完善住房法律體系

加快住房法律體系建設(shè)，促進(jìn)住房市場規(guī)范健康發(fā)展

1998年我國住房制度全面改革以來，住房市場快速發(fā)展，居民居住條件顯著改善，并促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)較快增長。但住房市場發(fā)展過程中，也出現(xiàn)了一些新問題，例如房價(jià)上漲過快、市場秩序混亂、住房質(zhì)量問題頻發(fā)、住房保障不足等等。這些問題既有體制、機(jī)制原因，同時(shí)也暴露出我國住房法律體系建設(shè)的滯后和法律規(guī)范的嚴(yán)重缺失。因此，加快我國住房市場的法律體系建設(shè)已刻不容緩。 迫切加快法律體系建設(shè) 住房是人類生存與發(fā)展的基本資料，居民住房水平不僅是反映一個(gè)國家（地區(qū)）經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和居民生活水平的重要標(biāo)志，而且對于改善民生，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定以及帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長都具有重要意義。因此，保障公民“住有所居”是許多發(fā)達(dá)國家和一些發(fā)展中國家政府公共政策的重要目標(biāo)和主要著力點(diǎn)。 同時(shí)，住房又具有不同于一般耐用消費(fèi)品的特殊性質(zhì)。第一，住房既是人們的基本生活資料，但從長期看又具有一定的投資品屬性，而且由于投資信息不對稱，容易產(chǎn)生資產(chǎn)泡沫；第二，住房具有地域固定性等不動(dòng)產(chǎn)屬性，特定地域上的住房具有相對稀缺性或過剩性，不同地域間的住房無法完全替代，因此，住房市場價(jià)格容易出現(xiàn)較大的波動(dòng)；第三，住房開發(fā)與消費(fèi)都對金融高度依賴，無論是開發(fā)企業(yè)的土地購置、商品房的開發(fā)建設(shè)，還是在居民的住房消費(fèi)、購買環(huán)節(jié)，都需要依靠大量融資和信貸才能完成，因此，住房領(lǐng)域?qū)鹑谛刨J政策高度敏感，這一特點(diǎn)也使得住房市場的波動(dòng)和風(fēng)險(xiǎn)極易引發(fā)金融領(lǐng)域的波動(dòng)和風(fēng)險(xiǎn)（如美國的次貸危機(jī)引發(fā)了國際金融危機(jī)）。正是因?yàn)檫@些原因和特點(diǎn)，使住房市場以及住房保障都對法律體系建設(shè)提出了更高要求。 國外經(jīng)驗(yàn)及其法律內(nèi)容 20世紀(jì)以前，各國專門的住房法律相對較少，住房問題一般歸屬于民法的范疇。進(jìn)入20世紀(jì)以后，伴隨著工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展，許多發(fā)達(dá)國家和部分發(fā)展中國家的住宅法律法規(guī)相繼出臺，并逐步從單項(xiàng)法令發(fā)展為多項(xiàng)法律相互補(bǔ)充、相互作用的住房法律體系。例如，美國、英國、法國、韓國等20多個(gè)國家先后頒布了反映本國住房總體綱領(lǐng)和基本制度設(shè)計(jì)的《住宅法》，而各國涉及住宅的民法、稅法、繼承法等綜合性法律，以及涉及住房開發(fā)建設(shè)、土地使用、交易租賃等單項(xiàng)住宅法規(guī)更是數(shù)不勝數(shù)。各國的立法目的和內(nèi)容主要包括： 第一，將保證公民“居住權(quán)”作為住房立法第一要義。許多國家在制定住房法律制度時(shí)，都將保證居民的“居住權(quán)”作為住房立法的核心目標(biāo)。例如，1934年，在經(jīng)濟(jì)大蕭條后，美國制定了第一部住房法案以解決失業(yè)人口的住宅問題。1949年，美國在《全國可承受住房法》中明確提出，政府有義務(wù)實(shí)現(xiàn)“向全體美國人提供體面、安全和整潔的居住環(huán)境”。德國在《民法》中規(guī)定居住權(quán)是公民權(quán)利的重要組成部分，保障公民的基本居住條件，是政府職能的基本體現(xiàn)。