保障房供給中的政府失靈

[摘 要]目前我國(guó)在保障房供給中，政府的干預(yù)并沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，存在一定程度的政府失靈。主要包括政府政策低效、政府機(jī)構(gòu)的低效和決策的低效。保障性安居工程是推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重大實(shí)踐，必須對(duì)保障房供給中的政府失靈現(xiàn)象加以改進(jìn)。

[關(guān)鍵詞]保障房 供給 政府失靈

20世紀(jì)60年代以來(lái)，西方國(guó)家普遍出現(xiàn)的“滯脹”，政府職能擴(kuò)張和規(guī)模膨脹所導(dǎo)致的財(cái)政、管理和信任危機(jī)，推動(dòng)了學(xué)術(shù)界對(duì)政府失靈的關(guān)注。所謂政府失靈，是指公共部門在提供公共物品時(shí)趨向于浪費(fèi)和濫用資源，機(jī)構(gòu)自我膨脹、財(cái)政赤字有增無(wú)減、官僚主義和政府“尋租”等致使公共產(chǎn)品利用效率降低。主要包括政府政策的低效、政府機(jī)構(gòu)的低效和政府決策的低效。布坎南認(rèn)為，公共決策失效、政府的內(nèi)部性和尋租行為等導(dǎo)致了政府失敗。

我國(guó)住房保障體系變革，也經(jīng)歷了一個(gè)不斷發(fā)展的過程，住房制度改革以來(lái)，我國(guó)的住房保障體系初步確立；2007年以來(lái)，保障性住房政策力度加強(qiáng)；2010年以來(lái)，通過建立地方政府問責(zé)機(jī)制、擴(kuò)大保障性用地供給等，開始將政策側(cè)重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到執(zhí)行層面。大力加強(qiáng)保障房建設(shè)也被寫入了“十二五”規(guī)劃，提出要在“十二五”期間完成3600萬(wàn)套保障性住房建設(shè)的任務(wù)，使我國(guó)城鎮(zhèn)居民住房保障覆蓋率達(dá)到 20%左右。然而，目前保障房供給中存在總量短缺、總體質(zhì)量不高，供求結(jié)構(gòu)不合理、層次和優(yōu)化度低等問題，政府的干預(yù)并沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，存在一定程度的政府失靈。

一、保障房供給中的政策低效

政府政策的低效率，即公共決策失誤，是指政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)或者政府干預(yù)雖達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)但成本高昂。主要表現(xiàn)為缺乏頂層設(shè)計(jì)和長(zhǎng)效制度安排。

在國(guó)家層面缺乏完整的頂層設(shè)計(jì)，總體定位不清。10多年來(lái)，我國(guó)在住房制度改革過程中沒有形成系統(tǒng)的保障房政策體系。由于我們采取的是邊探索、邊建設(shè)的方式，因而在保障對(duì)象、保障類型、運(yùn)行機(jī)制等方面仍然有一些亟待改進(jìn)的地方。保障房工程啟動(dòng)以來(lái)，沒有政策實(shí)施細(xì)則來(lái)明確保障房的適用對(duì)象、申請(qǐng)辦法、違規(guī)處理機(jī)制等。政府對(duì)保障房工程的總結(jié)大多集中在開工多少套、完工多少套，大量出現(xiàn)重?cái)?shù)字、不重品質(zhì)，重建設(shè)進(jìn)度、忽視分配政策等現(xiàn)象。

住房保障既要明確為誰(shuí)建、由誰(shuí)建的問題，又要對(duì)其目標(biāo)進(jìn)行基本定位。在此基礎(chǔ)上，再考慮如何建、如何分和如何管等問題。目前，在投資機(jī)制、分配機(jī)制、運(yùn)營(yíng)機(jī)制上缺乏完整、清晰的長(zhǎng)期設(shè)計(jì)。各種制度內(nèi)容以文件政策為載體，盡管已經(jīng)出臺(tái)了指導(dǎo)意見，但缺乏法律的嚴(yán)肅性和可持續(xù)性。

