地方版“四萬億”的風險與治理

對于地方版的“四萬億”投資熱潮，現(xiàn)在市場所擔心的是不是2008年中央政府的“四萬億”翻版？會不會給地方融資平臺帶來更大的隱患？

隨著中央政府穩(wěn)增長的一系列經(jīng)濟政策出臺，地方政府刺激投資計劃也陸續(xù)出臺。面對地方政府巨大的投資計劃，國內(nèi)媒體稱之為地方版的“四萬億”經(jīng)濟刺激政策。也就是說，地方政府新一輪的投資熱潮正在興起。比如，寧波、南京、長沙、貴州、江西等地區(qū)不僅先后公布一系列巨大的長期投資發(fā)展規(guī)劃，而且各地方投資動工更是方興未艾。如貴州計劃出臺達到3萬億的重點投資規(guī)劃，而長沙計劃投資規(guī)模達8300億，聽朋友說，江西贛南也有一個5年內(nèi)投資10000億的規(guī)劃等。

對于地方版的“四萬億”投資熱潮，現(xiàn)在市場所擔心的是不是2008年中央政府的“四萬億”翻版？如果是這樣，那么這種地方的投資熱潮會給未來中國經(jīng)濟發(fā)展帶多少后遺癥？如果不是，這種地方版的“四萬億”的內(nèi)在含義又是什么？它對未來中國經(jīng)濟增長又意味著什么？還有，地方政府如此巨大的投資，錢從哪里來？通過什么樣方式來融資？是證券市場還是銀行？或還有其他更多的渠道？其投資效益會如何？這樣巨大的投資什么時候才可收回？會不會給地方融資平臺帶來更大的隱患？

地方刺激計劃是否必要？

首先我們來看看地方版“四萬億”有無必要。對此我們先來思考幾個個問題。

一個是今年上半年國內(nèi)GDP增長7.8%，但是83%以上的省市增長在9.5%以上，一半以上的省市增長在11%以上。只有4個省市經(jīng)濟增長低于8%，把全國的GDP增長拉下來了。這說明當前中國經(jīng)濟存在嚴重的不平衡。即經(jīng)濟增長的不平衡及經(jīng)濟發(fā)展的不平衡。廣東等4省市的GDP總量占的比重過高，一旦他們經(jīng)濟出現(xiàn)下滑，體現(xiàn)在數(shù)據(jù)上會全面影響國內(nèi)經(jīng)濟增長。同時，全國絕大多數(shù)省市經(jīng)濟仍然處快速增長的軌道上。如果中央政府看到四個省市的GDP增長沒有達到8%就立即推出刺激政策，是沒有看到問題的實質所在。

二是從2010年經(jīng)濟數(shù)據(jù)來看，北京、上海、浙江及廣東，這四個省市的GDP總量10萬億以上，占當年全國GDP的25%。也就是說，如果這些省市的GDP下降，對全國的經(jīng)濟增長會有很大影響。但是問題的另一面也應該看到，大多數(shù)省市經(jīng)濟的快速增長，不也說明中國經(jīng)濟增長有無限大的增長潛力嗎？比如，2010年全國GDP在9200億及以下省市11個省市（山西、吉林等）其GDP總量只有4.8萬億，與一個廣東少差不多（廣東4.6萬億）。但是這些省市的人口、自然條件、土地面積等資源要大于廣東10倍以上。如果這些省市的經(jīng)濟發(fā)達水平也達到廣東的經(jīng)濟發(fā)展水平，那么整個中國的經(jīng)濟增長會存在問題嗎？中國內(nèi)需又會有多大？

三是這些經(jīng)濟落后省市經(jīng)濟發(fā)展水平之所以會如此落后，最大的問題就是這些地方的基礎條件落后。公路、鐵路及城市基礎設施都是如此。今年年初，我曾到貴州的正安縣及桐梓縣，最近也到過江蘇的建湖市，三個地方的人口都在80萬左右，但是三地每年財政收入則有天壤之別。正安每年財政收入只有1.4億，桐梓縣有每年財政收入在4億元左右，而建湖每年財政收入則達到40億元。貴州兩個縣為鄰縣，差距為何如此大，就在于兩縣的交通條件差距很大，桐梓在交通樞紐，而正安縣是山區(qū)，高速公路都沒有通。人流、物流、信息流、資金流無法形成。而建湖則是全國重要的石油機械等產(chǎn)品基礎，是全國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。如果貴州兩個縣也達到建湖的水平，由此可見中國經(jīng)濟增長有多大潛力。

從上述分析可以看到，當前中國經(jīng)濟具有無限增長潛力，最為重要的是要把那些自然條件好，適合人居住的經(jīng)濟落后地方的經(jīng)濟發(fā)展起來。比如貴州、江西、湖南等南方及東北地區(qū)。當然對于那些不適應人居的地方，由于自然條件惡劣，政府投資最大，要想改變當?shù)氐沫h(huán)境并非易事，即使改變了一些，所能達到的經(jīng)濟效果也是十分有限的。比如一些西北地區(qū)就是如此，政府不宜對這些地方有過大投資，而是要讓這些地方的居民逐漸向適宜居住的地區(qū)遷移。

