淺析我國通用航空的法律問題

[摘 要]隨著通用航空的逐步發(fā)展，我國的通用航空法律適用方面出現(xiàn)了較多缺陷，本文通過對通用航空法律現(xiàn)實和法律法規(guī)不足的闡釋，同時結(jié)合國內(nèi)外通用航空的理論與實踐情況，從相關(guān)立法和通用航空行為主體權(quán)利、義務(wù)等方面提出一些建議與意見。

[關(guān)鍵字]通用航空 航空作業(yè) 法律法規(guī) 體系

一、 對我國通用航空法律法規(guī)的闡釋

（1）對通用航空的內(nèi)涵闡釋

對于通用航空，業(yè)外人士對其了解較少，能與其相關(guān)聯(lián)的較大眾化名詞為公共航空運輸，通用航空與公共航空運輸均是民用航空的重要組成部分。對于通用航空的內(nèi)涵，各國的定義方式不同，內(nèi)涵的具體包容對象與范圍也是不同的。國外的通用航空相對比較發(fā)達，在法國，輕便航空、自用商務(wù)航空和航空作業(yè)都屬于通用航空。在美國，通用航空包括商務(wù)航空、個人娛樂飛行、農(nóng)業(yè)航空作業(yè)、航空體育和訓(xùn)練等種類，由于航空器的私有化較大，故前兩類是其主要的通用航空類別?！逗娇掌鞯倪\行》（《國際民用航空公約》附件六）中將通用航空定義為除商業(yè)航空運輸運行或航空作業(yè)運行以外的航空器運行。與《國際民用航空公約》關(guān)于通用航空的定義相比，我國對通用航空的定義有一定的不同。我國1996年3月1日正式實施的《中華人民共和國民用航空法》第145條規(guī)定，“通用航空是指使用民用航空器從事公共航空運輸以外的民用航空活動，包括從事工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)和建筑業(yè)的作業(yè)飛行以及醫(yī)療衛(wèi)生、搶險救災(zāi)、氣象探測、海洋監(jiān)測、科學(xué)實驗、教育訓(xùn)練、文化體育等方面的飛行活動”。我國與國外的通用航空定義的最大區(qū)別在于我國沒有將航空作業(yè)排除在通用航空之外。對于定義的優(yōu)劣，在后文中，筆者會進行進一步的闡釋。

（2）對我國通用航空法律法規(guī)的闡釋

1. 我國通用航空的現(xiàn)實表現(xiàn)。

隨著我國國民經(jīng)濟的高速增長，我國的民用航空業(yè)發(fā)展迅速，但作為民航業(yè)重要組成部分的通用航空卻沒有相對積極的發(fā)展趨勢，有資料顯示，截止到2006年，我國通用航空與公共運輸航空的飛機數(shù)量比例為0.67：1，同時期的美國通用航空飛機與公共運輸航空飛機的數(shù)量比例是32：1。截至2008年3月，我國從事通用航空的飛行員為2237人，而從事公共運輸航空的飛行員達到了13889人，在2007年的美國，通用航空飛行員人數(shù)卻占到其國內(nèi)總飛行員人數(shù)的85%，從這些數(shù)據(jù)可以了解到，我國通用航空發(fā)展相對的緩慢。同時，通用航空與公共運輸航空有著較大的不同，所以在國民經(jīng)濟迅速發(fā)展當(dāng)下，要給予通用航空創(chuàng)造各種政策、法律方面的優(yōu)越條件。

2. 我國通用航空法律規(guī)制的現(xiàn)實表現(xiàn)。

到目前為止，我國對于通用航空規(guī)范的法律規(guī)范體系主要包括：

1986年1月8日開始實施的《國務(wù)院關(guān)于通用航空管理的暫行規(guī)定》（國發(fā)【1986】2號），該暫行規(guī)定內(nèi)容主要為在緊急情況下通用航行救援飛行活動的指導(dǎo)準則。其中主要包括從事民用航空教育、民用航空訓(xùn)練的組織的監(jiān)督檢查，經(jīng)營通用航空業(yè)務(wù)的單位、個人的審批、發(fā)證、登記等主要事項；

1996年3月1日正式實施的《中華人民共和國民用航空法》，該法在第145條——150條中對通用航空的定義以及通用航空的范圍作了具體的規(guī)定，同時對從事通用航空的單位、個人和用戶、地面第三者合法權(quán)益的保護措施進行了明確；

2003年5月1日實施的《通用航空飛行管理條例》（國務(wù)院、中央軍委2003年1月10日聯(lián)合頒布），其作為我國頒布的第一部關(guān)于通用航空飛行管理的條例，對通用航空的審批程序、空域管理和服務(wù)保障方面做了更為詳細的規(guī)定，包括從事通用航空的單位或者個人飛行申請的程序、時限等要求，同時對于特殊飛行的審批和資格要求也做了詳細的規(guī)定。

2004年6月1日開始實施的《一般運行和飛行規(guī)則》（民航總局120號令），這是一個通用航空的基礎(chǔ)性規(guī)章，該規(guī)章適用于我國境內(nèi)的所有民用飛行以及在我國境內(nèi)登記的民用航空器。涉及到通用航空的規(guī)章主要還有《通用航空經(jīng)營許可管理規(guī)定》、《非經(jīng)營性通用航空登記管理規(guī)定》、《通用航空企業(yè)審批管理規(guī)定》、《外商投資民用航空業(yè)規(guī)定》、《民用航空地面等級事故》、《通用航空機場設(shè)備設(shè)施》、《飛機噴施設(shè)備性能技術(shù)指標》等，其主要對通用航空的許可、登記和審批管理等其他內(nèi)容做了進一步的詳盡規(guī)定。