（二）政策目標(biāo)定位模糊，收益對(duì)象異化。

誰(shuí)是保障房的供應(yīng)對(duì)象、以何形式保障、要保障到何種程度，這些基本問題一直是模糊的。政策的整體目標(biāo)比較寬泛，容易使發(fā)展重點(diǎn)失焦。由于目標(biāo)對(duì)象特征模糊、潛在規(guī)模無(wú)法估測(cè)，就無(wú)法制定有針對(duì)性的運(yùn)作機(jī)制。對(duì)保障性住房的范圍界定不明確，導(dǎo)致了“搭便車”現(xiàn)象，影響了保障房供給的公平與效率。保障性住房仍然以滿足城市戶籍人口的住房需求為主，供需矛盾突出。按照2007年國(guó)務(wù)院24號(hào)文，經(jīng)濟(jì)適用房為面向低收入住房困難家庭。但由于經(jīng)濟(jì)適用房具有產(chǎn)權(quán)，在很多城市的實(shí)際執(zhí)行中，經(jīng)適房成為中高收入甚至是高收入群體獲取政策紅利的工具，而低收入階層并沒有獲得應(yīng)有的保障。廉租房的保障對(duì)象主要是具有當(dāng)?shù)爻鞘袘艏碾p困難戶家庭，覆蓋面過窄。部分城市設(shè)定的公租房保障對(duì)象除了低收入群體，還包括公務(wù)員、高級(jí)人才等，兼有解決勞動(dòng)力流失、引進(jìn)人才等目的。

（三）現(xiàn)行的保障房制度沒有清晰地界定政府的責(zé)任。

首先，中央和地方政府在住房保障事權(quán)和支出責(zé)任劃分上缺乏明確的職責(zé)界定。中央政府在保障房的財(cái)政支出責(zé)任上存在軟約束，實(shí)際支出規(guī)模很小，地方政府對(duì)保障房建設(shè)和供應(yīng)的積極性不高、投入不足，住房保障建設(shè)緩慢。其次，我國(guó)對(duì)政府責(zé)任（包括但不只是住房保障）的規(guī)定大多是籠統(tǒng)而模糊的，只有概念意義上的責(zé)任而沒有具體的“質(zhì)”和“量”的規(guī)定，政府履行責(zé)任的程度是量力而行，也就是視財(cái)力而定，沒有制度化的預(yù)算保證。相關(guān)法律制度缺陷也使得地方政府違規(guī)成本低，當(dāng)前中央政府對(duì)地方政府“消極怠工”的監(jiān)督成本高，而約束成效有限。

二、保障房供給中政府機(jī)構(gòu)的低效

政府工作機(jī)構(gòu)公共政策的正確實(shí)施、有效的執(zhí)行、順暢的溝通、完善的監(jiān)督，對(duì)于公共政策的實(shí)施和執(zhí)行具有非常重要的意義。目前，地方政府缺乏應(yīng)有的動(dòng)力機(jī)制和約束機(jī)制，在保障房供給中容易產(chǎn)生選擇性實(shí)現(xiàn)、決策延誤、監(jiān)控?zé)o作為、管理制度缺失、可持續(xù)性不足等問題，導(dǎo)致資源配置效率低下，影響政策效果。

（一）財(cái)政投入不足，地方政府缺乏長(zhǎng)效的資金支持機(jī)制。

分稅制改革后，地方政府財(cái)力與事權(quán)不匹配。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)上的分權(quán)使得地方政府自利性凸顯，積極尋找預(yù)算外收入。目前的績(jī)效評(píng)估機(jī)制過度強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，激發(fā)了地方政府的投資偏好，限制了保障房供給水平。目前以土地出讓凈收益作為主要資金來(lái)源的方式與保障性住房需要的長(zhǎng)期穩(wěn)定資金來(lái)源不匹配。近年來(lái)，國(guó)家加大了對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控力度，土地出讓金受到較大影響，具有不確定性。建設(shè)保障房，需要地方劃撥土地，這會(huì)減少土地出讓收入和土地相關(guān)的稅收；另一方面，還要使用部分預(yù)算內(nèi)收入來(lái)建設(shè)。面對(duì)保障性住房建設(shè)的加速，財(cái)政投入不足成為了保障房制度的短板。