也就是說，如果有條件，政府加大對那些經(jīng)濟落后，但又適合人居住地區(qū)的基礎設施投資，并沒有多少錯，也不是有多少大問題。這里有一個短期效益與長期增長的問題。如果中國政府加大對中部地區(qū)、西南地區(qū)及東北地區(qū)各種基礎設施的巨大投資，那么這可為未來中國經(jīng)濟長期持續(xù)增長奠定基礎?？梢哉f，這將是中國擴大內(nèi)需一個重要發(fā)展方向。政府則不可小視這樣一個思路。

同時，我們也應該看到，這次媒體所稱的地方版的“四萬億”，市場決不要把地方版的“四萬億”與2008年的“四萬億”同日而語。因為，2008年的“四萬億”不僅是中央財政項目的直接投入，而且最為重要的還在于以下兩個方面：一是中央政府以房地產(chǎn)作為宏觀工具，全面放開住房市場信貸政策及稅收政策，以此來推高GDP；二是銀行信貸利率急劇下降及實行過度優(yōu)惠的住房按揭利率，銀行信貸管制放開，讓整個國家的銀行信貸無限擴張。2008－2012年6月僅是銀行信貸增長就達到近15萬億元，而整個社會融資達到了56萬多億元。

但是這次地方的“四萬億”可能與上一次的“四萬億”有本質上的不同（不過，對此我不是不能有百分之百的信心，因為中央政府在表面上是堅決要遏制住房市場泡沫，要堅決打擊住房投機投資需求，但是就是相關的政策不出臺，所以對此信心不是太足，只能是看看）。第一，這次地方版的“四萬億”是在中央政府堅決遏制住房泡沫的情況下進行，我想，這個“四萬億”沒有主觀上吹大房地產(chǎn)泡沫的政策條件。

第二，盡管今年的央行貨幣政策已經(jīng)有了放松的苗頭，但是并沒有如2008年那樣明目當膽，而是采取隱喻的方式在擴張。因此，當前信貸擴張的速度遠遠會低于2008年。再加上最近的利率調控機制有所變化，商業(yè)銀行也開始覺得有控制風險的要求，2009年那種商業(yè)銀行從量上信貸過度擴張的情況可能不會出現(xiàn)。如果在信貸上有所收斂，那樣地方政府想借助于銀行信貸無限擴張來吹大房地產(chǎn)泡沫是不容易。既然地方政府的投資擴張不能再吹大房地產(chǎn)泡沫，那么地方政府及企業(yè)的投資流向會發(fā)生較大變化。

第三，這次地方版的“四萬億”主要發(fā)生地不是如以往那樣在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，而是貴州和湖南等經(jīng)濟落后地區(qū)。而且投資的重點是放在涉及民生、綜合交通體系、城市設施體系、新型城市化布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等城市基礎設施的建設上?？梢哉f，對于中國的中西地區(qū)來說，經(jīng)濟之所以落后，很大原因就在于其基礎設施落后。如果政府能夠加大這些方面的投入，即使在短期內(nèi)不能達到理想的效果，但是從長期來看，則是為這些地方經(jīng)濟長期穩(wěn)定增長奠定基礎。

風險如何防范？

那么，當前地方版的四萬億，其風險在哪里？我們應該如何來防范?，F(xiàn)在市場擔心的是，在2008年的四萬億投資中，重點投向是中西部分地區(qū)，但中央政府直接轉移支付僅比四分之一強一些。這些地方政府早已是債務高筑，加上當?shù)亟?jīng)濟增長緩慢、財政收入萎縮，老的債務都無法承擔。如果這些地方政府再來個地方版的四萬億投資擴張，那么中國地方將面臨著巨大的債務風險。比如，2011年貴州的財政收入僅1330億，而3萬億投資規(guī)劃相當于財政收入22.6倍；同樣，2011年長沙市財政收入只有688億，而8300億投資相當于其財政收入12.4倍。

也就是說，相對于中西地區(qū)來說，地方版的“四萬億”投資其資金從何而來？如果沒有好的融資渠道，那么這些投資規(guī)劃就無法實現(xiàn)；如果地方政府為了實現(xiàn)短期的業(yè)績而進入非正規(guī)的融資渠道，不僅融資成本高，而且這些地方更是會面臨巨大的債務風險。前幾天，我到了一家民間融資機構，他們提到，當前國內(nèi)一些中西部地方政府融資需求非常大，一動手就要幾十億、上百億，而且利率都達到15%也沒有關系。這正如金融學書中經(jīng)常分析的那樣，對于那些高風險的投資者來說，不在于融資成本高低，而在于融資可獲得性。在這種情況下，地方版“四萬億”風險會進一步增加。因此，對政府來說，如何來防范地方版的投資風險也就顯得十分重要了。

