城市公共交通民營化過程中的制度建設

【摘要】城市公共交通作為公共事業(yè)中的重要組成部分，發(fā)展面臨服務質量差、運營效率低、基礎設施破等現狀的限制，因此應該尋求新的發(fā)展模式——公共交通民營化。本文主要介紹民營化中所要把握的價值取向，即公平與秩序價值、效率與安全價值、企業(yè)利益與公共利益價值之間的平衡。提出相關制度，即市場準入與招投標制度、公私合營模式與監(jiān)管制度、價格聽證與補貼制度來實現相關價值的平衡。

【關鍵詞】公共交通；民營化；價值定位；制度建設

一、城市公共交通民營化的提出

城市公共交通民營化是指將國有、公營的公共交通事業(yè)的所有權或者經營權轉移到民間，引入市場競爭機制。它強調運營過程中，限制政府當局在資源配置、服務提供等方面的職責來加強民營企業(yè)的職責，核心是引入民間機構，減少政府干預，滿足公共需求。武漢市為例，武漢是一個大都市，據2010年統(tǒng)計全市戶籍人口達到836.73萬，武漢市城區(qū)道路長達2724公里，2010年全年公交客運量20.7億人次，公交運營車輛為7001輛，較2009年減少240輛；公交線路由2009年的307條減少到285條，眾多的人口使得人均交通路線必然較低，人們出行只能選擇公交或者的士，而的士客載量有限，使得公交承擔絕大部分的運輸壓力。由于武漢市迅速增長的交通需求，落后的交通運輸網絡，以及修建地鐵線路而占用的大面積的道路沿線，使得武漢公共交通狀況惡劣。具體表現在：首先，武漢公共交通司機服務態(tài)度較差，行車途中抽煙，打電話等等，而乘客則不注意自身素養(yǎng)，車內大聲喧嘩，亂扔垃圾。其次，公交的供不應求，使得乘客在上下車時以及車內均擁擠。再次，公交硬件設施上，道路崎嶇、站牌破爛，公交車上椅凳、窗戶亦年久失修；最后，武漢公交車超車等行為時有發(fā)生，公交車險象環(huán)生。2012年作為“十二五”規(guī)劃的重要年份，武漢在努力申報國家“公交都市”示范城市，政府為了改善交通事業(yè)，計劃全年投資182.5億于交通運輸建設。但是，應該看到，傳統(tǒng)的公共交通運營模式已經持續(xù)多年，武漢的公共交通卻是一個頑疾并未得到改善，這要求政府轉變理念，謀求新的經營方式。市場經濟的發(fā)展，要求以開放的態(tài)度對待行業(yè)經營，民營企業(yè)進入公交行業(yè)是必然的。2012年武漢交通運輸要采取的舉措中：推進公交發(fā)展的“五大工程”，即新建站亭、美化車廂、加裝露天車站站亭、保持站牌夜間透明、安裝GPS終端系統(tǒng)，這些措施的實施要求高效率、高質量。而民營資本自身實力雄厚，政府建設需要民營資本這些都為其進入公交行業(yè)提供基礎。

二、城市公共交通民營化的價值定位

1．公平與秩序的權衡。目前武漢市公共交通依靠的是行政力量，民營企業(yè)根本不能進入，這違背市場公平競爭的原則。民營化可以打破行業(yè)行政壟斷，市場經濟是競爭經濟，不論企業(yè)性質如何它都與政府一樣是平等的民事法律主體，這要求民營企業(yè)能夠公平公正地在各行各業(yè)發(fā)揮作用。誠然如此，但是應看到民營資本進入公共事業(yè)領域，使得公共交通行業(yè)缺乏了政府作為后盾力量。一旦民營企業(yè)內部出現紊亂，必會影響整個社會秩序。這勢必要求在民營化進程中，既要保證民營企業(yè)能夠進入該行業(yè)，同時又要有有效的制度對其進行規(guī)制，通過嚴格落實市場準入與招投標制度，保證進入公共交通行業(yè)的民營企業(yè)的質量。