（二）保障房質(zhì)量問題頻現(xiàn)

近兩年，各地的保障性住房卻頻曝墻體開裂、樓板漏水，等問題。一些省份，部分保障性住房被查出存在質(zhì)量不高、使用“瘦身鋼筋”、安全隱患較多、材料報(bào)驗(yàn)和工序驗(yàn)收把關(guān)不嚴(yán)、項(xiàng)目管理人員不到位等問題。其后果輕則影響業(yè)主的居住環(huán)境和舒適度，重則改變房體的抗震級(jí)別。出現(xiàn)這一問題，一方面是成本漲工期緊，增加質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)。為了片面的追求經(jīng)濟(jì)利益，就會(huì)通過偷工減料來(lái)節(jié)省成本、縮短工期。一味強(qiáng)調(diào)進(jìn)度，尤其是在不少地方政府建設(shè)資金不足、積極性不高的情況下，將引發(fā)進(jìn)度沖動(dòng)，難免埋下質(zhì)量隱患。二是項(xiàng)目建設(shè)管理不到位。根據(jù)審計(jì)署2012年7月18日發(fā)布的2011年城鎮(zhèn)保障性安居工程審計(jì)結(jié)果，占抽查項(xiàng)目38.13%的項(xiàng)目在勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理和招投標(biāo)等環(huán)節(jié)未嚴(yán)格執(zhí)行基本建設(shè)程序。2.14%的項(xiàng)目存在質(zhì)量監(jiān)督檢查不到位、施工不符合設(shè)計(jì)規(guī)范、被違規(guī)轉(zhuǎn)分包或發(fā)包給不具備相應(yīng)資質(zhì)的施工企業(yè)或個(gè)人等問題，個(gè)別項(xiàng)目已出現(xiàn)明顯質(zhì)量問題。

（三）保障房建設(shè)土地供給不足

不僅財(cái)政有壓力，用地不足更是重要的制約因素。第一，受18億畝耕地紅線的限制，新增建設(shè)用地的總量有限。而地方政府處于對(duì)GDP和財(cái)政收入的考慮，新增建設(shè)用地的安排多向工業(yè)等項(xiàng)目?jī)A斜，用于保障房的用地指標(biāo)不足。第二，目前我國(guó)正處于城市化加速進(jìn)程中，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，建設(shè)用地征收困難，土地供應(yīng)日趨緊張，既要保持一定的商業(yè)用地以滿足居民的住房需求，又要提供一定量的工業(yè)用地和基礎(chǔ)建設(shè)用地，這樣，能提供給保障性住房的土地相對(duì)較少。為尋求自身利益最大化，地方政府的選擇就是不提供或少提供保障房用地。2010 年全國(guó)30 個(gè)省區(qū)市的保障房實(shí)際供地量?jī)H為年初計(jì)劃的 65. 2%。

（四）監(jiān)管執(zhí)行落實(shí)難，配套機(jī)制不完備

隨著工作的逐步推進(jìn)，許多后續(xù)管理上的問題開始暴露出來(lái)，尤其是在監(jiān)管機(jī)制方面，還有大量制度建設(shè)工作需要跟進(jìn)。首先，重視準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，忽視退出機(jī)制，保障房的使用幾乎是“終身制”。目前各地退出機(jī)制主要采取經(jīng)濟(jì)調(diào)整手段，效果有限。因此，造成了既得利益和福利固化，使得相當(dāng)一部分住房保障資源未能滾動(dòng)使用在最需要的人身上，導(dǎo)致資源配置效率低下。其次，分配和后續(xù)管理不夠嚴(yán)格。存在收入財(cái)產(chǎn)超標(biāo)、重復(fù)享受保障待遇、應(yīng)退出未退出住房保障、保障性住房被作為商品房對(duì)外銷售或被挪作他用等問題。另外，部門間信息共享機(jī)制未建立。住房保障的進(jìn)入資格、保障方式、補(bǔ)助金額和退出條件的設(shè)定和審核需要個(gè)人信用體系和家庭收入、財(cái)產(chǎn)檔案的支持。但是，目前有關(guān)家庭情況調(diào)查指標(biāo)的設(shè)置還存在很多漏洞，如只重視家庭收入狀況而忽略財(cái)富積累狀況等，對(duì)被保障對(duì)象的家庭收入、財(cái)產(chǎn)變動(dòng)跟蹤制度也尚待建立和完善。