法國在《可抗辯居住權(quán)法案》中，承諾基本實(shí)現(xiàn)人人有房住，對于特定住房困難群體，如果住房申請得不到滿足，則可向行政法院提起訴訟，強(qiáng)化了政府在住房問題上不可推卸的責(zé)任。1991年蘇聯(lián)解體后，俄羅斯議會頒布了《俄羅斯聯(lián)邦住房私有化法》和《關(guān)于聯(lián)邦住房原則》，主要目的是推進(jìn)住房市場化進(jìn)程。2004年，俄羅斯又頒布實(shí)施新的《住房法》，明確政府在解決住房方面的法律義務(wù)，并重新界定聯(lián)邦、地區(qū)和市級政府的住房責(zé)任。 第二，建立住房合理消費(fèi)的引導(dǎo)機(jī)制，鼓勵(lì)自住需求、限制過度投機(jī)行為。即使在一些市場化程度較高的發(fā)達(dá)國家，對住房消費(fèi)行為也采取必要的調(diào)控措施。例如，根據(jù)美國《稅務(wù)法令》，購房者在購買首套住宅時(shí)，不僅可享受低利率貸款，而且可將首套住宅貸款的利息從收入中扣除，這相當(dāng)于給購房者一個(gè)很大的折扣，而對于其他投資性住房的交易則通過較高的稅收加以抑制。新加坡通過《建屋與發(fā)展法》、《建屋局法》以及《特別物產(chǎn)法》等法律嚴(yán)格限制組屋（政府提供的低價(jià)產(chǎn)權(quán)住房）的炒賣行為，將組屋定位為“以自住為主”，嚴(yán)格限制居民購買組屋的次數(shù)；規(guī)定新的組屋在購買后五年之內(nèi)不得轉(zhuǎn)售，也不能用于商業(yè)性經(jīng)營；購買組屋后可以再購置市場商品房，但業(yè)主本人如果不居住在組屋中，就必須退出組屋；違規(guī)倒賣或出租組屋者，不僅面臨高額罰款，嚴(yán)重的還將負(fù)刑事責(zé)任。嚴(yán)格的法律和法規(guī)有效地抑制了新加坡的房地產(chǎn)投機(jī)行為。 第三，依法建立住房保障體系，重點(diǎn)解決中低收入家庭的住房困難。許多國家都建立了適合本國國情的住房保障法律，通過立法構(gòu)建長期、穩(wěn)定的保障性住房供應(yīng)模式。一是配建模式。例如英國在2004年的《住房法》中，強(qiáng)制規(guī)定新建商品住宅項(xiàng)目中，必須含有一定比例的中低價(jià)位住房（全國配建的平均水平為25%）。美國馬薩諸塞州依據(jù)“40B條款”規(guī)定，對于政府公共住房比例低于10%的城鎮(zhèn)，如果開發(fā)商提供項(xiàng)目的20%～25%作為政府公共住房，則可以提高項(xiàng)目容積率。二是政府主導(dǎo)建設(shè)分配模式。例如，新加坡政府依據(jù)《住房發(fā)展法》成立了建屋發(fā)展局，承擔(dān)征用土地、組屋規(guī)劃、建造、出售和定價(jià)以及房屋貸款等多項(xiàng)職能，形成了政府高度介入的保障性住房供應(yīng)方式。1951年，日本頒布實(shí)施了為低收入人群提供公營住宅的永久性法案《公營住宅法》，規(guī)定了各級政府提供公營住宅的方式、范圍、保障對象和投資比例。三是非營利組織提供模式。例如，日本根據(jù)《勤勞者住宅協(xié)會法》成立的“日本住宅合作社”，是不接受國家出資和補(bǔ)助的特殊法人，但法律規(guī)定勞動(dòng)金庫與住房金融公庫對住房合作社具有融資義務(wù)，住房合作社的房價(jià)嚴(yán)格控制在普通職工年收入的5～6倍以內(nèi)。 第四，依法規(guī)范市場住房交易行為，合理控制住房開發(fā)主體的利潤空間，有效遏制市場炒作。例如，德國依法建立了住房價(jià)格的獨(dú)立評估機(jī)制，評估價(jià)格作為市場指導(dǎo)價(jià)格并具有法律效力；在《經(jīng)濟(jì)犯罪法》中規(guī)定，如果房價(jià)超過評估指導(dǎo)價(jià)20%，則視為“超高房價(jià)”，購房者可以向法院起訴，售房者將受到5萬歐元罰款，如果房價(jià)超過指導(dǎo)價(jià)50%，則視為“暴利房價(jià)”，不僅面臨更高額度的罰款，還可能被判最高3年的有期徒刑。為了控制地價(jià)飆升，1989年日本頒布《土地基本法》，提出土地應(yīng)服務(wù)于公共福利，不能作為投機(jī)的對象，過高的土地增值利潤和非勞動(dòng)所得的房地產(chǎn)利潤，應(yīng)通過稅收返還社會。 