2．效率與安全的協(xié)調。傳統(tǒng)的公共交通經營模式以政府為后盾，資金、技術、管理完全依靠政府，使得公交行業(yè)成為一個壟斷行業(yè)，行政性壟斷打破了市場競爭秩序，扭曲市場運行機制，使得市場調節(jié)功能難以發(fā)揮，行業(yè)工作人員缺乏質量意識，公交行業(yè)服務低下，降低了市場資源配置的效率。民營企業(yè)的進入，減少原來政府介入公共部門的機會，保證民營企業(yè)的獨立性，產權明晰。而且民營企業(yè)為了獲得收益謀求發(fā)展，必然尋求技術進步，提高公共交通事業(yè)的服務質量，從而實現資源配置的高效率。另一方面，作為市場主體的民營企業(yè)，基于其逐利性，很可能通過壟斷協(xié)議等形式，謀求自身的優(yōu)勢地位，這會出現新的壟斷，損害乘客的利益。而且，如果企業(yè)出現虧損，為了自身利益他們會很快撤資。一旦出現這種情形，損害的不僅僅是這個行業(yè)的發(fā)展，更多的是因該行業(yè)的公益性而給人們帶來不利影響，也可能因此產生社會恐慌，引發(fā)社會混亂，威脅整個社會的安定。這要求建立完善的監(jiān)管制度，政府要履行自己的相關職責，加強對民營企業(yè)的監(jiān)管。

3．企業(yè)利益與公共利益的博弈。首先，企業(yè)首先是作為一個“經濟人”，其追求的最終目的是盈利的最大化。盡管每個企業(yè)都會通過繳納稅收、提供工作崗位等形式促進社會進步，實現一定的公益性，但它本質上仍然是追逐的私人利益。相反，公共交通作為社會公共事業(yè)它的目標應該是最大限度地為廣大群眾提供便利，追求的更多是公共利益。因而，民營企業(yè)要介入公共交通領域必然需要它在自身利益和公共利益之間做好權衡，不能只是追求企業(yè)盈利，而要在實現公共利益的過程中謀求自身的發(fā)展。政府不能完全放任民營企業(yè)自身發(fā)展，應該為其提供適當的便利與優(yōu)惠。通過完善價格聽證制度與補貼制度，促進民營企業(yè)既實現其營利性又達到服務社會的目的。

三、城市公共交通民營化的制度建設

1．建立市場準入與招投標制度，落實公平與秩序價值。雖然公共交通民營化有利于民營企業(yè)通過公平競爭進入該行業(yè)，但是為了防止運營過程中因企業(yè)而導致市場紊亂，政府應該采用嚴格的市場準入制度，通過公開招投標，限制不合格的民營企業(yè)進入公共事業(yè)領域，保證進入公共事業(yè)領域的民營企業(yè)具備良好的資格，預防將來違約的發(fā)生。首先，在市場準入制度上，應該嚴格審核民營企業(yè)是否具備相關主體資格，其資本是否充足，信譽度、經營狀況是否良好；審查民營企業(yè)提交的相關資料是否真實、齊全；組織專家對民營企業(yè)未來的經營狀況進行評估，是否存在違約風險；組織律師工作團，進行法律評估。其次，在招投標制度上，政府應該公開招投標信息，保證民營企業(yè)、公民的知情權；招標過程中，應該平等對待每一個企業(yè)，保證招投標活動公平、公正、公開；并且將招投標的結果進行公開，保證中標企業(yè)被社會知曉；最后，建立良好的應急系統(tǒng)，保證當真正出現緊急狀況如停運時，有能夠臨時運營的車輛以維持正常的生活秩序。

