分類改革促事業(yè)

大力發(fā)展教育、科技、文化、衛(wèi)生等各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)意義重大。這既有利于社會(huì)進(jìn)步、民生改善，也是保持經(jīng)濟(jì)和社會(huì)長(zhǎng)期健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)條件。改革開放30多年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)，2011年，人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值超過(guò)5500美元，已經(jīng)進(jìn)入到中上等收入國(guó)家行列。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，進(jìn)入到這一階段后，對(duì)各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展要求會(huì)更高。 深化事業(yè)單位改革的目的 各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)能否健康發(fā)展，影響因素很多。其中最關(guān)鍵的是能否構(gòu)建一個(gè)目標(biāo)明確、發(fā)展穩(wěn)定、運(yùn)行高效的服務(wù)體系。在我國(guó)，承擔(dān)各種社會(huì)事業(yè)服務(wù)職能的主要是事業(yè)單位。目前，全國(guó)各級(jí)各類事業(yè)單位機(jī)構(gòu)總數(shù)有120多萬(wàn)家，從業(yè)人員總數(shù)超過(guò)3000萬(wàn)人。新中國(guó)成立以來(lái)特別是改革開放以來(lái)，我國(guó)各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展，各級(jí)各類事業(yè)單位及廣大職工功不可沒。改革開放以來(lái)，為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展要求，國(guó)家更加注重社會(huì)事業(yè)發(fā)展。一方面，不斷增加投入，強(qiáng)化服務(wù)能力建設(shè)，同時(shí)，也對(duì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的諸多體制及事業(yè)單位管理體制進(jìn)行了一系列改革探索，內(nèi)容涉及事業(yè)單位組織管理方式以及行政管理體制的很多方面。有關(guān)改革探索的成效很突出，主要表現(xiàn)為社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域整體服務(wù)能力大幅度提升，各級(jí)各類機(jī)構(gòu)以及廣大職工的積極性全面提高。 但也必須看到，受多方面體制因素以及一些迫于特定時(shí)期特定問(wèn)題的政策選擇影響，我國(guó)社會(huì)事業(yè)發(fā)展尤其是事業(yè)單位管理和運(yùn)行中仍存在一些非常突出的問(wèn)題。比如，在社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域，政府、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系還沒有理順，既有部分領(lǐng)域政府“管”得過(guò)多問(wèn)題，也有部分領(lǐng)域過(guò)度利用市場(chǎng)機(jī)制問(wèn)題；受財(cái)政體制及行政管理體制影響，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間很多社會(huì)事業(yè)發(fā)展還很不均衡；在政府和事業(yè)單位關(guān)系方面，既有部分領(lǐng)域行政干預(yù)過(guò)多問(wèn)題，也有放權(quán)過(guò)度和約束不足問(wèn)題；在激勵(lì)機(jī)制選擇方面，部分領(lǐng)域鼓勵(lì)“創(chuàng)收”并允許創(chuàng)收收入與職工薪酬和福利掛鉤，導(dǎo)致一些機(jī)構(gòu)行為目標(biāo)出現(xiàn)偏差，公益性弱化。這些問(wèn)題的存在，既不利于社會(huì)事業(yè)的健康發(fā)展，也帶來(lái)了一些社會(huì)矛盾。 鑒于社會(huì)事業(yè)發(fā)展的重要意義、事業(yè)單位的重要功能以及當(dāng)前社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域特別是事業(yè)單位運(yùn)行中的不足，必須在充分總結(jié)國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上深化改革。改革的目標(biāo)就是要促進(jìn)社會(huì)事業(yè)更加健康發(fā)展，更好地服務(wù)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)建設(shè)，讓廣大人民群眾得到更好的服務(wù)。同時(shí)，也要讓事業(yè)單位的數(shù)千萬(wàn)職工受到激勵(lì)和鼓舞，充分調(diào)動(dòng)積極性。 