行政體制：自上而下難改動

在近十年來的中國政治改革序列中，行政體制改革最常被中共高層提及，這或許是因為其較少觸及意識形態(tài)與根本政治制度，改革的“技術(shù)性”較高，或許是因為中國社會的全面發(fā)展使得陳舊的政府架構(gòu)不得不做出應(yīng)有調(diào)整。行政體制改革成為胡溫推行新政的重要指標之一，這在其領(lǐng)導班子的多次講話與重要文件中都有體現(xiàn)。

中共十六大報告中，已經(jīng)定下了轉(zhuǎn)變政府職能的改革基調(diào)，新的領(lǐng)導集體順著這個方向不斷延伸。2005年7月發(fā)改委主任馬凱提出了繼續(xù)推進政府機構(gòu)改革、健全科學民主決策機制的兩個層面。國務(wù)委員華建敏在2006年3月指出要深化行政審批制度改革，推行政務(wù)公開、行政問責制和政府績效評估制度，推進依法行政，完善行政執(zhí)法體制。胡錦濤在十七大報告中指出：加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府。2008年，中共十七屆二中全會通過《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》，要求“通過改革，實現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變”。以上講話與文件表明，胡溫十年中國行政體制改革進入了以強化政府公共服務(wù)職能為核心目標的新階段，政府行政理念和價值取向有了深層次轉(zhuǎn)變。

縱觀胡溫十年改革過程，客觀來說，行政體制的變化不僅僅停留在口頭講話與書面文稿，在具體行政過程中也有諸多體現(xiàn)。從改革內(nèi)容來看，中國行政體制改革貫穿著四條主線，即政府機構(gòu)改革、干部人事制度改革、行政層級間關(guān)系調(diào)整、行政法治建設(shè)。

政府機構(gòu)改革

政府機構(gòu)改革即政府組織機構(gòu)形式的調(diào)整和變化，是行政體制改革中最直接、最基本的內(nèi)容。2003年3月國務(wù)院機構(gòu)啟動了改革開放以來的第五次大規(guī)模的機構(gòu)改革，設(shè)立國資委、銀監(jiān)會，新組發(fā)改委、商務(wù)部、食品藥監(jiān)局，調(diào)整政府職能和完善機構(gòu)設(shè)置；2008年旨在理順部門職責關(guān)系、實現(xiàn)職能有機統(tǒng)一的“大部制”改革，合組人力資源與社會保障部、交通運輸部、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門，力圖避免政府職能交叉，以提高行政效率，降低行政成本。

同期進行的還有分類推進的事業(yè)單位改革：承擔行政職能的事業(yè)單位將行政職能回歸行政機關(guān)；從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制；公益類的事業(yè)單位或轉(zhuǎn)為民間組織或轉(zhuǎn)為“公立事業(yè)法人”。近年來進行的新聞出版行業(yè)的轉(zhuǎn)企改制，在社會上產(chǎn)生了較為積極的影響。

在肯定改革成效的同時，也應(yīng)該看到暴露出的新問題，如“大部制”雖在形式上實現(xiàn)了政府機構(gòu)的精簡，但部門調(diào)整后怎樣實現(xiàn)人員整合、機制磨合也非易事，如有不慎就會陷入領(lǐng)導班子臃腫的尷尬境地；實行“大部制”管理后，面對權(quán)力更集中的局面，能不能建立起有效的權(quán)力約束機制也至關(guān)重要。

干部人事制度改革

在干部人事制度改革方面，胡溫十年的主要措施有建立新老公職人員的正常交替機制和多種形式的干部任用制度、實行“公推公選”制度、改革工資制度、健全干部培訓制度以及建立健全干部任用監(jiān)督機制等，在一定程度上促進了干部人事管理的制度化和規(guī)范化。

在江蘇、廣東等地進行的地方干部任選的“公推公選”制，可謂胡溫政府施政的一大亮點，但如何在程序公平中體現(xiàn)實質(zhì)民主，更取決于任選的考核過程是否科學合理，任選的層級能否逐步提高，參與考察干部的群體能否逐步擴大。此外，轉(zhuǎn)變以經(jīng)濟數(shù)據(jù)為考核指標的干部評價體系，落實行政問責制，依然是人事制度的改革中需要攻克的難關(guān)。

行政層級間關(guān)系調(diào)整

中國現(xiàn)行的五級政府架構(gòu)管理成本高、效率低，隨著交通通信條件的發(fā)展，政府經(jīng)濟職能的縮小和公共管理方式的轉(zhuǎn)變，減少行政層級，擴大管理跨度已勢成必然。2005年6月溫家寶指出要推進“省管縣”的改革試點，中共十六屆五中全會提出要優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、減少行政層級，條件成熟的地區(qū)可以實行省直管縣的財政體制。

資料顯示，截至目前全國實行財政“省直管縣”的有18個省份，強縣擴權(quán)把地級市的經(jīng)濟管理權(quán)限直接下放給一些重點縣，在一定意義上促進了縣域社會的發(fā)展，但改革可能牽涉許多地方的實際利益，擴權(quán)和放權(quán)的落實到位情況不容樂觀。操作不當則會加大基層政府間的矛盾。

行政法治建設(shè)

行政法治改革伴隨著中國行政體制改革的整個過程，胡溫十年，新一批涉及行政管理方面的法律、法規(guī)相繼出臺：最引人矚目的是2004年7月1日開始實施的《行政許可法》，這部以規(guī)范審批行為為主旨的法律，有助于中國打造一個在市場經(jīng)濟條件下的“有限政府”，讓政府在行使行政權(quán)力過程中受到既定的法律的約束，防止“政府越位”和公職人員的“權(quán)力尋租”；2006年1月1日起施行的《公務(wù)員法》，是中國第一部干部人事管理的綜合性法律，規(guī)范了公務(wù)員的管理，加強了對公務(wù)員的監(jiān)督，促進了勤政廉政，提高了工作效能；2008年5月1日起施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》，從法制上保障了公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，在一定程度上提高了政府工作透明度，但如何做到真正的政務(wù)公開，還需要司法部門和其他機構(gòu)的有效監(jiān)督。

胡溫十年在行政體制改革方面取得了不少進展，但在改革進行的過程中，我們發(fā)現(xiàn)諸多頑疾仍無法改變，如黨政職能不分、人治凌駕于法治、行政成本居高不下、行政問責落實不到位……出現(xiàn)這種困境，一方面緣于在中央改革意志轉(zhuǎn)化為改革行動的“自上而下”過程中，改革意志難免失真或扭曲，另一方面也在于高層是否有進行深層次政治改革的真實意愿。

改革路徑的轉(zhuǎn)變對于行政體制的根本轉(zhuǎn)變同樣重要，北大教授周志忍提出，擺脫改革困境的根本出路在：從“體制內(nèi)改革”轉(zhuǎn)變成“體制外改革”，從“政府主導型改革”轉(zhuǎn)變成“民眾主導型改革”，讓公開的民意成為改革的動力和主導力量?？梢?，怎樣在行政體制改革中打破“自上而下”的路徑依賴，將是下一個十年當政者面臨的重要課題。