第五，通過法律加強(qiáng)對租賃住房的市場監(jiān)管，保護(hù)租戶的合法利益。在歐美等較為成熟的住房市場中，租賃住房需求比例一般占到住房需求的30%以上，由于租戶的市場地位相對弱勢，一些國家相關(guān)法律注重保護(hù)租戶的合法利益。一是對出租住房的“可居住性”提出明確要求。如英國根據(jù)“住房健康和安全評估體系標(biāo)準(zhǔn)”對租賃住房條件進(jìn)行監(jiān)管。二是防止業(yè)主濫用收回權(quán)。美國《統(tǒng)一住房租賃法》對于解除租約有著嚴(yán)格的規(guī)定，業(yè)主必須出示相關(guān)法律證據(jù)，獲得法庭令后方可逐出租客，并且須由執(zhí)法人員來具體實(shí)施，禁止房東采取私力救濟(jì)（如停水、停電、換鎖等行為）。三是規(guī)范租金水平。在英國和德國住房法律中，都規(guī)定至少一年才可以加租一次。德國還規(guī)定3年內(nèi)加租幅度不能高于30%。如果租客或業(yè)主對于租金水平有異議，需經(jīng)專門機(jī)構(gòu)仲裁處理。這些法律措施提高了租戶的居住穩(wěn)定性和租賃意愿，促進(jìn)了租賃市場的規(guī)范發(fā)展。 國外住房法律體系有如下幾方面的主要特點(diǎn)： 一是在住房方面逐步形成較為完備的法律體系。在中央政府層面確立統(tǒng)一的、權(quán)威的住房法律，而地方政府和各部門在基本住房法律體系和框架下，根據(jù)本地實(shí)際情況和自身職能出臺相應(yīng)的法律法規(guī)，彼此相互聯(lián)系、互為配套，共同規(guī)范住房市場行為，確保落實(shí)居民基本居住權(quán)利。 二是法律層級較高，許多國家的住房法律成為國家的基本法律之一。通過這些法律法規(guī)進(jìn)一步明確了政府、企業(yè)和個(gè)人在住房方面的責(zé)任、義務(wù)和權(quán)利，其法律效力相對較強(qiáng)，并成為解決住房問題、調(diào)節(jié)社會財(cái)富結(jié)構(gòu)的重要手段。 三是根據(jù)不斷變化的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境和市場形勢及時(shí)修訂法律內(nèi)容。住房法律的內(nèi)容和重點(diǎn)并非一成不變，例如日本《公營住宅法》自上世紀(jì)50年代初制定實(shí)施后，迄今已歷經(jīng)22次修訂。美國20世紀(jì)30年代的《住房法》已歷經(jīng)數(shù)十次不同程度的修改。這是因?yàn)椋S著工業(yè)化的完成和城市化進(jìn)程的推進(jìn)，有些國家的住房供給從短缺變?yōu)橄鄬ζ胶?，居民住房需求結(jié)構(gòu)也發(fā)生很大變化，客觀上要求住房法律體系必須不斷調(diào)整完善。 四是建立起比較嚴(yán)格、規(guī)范的住房法律實(shí)施體系。國際經(jīng)驗(yàn)表明，住房政策有效落實(shí)不僅依賴于完備的法律制度，更重要的是要有法必依、違法必究。一些國家制定了具可操作性的執(zhí)法程序，引入專業(yè)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)，通過嚴(yán)格執(zhí)法，對違規(guī)行為形成有力打擊，提高了住房法律法規(guī)的嚴(yán)肅性。 主要問題以及政策建議 我國住房制度改革以來，也出臺了一些住房方面的法律法規(guī)，但是，總體來看，我國住房立法在統(tǒng)一性、權(quán)威性、協(xié)調(diào)性等方面仍存在較多問題，住房法律體系尚不完善。 一是缺乏系統(tǒng)完整的住房法律體系框架。盡管我國圍繞商品住房、住房保障先后制定和實(shí)施了一些法規(guī)或部門規(guī)章，但由于目標(biāo)和背景各不相同，這些法規(guī)和規(guī)章的系統(tǒng)性和完整性不足，一些法規(guī)和規(guī)章之間缺少相互配套和有效銜接，導(dǎo)致住房政策目標(biāo)出現(xiàn)左右搖擺。 二是現(xiàn)有住房法律層級較低，缺乏權(quán)威性。到目前為止，我國既無一部完整的《住宅法》，也沒有一部規(guī)范的《住房保障法》，僅有的一部關(guān)于住房的行政法規(guī)是《住房公積金管理?xiàng)l例》。