分類是改革的基礎(chǔ) 《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)[2011]5號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）特別強(qiáng)調(diào)了對(duì)事業(yè)單位的分類，這是順利推進(jìn)改革、完善管理、促進(jìn)相關(guān)社會(huì)事業(yè)健康發(fā)展的基礎(chǔ)。 之所以強(qiáng)調(diào)分類，一方面是因?yàn)樯鐣?huì)事業(yè)以及事業(yè)單位的復(fù)雜性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)企業(yè)等經(jīng)濟(jì)組織。我國(guó)目前的事業(yè)單位包括了教育、科研、文化、衛(wèi)生以及農(nóng)林水技術(shù)服務(wù)、廣播影視出版等很多行業(yè)，不同行業(yè)的內(nèi)在規(guī)律和發(fā)展特點(diǎn)差別很大。另外，即使在同一行業(yè)內(nèi)部，也都有不同類型機(jī)構(gòu)，比如教育領(lǐng)域有學(xué)前教育、基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、高等教育等機(jī)構(gòu)，衛(wèi)生領(lǐng)域有公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和不同類型醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)，科技領(lǐng)域有基礎(chǔ)科學(xué)研究、應(yīng)用基礎(chǔ)研究、技術(shù)開發(fā)以及技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)等。即使同一領(lǐng)域內(nèi)的不同機(jī)構(gòu)，內(nèi)在運(yùn)行規(guī)律也都有很大差異，不可能用統(tǒng)一的模式進(jìn)行管理。所以，必須分類組織，分類管理。這也是國(guó)際上的普遍做法。 另一方面，還與我國(guó)目前事業(yè)單位的實(shí)際構(gòu)成有關(guān)。受傳統(tǒng)管理體制等多方面因素影響，我國(guó)目前事業(yè)單位中，除提供教科文衛(wèi)等公益性服務(wù)的機(jī)構(gòu)外，還有一些與政府公共服務(wù)目標(biāo)無(wú)關(guān)或應(yīng)通過(guò)其他方式進(jìn)行組織管理的機(jī)構(gòu)。比如，有一些主要承擔(dān)行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督等職能的機(jī)構(gòu)，還有一些從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、不具公益性、完全可以以企業(yè)方式按照市場(chǎng)原則運(yùn)作的機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)和人員雖然數(shù)量不多，但由于定位不清，帶來(lái)了不少矛盾，必須通過(guò)改革加以解決。承擔(dān)行政職能的要逐步將其行政職能劃歸行政機(jī)構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)，主要從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)且不具有公益性的要轉(zhuǎn)制為企業(yè)。這樣，既有利于更好地理順政府和市場(chǎng)之間的關(guān)系，也有利于集中財(cái)力、突出重點(diǎn)，更好促進(jìn)公益性社會(huì)事業(yè)發(fā)展。 在分類問(wèn)題上，還有兩點(diǎn)需要強(qiáng)調(diào)：一是必須進(jìn)一步明確分類標(biāo)準(zhǔn)。《指導(dǎo)意見》明確，按照社會(huì)功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和從事公益服務(wù)三個(gè)類別。根據(jù)職責(zé)任務(wù)、服務(wù)對(duì)象和資源配置方式等情況，將從事公益服務(wù)的事業(yè)單位細(xì)分為公益一類、公益二類。在這方面，過(guò)去改革試點(diǎn)中有不少經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)需要認(rèn)真總結(jié)。另外，目前不少機(jī)構(gòu)往往兼有不同屬性的社會(huì)功能，對(duì)此，也必須在充分考慮不同社會(huì)功能屬性的基礎(chǔ)上予以區(qū)分并采取不同處理方式。二是在分類后的管理方式選擇也必須進(jìn)一步細(xì)化。比如，義務(wù)教育、基礎(chǔ)科研、公共衛(wèi)生等機(jī)構(gòu)都已經(jīng)明確為公益一類，但這些機(jī)構(gòu)的運(yùn)行規(guī)律有很大不同，不可能按照完全一樣的組織管理方式，必須根據(jù)各自特點(diǎn)，實(shí)施更有針對(duì)性的管理。其他不同類型機(jī)構(gòu)也一樣。 