（五）資金籌集和管理不夠規(guī)范。

根據(jù)審計(jì)署 2011年城鎮(zhèn)保障性安居工程的審計(jì)結(jié)果，一是未足額提取或安排保障性安居工程資金。66個(gè)市縣中，有36個(gè)市縣少提取或少安排工程資金53.14億元，占應(yīng)提取或安排總額的14%。二是相關(guān)優(yōu)惠政策未完全落實(shí)。為降低建設(shè)成本，國(guó)家對(duì)保障房項(xiàng)目實(shí)行免收各種行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、下浮建設(shè)貸款利率等政策支持。審計(jì)結(jié)果顯示，有19個(gè)單位違規(guī)收取行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金8941.78萬(wàn)元，49個(gè)項(xiàng)目的6.75億元銀行貸款未按規(guī)定享受優(yōu)惠利率。三是未按規(guī)定撥付、使用或管理專項(xiàng)資金。審計(jì)結(jié)果顯示，有29個(gè)單位違規(guī)撥付或滯留保障性安居工程資金23.33億元；22個(gè)單位將29.55億元工程資金用于非保障性住房建設(shè)、公司注冊(cè)資本驗(yàn)資和市政工程建設(shè)等①。

三、保障房供給中的決策低效

首先，決策過程的低效。目前，地方政府對(duì)如何利用保障房，因?yàn)闆]有上級(jí)的相應(yīng)考核而沒有給予足夠的重視，導(dǎo)致在決策中對(duì)保障房的布局沒有規(guī)劃統(tǒng)籌，項(xiàng)目沒有經(jīng)充分的科學(xué)評(píng)估和市場(chǎng)調(diào)研就匆匆上馬。決策的低效導(dǎo)致在執(zhí)行中出現(xiàn)偏差和異化，供給與實(shí)際需求之間存在較大出入。目前地方政府提供的保障房房源比較偏僻，周邊的交通、購(gòu)物、教育、醫(yī)療等生活配套設(shè)施并不完備。目前出現(xiàn)的保障房供需失衡的現(xiàn)象說明，如果不完善保障房相應(yīng)的配套設(shè)施，將會(huì)出現(xiàn)大量閑置現(xiàn)象，造成極大的資源浪費(fèi)。

其次，決策中欠缺公開透明的利益博弈機(jī)制。一部分利益集團(tuán)在保障房的制度設(shè)計(jì)和決策中擁有強(qiáng)大的發(fā)言權(quán)甚至決策權(quán)，而另一些利益集團(tuán)則沒有代言人也沒有發(fā)言權(quán)。保障房政策的制定過程沒有民眾的參與，因而在申請(qǐng)人的條件、保障標(biāo)準(zhǔn)、戶型選擇等方面沒有滿足民眾的真實(shí)需求，建成的保障房租金高、門檻高，造成資源浪費(fèi)和效率低下。在這樣的利益博弈機(jī)制下形成的政府干預(yù)，不僅無(wú)法對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)所造成的住房失衡問題進(jìn)行彌補(bǔ)，反而可能會(huì)加劇這種矛盾。

保障性安居工程是推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重大實(shí)踐。保障房供給中的政府失靈，一方面未能有效改善中低收入群體住房供求失衡的狀況，另一方面，也使得公眾開始質(zhì)疑保障房制度的意義所在，甚至還出現(xiàn)了質(zhì)疑政府住房保障思路的聲音，因而，必須對(duì)保障房供給中的政府失靈現(xiàn)象加以改進(jìn)。

注釋：

①劉展超，66個(gè)市縣保障房審計(jì)近30億資金被挪用，第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)， 2012-07-19

作者簡(jiǎn)介：王喜梅（1980- ），女，漢族，甘肅蘭州人，副教授，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)博士研究生，供職于四川省委省直機(jī)關(guān)黨校，研究方向?yàn)榉康禺a(chǎn)金融。