保障性住房建設(shè)的融資分析

【摘要】住房保障政策是一項(xiàng)保障居民基本居住需求的公共政策。在加快推進(jìn)保障性住房建設(shè)的過程中，融資問題尤為突出。盡管金融監(jiān)管部門和金融機(jī)構(gòu)為保障性住房建設(shè)提供了大量的信貸支持和創(chuàng)新服務(wù)，但現(xiàn)行的融資方式與未來(lái)保障性住房對(duì)資金的巨大需求還有很大差距。本文通過分析我國(guó)目前保障性住房建設(shè)投融資中存在的問題，有針對(duì)性的提出從政府部門、商業(yè)銀行、住房公積金三個(gè)方面來(lái)完善保障性住房建設(shè)投融資的建議。

【關(guān)鍵詞】保障性住房投融資；土地財(cái)政；地方債；公積金

一、保障性住房投融資的現(xiàn)狀

保障性住房是與商品性住房相對(duì)應(yīng)的一個(gè)概念。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部部長(zhǎng)姜偉新指出，各地要加快保障性住房建設(shè)。其對(duì)保障性住房的權(quán)威解釋是：目前我國(guó)保障性住房方式主要包括廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用房、棚戶區(qū)改造安置住房、限價(jià)商品房和公共租賃房等五大類。根據(jù)國(guó)家方針，我國(guó)的保障性住房建設(shè)資金應(yīng)來(lái)源于：地方政府預(yù)算；住房公積金凈收益；土地使用稅的10％（扣除開支）；中央政府撥款及廉租房所得凈收入。其他資金來(lái)源可包括銀行貸款、房地產(chǎn)發(fā)展商注資及發(fā)行債券。

2007年以來(lái)，中央財(cái)政不斷加大對(duì)保障性安居工程的補(bǔ)助力度，2007～2009年中央財(cái)政保障性安居工程支出分別為51億元、181.9億元和550.6億元，增速明顯。2010年，全國(guó)保障性住房和棚戶區(qū)改造住房開工590萬(wàn)套，基本建成370萬(wàn)套，中央財(cái)政保障性安居工程支出764.86億元，增長(zhǎng)38.9％，超額完成年初計(jì)劃。2011 年我國(guó)計(jì)劃新開工保障性安居工程1000 萬(wàn)套。其中，經(jīng)濟(jì)適用住房和兩限房近200 萬(wàn)套，各類棚戶區(qū)改造大約400 萬(wàn)套，廉租住房160 多萬(wàn)套，公共租賃住房近220 萬(wàn)套?？傮w看，保障房建設(shè)所需資金為1.3～1.4 萬(wàn)億元，其中約5000 多億元資金將由中央政府和地方政府籌集解決，剩余約8000 多億元資金由社會(huì)機(jī)構(gòu)和保障對(duì)象以及所在的企業(yè)籌集。其中，中央財(cái)政2011 年將安排1030億元資金用于保障房建設(shè)，地方政府需籌措的建設(shè)資金大約在4000 億元左右。由于地方政府承當(dāng)了今年保障性住房建設(shè)籌資的大頭，目前融資壓力較大。截至2011年5 月底，全國(guó)1000 萬(wàn)套保障房建設(shè)任務(wù)的實(shí)際開工率僅為34％。保障房開工率不高，主要與融資困難等因素有關(guān)。目前，我國(guó)把保障性住房建設(shè)作為一項(xiàng)重要民生問題來(lái)抓，更是上升到政治任務(wù)的高度，但如果保障性住房的資金沒有得到很好解決的話，該項(xiàng)安居工程的持續(xù)性將受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

二、保障性住房建設(shè)投融資存在的問題

（一）政府財(cái)政資金投入不足

地方財(cái)政資金大部分來(lái)自于房地產(chǎn)建設(shè)用地的土地出讓金，房地產(chǎn)行業(yè)的大部分稅收基本上由地方政府控制。但近年來(lái)，國(guó)家為遏制房?jī)r(jià)過快增長(zhǎng)，對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)采取了一系列調(diào)控措施，對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的打壓導(dǎo)致房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)稅收及地方政府的土地出讓金收入下降，給地方政府帶來(lái)較大的資金壓力，因此在財(cái)政收入不足的情況下財(cái)政收入投入到保障房建設(shè)中的資金也顯得不充足。

2010年，由于土地供應(yīng)增加、地價(jià)總體水平上升以及收入管理加強(qiáng)等因素，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入達(dá)到29109.94億元，土地出讓凈收益為15714.34億元。2010年，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入安排的支出為26975.79億元，其中用于廉租住房保障支出463.62億元，僅占土地出讓凈收益的2.95％，可看出地方政府在保障房資金投入方面仍然不足，中央要求的土地出讓凈收益不低于10％的資金投入保障房建設(shè)的執(zhí)行情況較差。

