農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民權(quán)益保護的法律思考

[摘 要]隨著四川省“兩化互動”的快速推進，新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化所強調(diào)的“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、產(chǎn)村相融”進一步突顯了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重要意義。筆者從保護農(nóng)民權(quán)益的角度出發(fā)，結(jié)合調(diào)研數(shù)據(jù)和相關(guān)案例，對土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)狀和存在的法律問題進行了深入的分析，并結(jié)合實際提出法律建議。

[關(guān)鍵詞]土地流轉(zhuǎn) 農(nóng)民權(quán)益 現(xiàn)狀 法律問題 法律建議

本文所稱農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，即為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)（下文簡稱土地流轉(zhuǎn)），是指在土地承包經(jīng)營權(quán)有效存在的基礎(chǔ)條件下，不改變土地所有權(quán)性質(zhì)和農(nóng)業(yè)用途，擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的承包方將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他人或經(jīng)濟組織的行為。但在土地流轉(zhuǎn)的過程中，農(nóng)民權(quán)益受到了不同程度的損害。筆者基于綿陽市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民權(quán)益保護的調(diào)查，從法律角度出發(fā)，對維護農(nóng)民權(quán)益進行探討。

一、土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民權(quán)益保護的現(xiàn)狀

（1）土地流轉(zhuǎn)市場不完善，農(nóng)民利益易受到損害

一是土地市場流轉(zhuǎn)市場還未真正形成。根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，全市的土地流轉(zhuǎn)主要是通過政府相關(guān)部門牽線搭橋為主，農(nóng)戶間的自發(fā)流轉(zhuǎn)為輔。二是土地流轉(zhuǎn)價格體系不完善，土地價格評估還沒有統(tǒng)一的參考標(biāo)準(zhǔn)，流轉(zhuǎn)價格不一。例如鹽亭縣八角鎮(zhèn)，土地流轉(zhuǎn)價格由每畝400-600元/年不等，而涪城區(qū)關(guān)帝鎮(zhèn)則是每畝500-900斤黃谷/年，而黃谷價格以每年政府指導(dǎo)價為準(zhǔn)。由于流轉(zhuǎn)價格混亂，土地流轉(zhuǎn)價格不能真實地體現(xiàn)土地應(yīng)有的價值，導(dǎo)致農(nóng)民的利益受到侵害。

（2）土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，農(nóng)民利益易遭到侵害

一是農(nóng)戶間土地流轉(zhuǎn)多是口頭協(xié)議，無書面合同。例如涪城區(qū)某鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一個土地流轉(zhuǎn)案例，李某因外出務(wù)工將自家承包的3.7畝土地出租給張某，僅口頭約定李某每年支付租金3000元，至于租金支付的時間、方式、糧食直補收入分配，農(nóng)業(yè)用水費用承擔(dān)等問題都未做約定。后因相關(guān)費用支付問題訴至法院。二是部分大宗土地的流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶雖然與業(yè)主簽訂了書面土地流轉(zhuǎn)合同，但合同文本不規(guī)范，內(nèi)容過于簡單，對流轉(zhuǎn)雙方權(quán)利、義務(wù)及違約責(zé)任缺乏明確具體的規(guī)定，為土地流轉(zhuǎn)糾紛的產(chǎn)生埋下了隱患。

（3）土地流轉(zhuǎn)保障制度缺失，農(nóng)民利益缺乏保障

一是農(nóng)民合法權(quán)益缺乏有效保障。①租金兌現(xiàn)難。據(jù)調(diào)查，租賃土地的業(yè)主（尤其是大宗土地租賃業(yè)主）出于對自己經(jīng)濟利益的考慮，對土地流轉(zhuǎn)的費用大多采取一年一給付的方式，但農(nóng)業(yè)是一個生產(chǎn)周期長、投入資金周轉(zhuǎn)慢、受氣候影響大的產(chǎn)業(yè)，一旦經(jīng)營失利，農(nóng)民的租金難以得到保障。②土地恢復(fù)難。土地流轉(zhuǎn)（特別是集中連片流轉(zhuǎn)）后，業(yè)主大多都會對土地進行田型調(diào)整和配套的水利設(shè)施建設(shè)，這無疑將改變原有農(nóng)戶土地承包的劃分界線，流轉(zhuǎn)期滿后很難能按原樣歸還給農(nóng)戶。