事業(yè)單位改革重點(diǎn) 事業(yè)單位改革，核心是要完善管理體制和運(yùn)行機(jī)制。未來(lái)一個(gè)時(shí)期，需要重點(diǎn)解決以下幾個(gè)方面的問(wèn)題。 第一，理順政府和事業(yè)單位的關(guān)系。政府是社會(huì)事業(yè)發(fā)展的責(zé)任主體，事業(yè)單位則是具體服務(wù)職能的承擔(dān)者。因此，首先要明確政府與事業(yè)單位各自的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)。對(duì)政府來(lái)講，基本責(zé)任主要包括制定合理的發(fā)展規(guī)劃，通過(guò)財(cái)政投入或其他籌資策略確保事業(yè)單位的正常運(yùn)行與發(fā)展，同時(shí)，要對(duì)事業(yè)單位的發(fā)展目標(biāo)、服務(wù)質(zhì)量和價(jià)格以及財(cái)務(wù)收支、資產(chǎn)等實(shí)施監(jiān)管；對(duì)事業(yè)單位來(lái)講，在獲得政府必要經(jīng)濟(jì)以及其他政策支持、員工權(quán)益得到保障的同時(shí)，基本責(zé)任是必須完成政府確定的公益服務(wù)目標(biāo)。 鑒于相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期以來(lái)，在對(duì)事業(yè)單位的管理問(wèn)題上，既存在一些領(lǐng)域管的過(guò)多、也存在一些領(lǐng)域放權(quán)過(guò)度、約束不足等諸多問(wèn)題。《指導(dǎo)意見》提出的基本思路是推進(jìn)“政事分開”和“管辦分離”。推進(jìn)政事分開，就是要理順政府與事業(yè)單位關(guān)系，行政主管部門要加快職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新管理方式，減少對(duì)事業(yè)單位的微觀管理和直接管理，強(qiáng)化制定政策法規(guī)、行業(yè)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和監(jiān)督指導(dǎo)等職責(zé)，進(jìn)一步落實(shí)事業(yè)單位法人自主權(quán)。“管辦分離”的目標(biāo)是進(jìn)一步完善管理，不是簡(jiǎn)單的部門間管理權(quán)調(diào)整，更多強(qiáng)調(diào)的是依法、合規(guī)監(jiān)管，更加突出目標(biāo)和結(jié)果監(jiān)管。同時(shí)，完善不同管理部門之間的協(xié)同配合，形成權(quán)責(zé)對(duì)等的管理機(jī)制。 第二，根據(jù)不同類型單位特點(diǎn)，改革并逐步完善事業(yè)單位治理方式。為確保各級(jí)各類事業(yè)單位健康運(yùn)行，必須在分類的基礎(chǔ)上逐步完善治理方式。一是要根據(jù)不同機(jī)構(gòu)特點(diǎn)，明確活動(dòng)目標(biāo)、行為邊界以及活動(dòng)方式，并以嚴(yán)格有效的法律法規(guī)予以規(guī)范。賦予事業(yè)單位一定自主權(quán)，但賦予什么自主權(quán)要充分考慮國(guó)家和社會(huì)目標(biāo)以及機(jī)構(gòu)特點(diǎn)差異，并且要建立有效的約束機(jī)制。二是要完善決策機(jī)制。相當(dāng)多事業(yè)單位直接服務(wù)于社會(huì)公眾，需要逐步建立以理事會(huì)、董事會(huì)等為主且具有廣泛代表性的集體決策和監(jiān)督機(jī)制，同時(shí)強(qiáng)化公開、透明和問(wèn)責(zé)。特殊類型事業(yè)單位可采取特殊管理方式。三是要完善管理方式。事業(yè)單位需要突出國(guó)家和社會(huì)目標(biāo)，政府按社會(huì)目標(biāo)規(guī)范機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)按既定目標(biāo)規(guī)范內(nèi)部活動(dòng)方式和員工行為，不宜過(guò)分強(qiáng)調(diào)“對(duì)內(nèi)負(fù)責(zé)”。職工權(quán)益保護(hù)屬另外范疇。 第三，完善評(píng)價(jià)體系和激勵(lì)、約束機(jī)制。如何評(píng)價(jià)事業(yè)單位績(jī)效是直接關(guān)系社會(huì)事業(yè)發(fā)展目標(biāo)和事業(yè)單位行為方式的重要問(wèn)題。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，事業(yè)單位承擔(dān)的是公益服務(wù)職能，主要目標(biāo)是創(chuàng)造非物質(zhì)財(cái)富、提升社會(huì)資本、促進(jìn)社會(huì)公平等。所有這些與企業(yè)目標(biāo)都有很大差異。因此，對(duì)事業(yè)單位的績(jī)效評(píng)價(jià)絕對(duì)不能像對(duì)企業(yè)那樣以經(jīng)濟(jì)和財(cái)務(wù)指標(biāo)為主，而是要看既定投入水平下相關(guān)社會(huì)事業(yè)發(fā)展和國(guó)民福利的改善狀況。 