可以說，在當前的背景下，不僅地方二三線城市，特別是四線縣級城市投資熱潮，將成為一種趨勢。因為，一是本來通過投資來拉動當?shù)亟?jīng)濟就是地方政府最為重要的工具，而今年又來個穩(wěn)增長政策，地方政府何不在這種穩(wěn)增長的經(jīng)濟刺激政策下順勢而為。這就使得國內(nèi)各地方掀起新一輪的投資熱潮勢不可擋了。特別是中央政府批出的投資項目一個連一個，更是把地方政府投資熱推向了一個新高潮。

二是十八大之前，各地政府官員任命與安排基本上都已到位。由于受到業(yè)績考核的約束，在這些地方政府官員到位之后，立即動用政策資源制定當?shù)亟?jīng)濟快速發(fā)展之規(guī)劃，以便為當?shù)匚磥韼啄臧l(fā)展制造輿論空間，等到2013年中央政府部門官員到位，這就是地方政府大干快上的開始?？梢哉f，政府官員的政治周期是這一輪地方投資熱的重要背景。

盡管中國地方政府官員的升遷并不完全取決于其業(yè)績考核，取決于當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，但從表面上的文章來看，這些業(yè)績對地方政府官員仍然是十分重要的。所以地方政府官員之間的業(yè)績競爭是不可避免。我曾到過江蘇的一個縣城，由于該地有一個市場項目做得又快又好，上面的領導一表揚，其他各縣的領導干部紛紛到該地學習經(jīng)驗?？梢?，地方政府官員之間競爭也是十分激烈。地方政府投資熱還不僅在于官員之間的業(yè)績競爭，更重要的是這種巨大的投資熱也為地方政府官員尋租與設租創(chuàng)造了條件。我到過不少地方，為何都有一屆又一屆政府官員的巨大業(yè)績工程，其動因可能與此有關。

正是在種背景下，地方政府投資熱潮根本是無法阻擋的。他們不僅能夠以不同的方式制造當?shù)馗鞣N巨大的投資項目，而且也能夠以不同的方式融到所需要的資金。當前的國內(nèi)社會融資如此巨大（2008－2012年6月底達到56萬多億，政府僅是管住銀行資金是無法控制的），民間信貸市場這樣發(fā)達，很大程度上都是與這種地方政府過度投資熱有關。

面對地方政府這股巨大的投資潮，其擴張越大，其風險則越高，而且當前這股地方政府投資熱是一種不可避免的趨勢。因此，我們不僅要關注這些投資投向哪里，也要對不同的地方性投資熱進行不同區(qū)分，以此來降低面對的風險。

對于后者，地方投資熱的風險區(qū)域性會比較明顯。對于經(jīng)濟發(fā)達的地方來說，由于這些地方的經(jīng)濟發(fā)達，財政收入可能增長會快及穩(wěn)定，地方債務過高的風險也就容易化解。而對于經(jīng)濟落后的中西部地區(qū)來說，債務風險就會比較高。特別是如果讓這些經(jīng)濟不發(fā)達地方的政府進入融資成本高的民間市場，其債務風險更是會高。在這種情況下，如果中西部的巨大投資是大量地進入鐵路、公路及城市基礎建設，或實體經(jīng)濟，那么中央政府就得制定綜合治理辦法。加大對地方政府轉移支付，用好的政策鼓勵金融機構降低地方“四萬億”投資的融資成本等。如果中央政府在這些方面動腦筋出政策，對當前中國經(jīng)濟增長及防范風險是一箭雙雕。也就是說，中央要引導地方政府的四萬億投資熱流向基礎設施建設，或流向與國計民生更為重要的實體經(jīng)濟。

因此，對于當前社會上討論十分激烈的地方版的“四萬億”投資，我們決不可簡單否定或肯定，而是要針對各省市不同的情況作不同的分析。我們既要看到地方政府為了業(yè)績及政府官員的尋租盲目擴大投資的沖動，看到這種投資熱潮可能帶來的巨大的金融風險及銀行風險，同時也應該看到這些重大的基礎設施投資將是中西部經(jīng)濟落后地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的一個新起點。特別是對于那些自然條件比較好，適宜人類居住但經(jīng)濟落后的地區(qū)，中央政府要改變以往統(tǒng)一的由不同財政部門分擔投資的方式，而是要加大對這些地方的中央政府財政直接的轉移支付。比如貴州、江西等這樣的地區(qū)，其自然條件等資源都為經(jīng)濟快速提供基礎條件，如果中央政府能夠有意識或通過直接中央政府財政轉移支付幫助這些地方基礎建設，那么這些地方經(jīng)濟就可能出現(xiàn)一個快速發(fā)展期。

當然，對于地方版的四萬億的投資熱潮，我們當前最為注意的問題就是如何提高投資規(guī)劃的科學性，把重點放在投資的長期效應上；要加強對這些投資建設的科學管理與監(jiān)督，盡量減少地方官員尋租設租的機會；要充分考慮到這種投資熱潮可能面臨的金融風險，特別是不少地方政府為了加大當?shù)氐男庞脭U張，在正規(guī)渠道進入困難的情況下可能進入非正規(guī)渠道，比如高利率的信托資金。這不僅會加大當?shù)卣谫Y成本，也可能是系統(tǒng)性風險產(chǎn)生埋下伏筆。

（作者單位：中國社科院金融所）