二是農(nóng)村社會保障制度不完善。在農(nóng)村，土地仍然具有較強的社會保障和就業(yè)功能，因此，一旦離開土地，農(nóng)民將面臨巨大的社會風(fēng)險，一是剩余勞動力就業(yè)風(fēng)險，二是生存生計風(fēng)險。目前失地農(nóng)民的文化素質(zhì)、勞動技能和就業(yè)能力偏低，流轉(zhuǎn)后如果不能及時就業(yè)，子女教育、父母養(yǎng)老、生病就醫(yī)等問題將會很大程度上威脅農(nóng)民的正常生活。

（4）土地流轉(zhuǎn)過程中糾紛多，解決難度大

伴著近年來綿陽市土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴大、面積的增多，因其引發(fā)的糾紛也日益增多。據(jù)調(diào)查，由于土地承包關(guān)系變化多、事實認定困難，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范、部分案件缺乏真實有效的證據(jù)，涉及人群多、當(dāng)事人對立情緒大等因素而導(dǎo)致該類糾紛解決難度大。

二、土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民權(quán)益保護存在的法律問題

（1）土地流轉(zhuǎn)權(quán)利屬性不明確，土地流轉(zhuǎn)缺乏法律依據(jù)

我國相關(guān)法律并未明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利。如果流轉(zhuǎn)的是土地所有權(quán)，但法律規(guī)定土地所有權(quán)屬于集體所有，那么農(nóng)戶根本就無權(quán)對土地進行流轉(zhuǎn)。如果流轉(zhuǎn)的是承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)戶雖然可以30年、50年或者更長時間地擁有土地承包經(jīng)營權(quán)，但其并非該項權(quán)利的所有者，也無權(quán)對土地承包經(jīng)營權(quán)進行流轉(zhuǎn)。如果流轉(zhuǎn)的土地的使用權(quán)，但《土地承包法》又明確規(guī)定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式中包括轉(zhuǎn)包，即轉(zhuǎn)讓承包權(quán)，則相互矛盾，這就使得土地的流轉(zhuǎn)缺乏理論和法律依據(jù)。因此農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的權(quán)利是先天的畸形。

（2）農(nóng)村土地所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)、土地使用權(quán)權(quán)能不完整

根據(jù)《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，作為農(nóng)村土地的所有權(quán)者，集體組織既不能買賣農(nóng)村土地，也無權(quán)隨意改變土地的用途；農(nóng)戶雖然享有土地承包經(jīng)營權(quán)，但并未完整的享有土地占有權(quán)、使用權(quán)以及收益權(quán)等權(quán)利；在實際中，代表國家的各級政府則享有對農(nóng)村土地的最終支配權(quán)，這就使得農(nóng)民對土地享有的權(quán)能具有了后天的缺陷。

（3）土地流轉(zhuǎn)公示方式不確定

一是土地承包經(jīng)營權(quán)的取得公示方式。在《土地承包法》中，第22條規(guī)定土地承包合同生效時承包方取得土地承包經(jīng)營權(quán)，但第23條則規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)需要縣級以上人民政府頒發(fā)證書確認該項權(quán)利，同一法律中對土地承包經(jīng)營權(quán)取得的公示制度分別采取了意思主義和登記生效要件主義。這就使得土地承包經(jīng)營權(quán)取得的公示方式難以確定，在實踐中沒有明確的法律條文可以作為依據(jù)。

二是土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)的公示方式。《土地承包經(jīng)營法》第38條，規(guī)定采取互換和轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，未經(jīng)縣級以上人民政府登記，不得對抗第三人。這說明對互換和轉(zhuǎn)讓的土地流轉(zhuǎn)方式法律采取了登記生效要件主義。但采取轉(zhuǎn)包或出租等方式流轉(zhuǎn)，采取哪種公示方式卻未做規(guī)定。