而多數(shù)住房法律形式是以國務(wù)院和國務(wù)院辦公廳的文件為主，還有一些是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國土資源部等部門的部門規(guī)章，以及地方性法規(guī)和部門文件。與人大的正式立法相比，這些法規(guī)和文件的法律層級相對較低，缺乏權(quán)威性和嚴(yán)肅性。一些住房方面的規(guī)范甚至不得不依靠行政手段來完成。這不僅造成了住房問題的責(zé)任難以合理界定，而且有些住房政策之間相互矛盾，容易使政策初衷在不同利益的博弈之中被消解。 三是缺乏有力的法律監(jiān)督和執(zhí)法機(jī)制。一方面，對人民群眾反映較為強(qiáng)烈的住房市場不規(guī)范行為缺乏有力的監(jiān)督和懲罰機(jī)制。例如“囤地、捂盤”受到的懲罰與所獲市場收益之間嚴(yán)重不匹配，導(dǎo)致現(xiàn)有監(jiān)督機(jī)制效力較弱。另一方面，對于住房保障分配過程中的失信行為缺少明確的法律制約，例如對于住房保障中的虛假申報(bào)、轉(zhuǎn)租牟利、惡意占用等問題，還沒有專門的法律做出規(guī)定，導(dǎo)致失信成本過低。再一方面，以國務(wù)院及相關(guān)部門規(guī)章為主的法律形式，在地方執(zhí)行時(shí)往往打折扣，甚至變相突破規(guī)定，形成“上有政策，下有對策”的局面，使得一些法規(guī)和規(guī)章難以真正落到實(shí)處。 結(jié)合我國住房法律體系現(xiàn)狀和存在的問題，借鑒國外住房立法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，建議從以下幾方面著手完善我國住房法律體系： 一、盡快制定我國住房的基本法律。堅(jiān)持以人為本的法治理念，通過《國家住宅法》進(jìn)一步明確“人人享有適當(dāng)?shù)淖≌钡暮诵哪繕?biāo)，強(qiáng)化對“居住權(quán)”的法律保護(hù)，確保居民基本住房權(quán)利，讓住房真正回歸居住本質(zhì)。明確規(guī)定政府有責(zé)任為居民家庭實(shí)現(xiàn)居住權(quán)提供幫助和支持，同時(shí)，政府有義務(wù)促進(jìn)住房市場的健康發(fā)展，為其提供良好的體制與政策環(huán)境。 二、盡快出臺《住房保障法》，填補(bǔ)我國住房保障法律的空白。通過立法明確住房保障范圍、保障對象和保障標(biāo)準(zhǔn)。充分考慮我國工業(yè)化、城市化發(fā)展趨勢，根據(jù)城市新增人口因素，實(shí)現(xiàn)對城鎮(zhèn)常住居民的保障層次之間的有效銜接。對于產(chǎn)權(quán)型保障性住房（如經(jīng)濟(jì)適用住房）要大幅降低獲益空間，對于租賃型保障住房（如公租房），要建立長效、規(guī)范的保障性住房支持體系，盡快彌補(bǔ)現(xiàn)行財(cái)稅、金融以及土地法規(guī)中的空白和不足。 三、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，將符合我國國情、行之有效的住房政策上升為法律或行政法規(guī)。對自主型、改善型和投資型住房消費(fèi)，建立差別化的支持體系，并以法律形式將這種差別化政策確定為國家長期住房市場調(diào)控的價(jià)值取向。通過利率、規(guī)劃、稅收等方面的法規(guī)修訂，鼓勵(lì)開發(fā)企業(yè)提供中小套型、中低價(jià)位的住房。通過法律形式建立穩(wěn)定的住房調(diào)控體系，引導(dǎo)住房價(jià)格形成合理水平，建立完善住房問責(zé)機(jī)制。 四、強(qiáng)化住房法律監(jiān)督和執(zhí)行機(jī)制。提高住房執(zhí)法效率的根本在于，進(jìn)一步明確住房開發(fā)、交易、中介服務(wù)、物業(yè)管理等環(huán)節(jié)的法律監(jiān)督機(jī)制，依法建立專業(yè)的住房執(zhí)法機(jī)構(gòu)，并賦予一定的權(quán)力和職責(zé)，切實(shí)維護(hù)住房法律的權(quán)威性。 （作者分別系國務(wù)院發(fā)展研究中心市場經(jīng)濟(jì)研究所所長、市場流通研究室副主任）