（二）銀行方面信貸政策不夠系統(tǒng)，貸款優(yōu)惠利率沒有執(zhí)行到位

在保障性住房建設(shè)中，銀行貸款是最重要的融資渠道。而目前使用的銀行貸款主要是通過地方政府綜合性融資平臺(tái)和房地產(chǎn)開發(fā)商（有配建廉租房任務(wù)）來(lái)承貸，靠的是政府財(cái)政信用的支持和房地產(chǎn)開發(fā)商的項(xiàng)目收益。隨著地方融資平臺(tái)的清理和房地產(chǎn)調(diào)控政策的嚴(yán)格執(zhí)行，也會(huì)影響到這些融資中介為保障性住房的融資。同時(shí)在銀監(jiān)會(huì)依然將保障房貸款列在房地產(chǎn)貸款大類中的背景下，由于房地產(chǎn)調(diào)控緊縮房地產(chǎn)項(xiàng)目貸款，保障房貸款供給量有限，只能等資金收回來(lái)再發(fā)放貸款。加之銀行從市場(chǎng)化角度考慮，認(rèn)為保障房資金沉淀時(shí)間比較長(zhǎng)、流動(dòng)性差、收益低、回收成本周期比較長(zhǎng)，從而對(duì)保障性住房貸款的積極性不高，利率下浮10％的政策也很難執(zhí)行到位。

（三）公積金在支持保障房建設(shè)中存在的問題

一方面，公積金增值凈收益沒有足額用于廉租房建設(shè)。2007-2009年，公積金增值凈收益分別為39.84億元、61.9億元、112.64億元，根據(jù)2008年和2009年公積金增值收益的平均增長(zhǎng)率和凈收益占比，推算2010年公積金增值凈收益約為155億元。根據(jù)住建部在2011年全國(guó)兩會(huì)透露數(shù)據(jù)，2010年公積金增值凈收益用于廉租房建設(shè)資金在50多億元，僅占應(yīng)提資金的不足40％。按照2007年國(guó)務(wù)院24號(hào)文規(guī)定，公積金增值凈收益全部用于廉租房建設(shè)，但從資金使用效率來(lái)看，執(zhí)行效果不甚理想。另一方面，公租房的貸款期限與回收期存在矛盾。2009年底，住建部等七部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》，根據(jù)規(guī)定，政府投資的公共租賃住房建設(shè)貸款，期限最長(zhǎng)不超過5年，但公租房的5年貸款期限，與公租房較長(zhǎng)的投資回收期相比，貸款期限不能很好的契合，持續(xù)性問題較為突出。

三、完善保障性住房建設(shè)投融資的建議

（一）充分發(fā)揮政府在保障性住房建設(shè)中的主導(dǎo)作用

在保障性住房融資中，中央政府和地方政府都發(fā)揮著重要作用。首先，應(yīng)確保各項(xiàng)財(cái)政資金都能按國(guó)家要求投入到保障房建設(shè)中，尤其在土地出讓金收入下降的情況下，確保土地出讓凈收益不低于10％的資金投入到保障房建設(shè)。對(duì)于不能按要求投入資金的地方政府中央要采取適當(dāng)?shù)膽土P措施，確保資金落實(shí)到位。其次，逐步減少對(duì)土地財(cái)政的依賴，擴(kuò)大資金來(lái)源、保障資金供應(yīng)的可持續(xù)性，政府在這一過程中要逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ闲宰》咳谫Y的引導(dǎo)者和監(jiān)督者。最后，各級(jí)政府應(yīng)制定有效的財(cái)政和金融政策，積極引導(dǎo)資金流入保障房建設(shè)。

（二）提高商業(yè)銀行開展保障性住房信貸業(yè)務(wù)的積極性

首先，明確商業(yè)銀行在保障性住房建設(shè)中應(yīng)盡的義務(wù)。在商業(yè)銀行信貸業(yè)務(wù)中明確一定比例的信貸專項(xiàng)用于保障性住房建設(shè)，并通過商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)管理優(yōu)勢(shì)，規(guī)范開發(fā)主體的投融資行為，確保資金的合理充分利用。其次，銀監(jiān)會(huì)應(yīng)將保障性住房貸款獨(dú)立于房地產(chǎn)貸款大類中，這樣保障性住房建設(shè)就不會(huì)因信貸資金的緊縮而受影響，從而保證了保障性住房建設(shè)的順利開展。再次，國(guó)家應(yīng)制定相應(yīng)的財(cái)政和金融政策，降低商業(yè)銀行開展保障性住房貸款的風(fēng)險(xiǎn)，并適當(dāng)提高其收益?？梢园驯Ｕ闲宰》康娜谫Y風(fēng)險(xiǎn)在中央政府、地方政府、金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人之間進(jìn)行合理分擔(dān)，并嘗試設(shè)立政府專項(xiàng)基金或?qū)ｉT機(jī)構(gòu)為保障性住房項(xiàng)目融資提供貸款擔(dān)?；虮ｋU(xiǎn)，從而將保障性住房貸款風(fēng)險(xiǎn)降低到商業(yè)銀行可以接受的程度。

（三）充分發(fā)揮住房公積金的作用

使用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)已在全國(guó)28個(gè)城市試點(diǎn)，地方政府按照新政策可動(dòng)用住房公積金盈余資本，應(yīng)加快對(duì)該渠道使用方式和途徑的創(chuàng)新，充分體現(xiàn)公積金對(duì)住宅融資的支持功能，同時(shí)，利用公積金貸款加大對(duì)中低收入人群的金融支持力度和服務(wù)范圍，并確保公積金增值凈收益全部用于廉租房建設(shè)。針對(duì)租、售兩類保障性住房建設(shè)分配過程中的不同特點(diǎn)，合理安排住房公積金的使用。可以通過股票、債券籌集，或者嘗試將公積金、養(yǎng)老金、人壽保險(xiǎn)引入到政策性住房金融機(jī)構(gòu)，形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金來(lái)源。通過財(cái)政稅收等政策，鼓勵(lì)因地制宜，探索多種途徑的保障性住房開發(fā)建設(shè)模式。

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