（4）土地流轉(zhuǎn)程序不明確

《民法通則》、《合同法》、《土地管理法》《土地承包法》等相關(guān)法律法規(guī)都未對土地流轉(zhuǎn)相關(guān)程序及合同做明確規(guī)定。農(nóng)民及基層政府在土地流轉(zhuǎn)的過程中都沒有可以遵循的具體規(guī)定，就導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范，為土地流轉(zhuǎn)糾紛埋下了隱患。

三、在土地流轉(zhuǎn)過程中加強農(nóng)民權(quán)益保護的法律建議

（1）明確農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)

一是堅持農(nóng)村土地集體所有制度不變，進一步明確農(nóng)村土地所有權(quán)的享有者。即明確規(guī)定是村民小組、村委會或是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府其中哪一個主體來享有土地所有權(quán)。二是繼續(xù)堅持和穩(wěn)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營制，保證農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性、長期性和安全性，從根本上保證農(nóng)民權(quán)益。三是對農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)進行確權(quán)，賦予承包經(jīng)營權(quán)更為完整的物權(quán)性質(zhì)。

（2）明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的公示制度

土地承包經(jīng)營權(quán)作為不動產(chǎn)的一種用益物權(quán)，應(yīng)該采取登記生效主義作為其公示制度。一是農(nóng)戶取得承包經(jīng)營權(quán)，應(yīng)經(jīng)過縣級人民政府登記并統(tǒng)一頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證書。二是農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)時，在以轉(zhuǎn)包、出租、入股等方式流轉(zhuǎn)時，認定原土地承包關(guān)系不變，只需在縣級人民政府登記即可生效；在以轉(zhuǎn)讓、互換等方式流轉(zhuǎn)時，原土地承包關(guān)系發(fā)生變化，在履行登記程序的同時，應(yīng)對承包經(jīng)營權(quán)證書的內(nèi)容進行變更，從而保證土地流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利，減少糾紛。

（3）建立完善土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)

一是制定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)示范性合同（包括土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、轉(zhuǎn)包、出租、入股等類型），并將其作為《合同法》有名合同類型之一。二是研究制定《土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法》，將散見于黨的政策文件中的土地流轉(zhuǎn)規(guī)定進行細致地梳理，上升為中央立法。同時要進一步細化、規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)表述，明確土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序、雙方權(quán)利和義務(wù)、相關(guān)行政部門的職責(zé)（備案、審查、監(jiān)督等）、救濟途徑（司法、行政、民間等）等內(nèi)容，使其具有更強的可操作性。

（4）建立完善農(nóng)村社會保障體系

一是健立完善農(nóng)村最低生活保障制度、進一步完善農(nóng)村醫(yī)療保險制度、建立農(nóng)民失業(yè)救濟制度，從而全方位保障農(nóng)民的基本生活，減輕農(nóng)民對土地的依附性。二是制訂《農(nóng)村養(yǎng)老保險法》，將其納入社會保障法之中?！掇r(nóng)村養(yǎng)老保險法》中要對農(nóng)村養(yǎng)老的宗旨、性質(zhì)、形式、種類、保險基金的繳納籌集（堅持個人繳納、集體補助、國家扶持有原則）、管理運營、發(fā)放方式等內(nèi)容進行規(guī)定，切實保障農(nóng)民養(yǎng)老問題。

參考文獻：

[1]王燕妮：“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法制環(huán)境探析”，《法制與社會》，2011年第15期。

[2]蔣北辰，王東東：“加強土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益保護的立法建議”，《安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)》2011年第39期。

[3]胡正輝：“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的構(gòu)建—農(nóng)村改革視野下的土地流轉(zhuǎn)之法律思考”，《經(jīng)濟縱橫》2011年，第5期。

[4]許小蓮：“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)根源性問題法律研究”，《重慶科技學(xué)院學(xué)報》，2010年第21期。

作者簡介：

第一作者：賀海燕 西南科技大學(xué)2011級經(jīng)濟法研究生，

第二作者：張娟 西南科技大學(xué)2011級經(jīng)濟法研究生