng)承諾是你的政府目前不能做出的，即使我們要求這項(xiàng)承諾。在美國(guó)這方面，我清楚地知道，我也不能做出有關(guān)美國(guó)關(guān)稅政策重大修改的任何承諾。”［16］357－358羅斯福的這份“諒解電報(bào)”將英國(guó)承諾廢除帝國(guó)特惠問(wèn)題暫時(shí)擱置起來(lái)，同時(shí)也回應(yīng)了英國(guó)對(duì)美國(guó)削減關(guān)稅的要求。它還暗示將帝國(guó)特惠與美國(guó)關(guān)稅聯(lián)系在一起，保證租借協(xié)定“第七條”對(duì)帝國(guó)特惠的“非約束性”。2月13日，英國(guó)政府向自治領(lǐng)政府通報(bào)，要求同意簽署美英租借協(xié)定，不修改國(guó)務(wù)院草案“第七條”。2月23日，美英雙方在華盛頓簽署《美英互助協(xié)定》，其中第七條如下：

在最后確定聯(lián)合王國(guó)政府為償還根據(jù)1941年3月11日國(guó)會(huì)法案所給予的援助而將向美國(guó)提供的收益時(shí)，其條款和條件應(yīng)該不能損害兩國(guó)間的商業(yè)，而應(yīng)該推動(dòng)雙方互利的經(jīng)濟(jì)關(guān)系和世界范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的改善。為此目的，上述條款和條件應(yīng)包含美國(guó)與聯(lián)合王國(guó)采取協(xié)議行動(dòng)的規(guī)定，一切抱有同樣宗旨的其他國(guó)家亦能參加此類(lèi)行動(dòng)。行動(dòng)的目的是，通過(guò)適當(dāng)?shù)膰?guó)際或國(guó)內(nèi)安排擴(kuò)大生產(chǎn)、就業(yè)以及商品的交換和消費(fèi)，這是所有民族自由與福利的物質(zhì)基礎(chǔ)；消除國(guó)際商業(yè)中一切形式的歧視待遇以及削減關(guān)稅和其他貿(mào)易壁壘；并且普遍地實(shí)現(xiàn)1941年8月14日美總統(tǒng)與聯(lián)合王國(guó)首相聯(lián)合聲明列舉的所有經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。

兩國(guó)政府應(yīng)及早開(kāi)始談判，以便根據(jù)當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)條件，確定通過(guò)兩國(guó)自己的協(xié)議行動(dòng)實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的最好方法以及爭(zhēng)取其他具有相同理念的政府采取同樣行動(dòng)的最好方法［17］。

“擴(kuò)大生產(chǎn)、就業(yè)以及商品的交換和消費(fèi)”，“消除國(guó)際商業(yè)中一切形式的歧視待遇”，“降低關(guān)稅和其他貿(mào)易壁壘”，這些是美國(guó)主張的多邊自由貿(mào)易的核心原則。帝國(guó)特惠作為歧視性的商業(yè)安排，面臨被消除的命運(yùn)。然而，消除歧視性帝國(guó)特惠和削減關(guān)稅及非關(guān)稅壁壘的具體方法，還有待美英兩國(guó)進(jìn)一步談判。

赫爾主導(dǎo)的國(guó)務(wù)院在對(duì)戰(zhàn)后國(guó)際貿(mào)易機(jī)制的規(guī)劃中堅(jiān)持多邊自由貿(mào)易原則，要求廢除貿(mào)易歧視和外匯管制。美英租借協(xié)定談判為國(guó)務(wù)院撬開(kāi)帝國(guó)特惠體系提供了難得的機(jī)會(huì)。國(guó)務(wù)院的目標(biāo)是利用英國(guó)戰(zhàn)時(shí)對(duì)美國(guó)的依賴(lài)，要求英國(guó)接受互助協(xié)定“第七條”，承諾在戰(zhàn)后廢除帝國(guó)特惠等貿(mào)易歧視做法。但英國(guó)認(rèn)為，廢除帝國(guó)特惠實(shí)質(zhì)上是要求英國(guó)廢除“帝國(guó)優(yōu)先”這個(gè)英聯(lián)邦與帝國(guó)相統(tǒng)一的“重要象征”［7］515，英國(guó)考慮到戰(zhàn)后自身的財(cái)政困難，英鎊區(qū)和帝國(guó)特惠將成為維持英國(guó)國(guó)際地位的主要經(jīng)濟(jì)手段。因此，《美英互助協(xié)定》第七條談判實(shí)際上是兩個(gè)對(duì)手如何控制未來(lái)國(guó)際貿(mào)易機(jī)制、如何確保未來(lái)國(guó)際地位的權(quán)力之爭(zhēng)，在美國(guó)人“第七條”的“無(wú)理敲詐”中英國(guó)人當(dāng)然不會(huì)輕易讓步［15］68。盡管美國(guó)堅(jiān)持在“第七條”中包含消除帝國(guó)特惠的內(nèi)容，但英國(guó)是在收到羅斯福的“諒解電報(bào)”后才同意接受“第七條”，這封電報(bào)雖然結(jié)束了雙方在租借協(xié)定“第七條”上的分歧，但卻加劇了美英關(guān)于戰(zhàn)后國(guó)際貿(mào)易原則特別是后來(lái)國(guó)際貿(mào)易組織和關(guān)貿(mào)總協(xié)定談判中的爭(zhēng)吵。

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［責(zé)任編輯 孫景峰］

K712.54

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1000－2359（2010）03－0140－05

談譚（1968－），安徽巢湖人，上海政法學(xué)院政治學(xué)系講師，史學(xué)博士，主要從事現(xiàn)當(dāng)代國(guó)際關(guān)系史和國(guó)際制度研究。

上海市教委教育創(chuàng)新項(xiàng)目“國(guó)際人權(quán)制度的缺陷及其根源”（09YS494）

2009－10－16