事業(yè)單位及廣大職工是政府公共服務(wù)職能的執(zhí)行者，其自身也有利益訴求，需要受到合理保護(hù)。因此，建立并完善激勵(lì)和約束機(jī)制以充分調(diào)動(dòng)職工積極性和創(chuàng)造性也是需要重點(diǎn)解決的問(wèn)題。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，需要根據(jù)不同類型機(jī)構(gòu)特點(diǎn)，建立合理的薪酬和福利制度、人事制度以及考核、問(wèn)責(zé)、獎(jiǎng)懲制度等。由于事業(yè)單位差異性大，激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)很難有統(tǒng)一模式。但有一點(diǎn)需要強(qiáng)調(diào)，對(duì)事業(yè)單位的激勵(lì)和約束，需要更多突出相關(guān)事業(yè)的目標(biāo)完成情況、成本和費(fèi)用控制狀況、公眾福利改善狀況以及公眾滿意度等，絕不能把服務(wù)提供者的利益簡(jiǎn)單與服務(wù)收入等掛鉤，以避免利益目標(biāo)沖突。在這方面，過(guò)去有不少教訓(xùn)需要總結(jié)。 注重綜合配套，穩(wěn)妥推進(jìn)改革 順利推進(jìn)事業(yè)單位改革并實(shí)現(xiàn)社會(huì)事業(yè)大發(fā)展、人民群眾得實(shí)惠、廣大職工受鼓舞的目標(biāo)，改革的方式方法選擇也很關(guān)鍵。 第一，要在增加政府投入的同時(shí)，同步推進(jìn)運(yùn)行機(jī)制的改革和調(diào)整。近年來(lái)，國(guó)家對(duì)社會(huì)事業(yè)的投入大幅度增加，未來(lái)，還會(huì)進(jìn)一步增加。在增加投入的同時(shí)，必須著力扭轉(zhuǎn)過(guò)去一段時(shí)期因投入不足等因素所導(dǎo)致的一些運(yùn)行目標(biāo)和方式扭曲問(wèn)題。重點(diǎn)是明確服務(wù)屬性，規(guī)范財(cái)務(wù)收支和資產(chǎn)管理，建立更加合理的收入分配制度，以充分調(diào)動(dòng)事業(yè)單位和廣大職工提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的積極性。 第二，要處理好宏觀指導(dǎo)和地方探索的關(guān)系。事業(yè)單位改革涉及面大，需要充分調(diào)動(dòng)各方面的積極性，尤其是要鼓勵(lì)地方積極探索和試點(diǎn)。但必須強(qiáng)調(diào)的是，各種社會(huì)事業(yè)發(fā)展都有其內(nèi)在規(guī)律，同時(shí)，地方利益與國(guó)家利益、社會(huì)利益之間也并非永遠(yuǎn)一致和統(tǒng)一，因此，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)和對(duì)地方改革探索的指導(dǎo)，建立“試錯(cuò)”和“糾錯(cuò)”機(jī)制意義重大。 第三，要平衡好各個(gè)方面的利益關(guān)系。事業(yè)單位改革涉及機(jī)構(gòu)和人員眾多，有關(guān)改革也是整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)體制改革與建設(shè)的重要組成部分。因此，改革過(guò)程中必須注重利益關(guān)系的平衡。比如在薪酬制度、人事制度以及社會(huì)保障改革方面，既要平衡好事業(yè)單位與其他公共部門之間的關(guān)系，也要平衡好不同領(lǐng)域事業(yè)單位之間的關(guān)系。另外，還有一部分從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的機(jī)構(gòu)要逐步轉(zhuǎn)制為企業(yè)，雖然總量并不大，但也必須處理好社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系銜接等大家關(guān)注的利益問(wèn)題。對(duì)此，《指導(dǎo)意見》都提出了明確的思路和要求，需要在實(shí)施過(guò)程中不斷完善操作性政策。 除了上述幾個(gè)問(wèn)題外，推進(jìn)事業(yè)單位體制改革，促進(jìn)社會(huì)事業(yè)健康發(fā)展，還需要其他相關(guān)體制的不斷改革和完善。比如要進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政體制改革，尤其是完善轉(zhuǎn)移支付制度，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間和區(qū)域之間社會(huì)事業(yè)均衡發(fā)展。還要進(jìn)一步改革行政管理體制，以強(qiáng)化宏觀規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)不同社會(huì)事業(yè)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)同一領(lǐng)域不同機(jī)構(gòu)之間的分工協(xié)作。 （作者為國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展研究部部長(zhǎng)、研究員）