2．確立公私合營模式完善監(jiān)管制度，實現效率與安全價值。雖然公共事業(yè)民營化能夠帶來效率的提高，但是政府具體應該采取何種模式和民營企業(yè)合作尚未確定。目前較為通用的模式包括：BOT模式，即建設——經營——轉讓模式；PFI模式，即私人融資模式；TOT模式，即移交-轉移-移交模式；PPP模式，即公私合營模式；就公共交通而言，我國由于目前處于嘗試階段，不具備直接轉移給民營企業(yè)的條件，因此應該采取公私合營的PPP模式。將公共交通事業(yè)的所有權和使用權移交給民營企業(yè)，而由政府保有資產，充分發(fā)揮政企雙方的優(yōu)勢，節(jié)約公共交通的營運成本，提高服務質量，進而提高效率。為了防止民營化進程中企業(yè)撤資、企業(yè)損害社會秩序等行為出現，保證整個社會經濟秩序的安全，首先，應該建立健全法律制度，由于目前PPP模式仍然在探索中，對相關責任關系并不明確，因為采取公私合營的形式，政府方面可能直接認為是將整個公交行業(yè)移交，而民營企業(yè)則可以逃避上級監(jiān)管。因而，應該在立法上明確政企雙方的權利、義務，防止責任推諉。其次，政府應該明確自己的定位，公共交通民營化，不是政府責任的市場化，民營化所要實現的是政府責任的轉變，而不是政府責任完全轉移給企業(yè)。政府應該轉變自己觀念，從原來的實施者轉變?yōu)橹笓]者，仍然要加強對民營化進程中的事項的管理；最后，應該完善對民營企業(yè)的監(jiān)管制度：第一，政府應該加強對民營企業(yè)的監(jiān)管，這需要政府建立統(tǒng)一的監(jiān)管機構，明確劃分不同部門的職責，防止諸如交通局、物價局等部門的職能沖突，嚴格落實監(jiān)管措施，保證企業(yè)遵守相關法律、法規(guī)、政策；第二，加強群眾監(jiān)督，為了防止企業(yè)和政府聯合實行部門保護主義，導致政府權力尋租行為的產生，應充分發(fā)揮公眾的檢舉監(jiān)督作用，公民對損害其權益的行為及時舉報，增強維權意識；第三，發(fā)揮媒體的監(jiān)督作用，對企業(yè)或者政府損害公眾利益的行為加以披露，維護公共利益以及社會正常秩序。

3．實行價格聽證完善補貼制度，兼顧營利性與公益性。雖然公交費用不貴，但是由于人口基數大因而其總額亦隨之加大。而且公共交通關系每個公民的日常生活，政府為了防止民營企業(yè)利用自身條件，謀求壟斷優(yōu)勢地位，降低服務質量，抬高價格，需要為其制定明確的定價機制，通過舉行價格聽證會，保證消費者廣泛高度的參與，真正代表公眾的意志。而民營企業(yè)為了既實現自身的經營目標，同時又保證社會福利，那么它需要執(zhí)行相關的定價制度。具體而言，制定公交價格的具體程序：首先，應該展開公交價格、成本調查，成本主要包括固定成本和可變成本，由于公交主要依靠的是作為硬件的車輛，那么它的成本主要是固定成本，同時包括員工的工資；其次，通過聽證會聽取乘客的意見，在成本的基礎上，考慮乘客對公交的日常生活需要和以及乘客的經濟狀況，確定具體的公交價格；最后，要考慮民營企業(yè)自身的經營狀況，在保證乘客的需求的前提下，為民營企業(yè)提供一定的利潤空間。

民營企業(yè)由于自身資金的限制，面臨油價瘋漲的局面，必然出現力不從心的局面，雖然政府將公共交通民營化，并不是政府責任民營化，并不意味政府完全扔掉這個重大的包袱。政府始終需要發(fā)揮其職責，應根據市場油價，按一定的比例，予以補貼，保證民營企業(yè)有一定的盈利空間。將公交發(fā)展納入政府財政體系，優(yōu)化補貼制度，采取分類分級的補貼方式。首先，根據是否是專營線分類補貼，專營線由于其獨占市場獲利較多補貼應相對少，非專營線則補貼相對較多；其次，根據客運量區(qū)分市區(qū)與郊區(qū)進行分級補貼，客運量大的市區(qū)補貼少，客運量小的郊區(qū)補貼相對較多，通過區(qū)別對待實現運營過程中的實質公平。

城市公共交通民營化有利于解決目前城市公共交通中面臨的眾多問題，提高公共交通行業(yè)的運營效率，促進社會公平，其產生發(fā)展有其必然性。但是應該注意民營化始終處于嘗試階段，因而應該加強制度建設，真正使其能夠順利運營。

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[7]2011年武漢市交通發(fā)展年度報告．

http://www.wpl.gov.cn/pc-35168-264-0.html

項目基金：本項目受華中師范大學2011年本科生校級科研立項項目支持。