1974年我國正式加入了《國際民用航空公約》，該公約是目前被國際社會廣泛接受的航空公約，現(xiàn)在共有188個國家和地區(qū)批準或加入了這一公約。該公約與其附件中對通用航空的定義以及通用航空航空器的標準問題等做出了具體規(guī)定。

二、 我國通用航空法律規(guī)制的不足

（1）通用航空法律體系不完整

我國目前的通用航空法律規(guī)制體系主要包括上文所提到的《民用航空法》、《國務(wù)院關(guān)于通用航空管理的暫行規(guī)定》、《通用航空飛行管理條例》等，其中法律一部，行政法規(guī)兩部，部門規(guī)章37部以及作業(yè)標準16部，并且在其中涉及到通用航空的條文也是有限的。從數(shù)量上來看，針對通用航空的法律規(guī)定較少，對通用航空的規(guī)定也相對的籠統(tǒng)，對通用航空的具體事項規(guī)定不明確，如現(xiàn)行的《中華人民共和國民用航空法》對通用航空的規(guī)定條文只有六條；從層級上來看，在涉及通用航空的法律體系中，作為法律法規(guī)的僅僅有三部，其他僅限于部門規(guī)章和作業(yè)標準，美國通用航空如此發(fā)達，與其專門的法律法規(guī)有著重要的關(guān)系，在1994年8月12日，美國總統(tǒng)克林頓簽署了《通用航空振興法》，這對美國的通用航空業(yè)起到了極大的推動作用；從規(guī)范內(nèi)容上來看，目前國內(nèi)涉及通用航空法律法規(guī)當(dāng)中，對于通用航空的原則性規(guī)范較多，針對具體實施的細則和具體實踐情況的應(yīng)對措施規(guī)定相對較少，給通用航空的實踐性操作帶來一定的消極影響，如現(xiàn)有機場對通用航空使用者的開放問題、公共和政府征用通用航空的補償問題以及通用航空機場建設(shè)具體標準問題等。

（2）通用航空行為主體權(quán)利、義務(wù)的規(guī)定不明確

通用航空在社會實踐中發(fā)揮著很大的作用，例如在5·12汶川特大地震中，通用航空對受災(zāi)地區(qū)物質(zhì)運輸和人員搶救給予了極大的幫助。但由于對于通用航空實施者具體權(quán)利、義務(wù)規(guī)定不明確，給通用航空的具體實施帶來一定的滯后影響。發(fā)生在2006年的海南航空公司機長在甘肅嘉峪關(guān)拒載斷足少女事件，引發(fā)了緊急情況下通用航空社會救援機制的關(guān)注和思考。同時，對于以社會公眾利益為對象提供通用航空服務(wù)的補償規(guī)定亦不明確。

在進行通用航空活動過程中，對環(huán)境和生態(tài)平衡也會產(chǎn)生一定的影響，隨著通用航空的逐步發(fā)展，通用航空的環(huán)境保護問題日益得到社會的關(guān)注。對于通用航空實施者的環(huán)境和生態(tài)平衡保護義務(wù)，在《民用航空法》僅做了形式性規(guī)定，對于具體的有效措施，在現(xiàn)行法律法規(guī)中沒有規(guī)定。

三、 構(gòu)建我國通用航空法律法規(guī)和標準體系的法律建議

隨著社會經(jīng)濟的高速發(fā)展和通用航空需求量的不斷加大，構(gòu)建合理的通用航空法律法規(guī)和標準體系勢在必行，為此，針對我國通用航空的法律現(xiàn)狀，筆者提出以下幾點法律建議：

首先，從立法中完善通用航空內(nèi)涵、范圍和標準，在立足我國實際情況的前提下，使其與國際通用航空標準相一致。在經(jīng)濟全球化的今天，通用航空與國際接軌，對我國通用航空的未來發(fā)展起著重要的推動和引導(dǎo)作用。

其次，頒布《通用航空飛行實施細則》，對通用航空實施者使用機場問題、機場起降問題、機場維修服務(wù)人員問題以及通用航空低空飛行標準問題做出具體詳盡的規(guī)定，從而有效的應(yīng)對當(dāng)前實踐中出現(xiàn)的各種新現(xiàn)象。

最后，在相關(guān)法律法規(guī)中明確通用航空活動行為主體的權(quán)利與義務(wù)。在立法中對通用航空實施者的公共服務(wù)提供義務(wù)以及對于服務(wù)提供者的補償內(nèi)容做出明確的規(guī)定，激發(fā)通用航空實施者的積極性，使社會救援機制得以完善。

結(jié)語 通用航空作為一種民用航空活動，對于我國航空業(yè)的發(fā)展和社會的進步有著重要的推動作用。我國通用航空法律法規(guī)體系存在的缺陷，需要完善相關(guān)立法，明確通用航空實施者的權(quán)利、義務(wù)，同時與國際接軌，進而促使通用航空與我國社會、經(jīng)濟與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

參考文獻：

[1] 劉偉民：《航空法教程》，中國法制出版社，2001年版。

[2] 耿建華：《通用航空概論》，航空工業(yè)出版社，2007年版。

[3] 任蓉：“我國通用航空法律制度問題初探”，《南昌航空大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版），2011年第13卷第1期。

[4] 柏蓓：“美國通用航空的發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢”，“中國改革報”，2008年6月24日。

作者簡介：鄒淇曲，西南科技大學(xué)刑法2011級研究生 ，

崔建忠 西南科技大學(xué)2010級經(jīng)濟法研究生，

胡瑩，西南科技大學(xué)2012級研究生