新政十年：變與不變

2002年，胡溫上臺(tái)伊始，人們抱以很強(qiáng)烈的期待，而剛上臺(tái)的新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體也不負(fù)眾望，減免農(nóng)業(yè)稅的政策，引來(lái)一片叫好聲。也是在那一年，胡錦濤召集中央政治局集體學(xué)習(xí)憲法，并開(kāi)創(chuàng)了政治局集體學(xué)習(xí)的風(fēng)氣，被視為“胡溫新政”開(kāi)啟的信號(hào)。

但是，隨著時(shí)間的推移，“胡溫新政”消失在人們的腦海里，人們慢慢對(duì)這一屆政府習(xí)以為常，甚至有不少人略顯失望，喊出了“失落的十年”這樣的話。

十年“新政”

對(duì)1978年以來(lái)的中國(guó)來(lái)說(shuō)，改革是個(gè)歷久彌新的話題，甚至有成為執(zhí)政黨的意識(shí)形態(tài)之勢(shì)。

從“文革”結(jié)束到1980年代末，可以說(shuō)是改革的春天，從經(jīng)濟(jì)到政治，改革力度之大，前所未有。但是經(jīng)歷1989年的動(dòng)蕩之后，改革隨即陷入停滯。盡管在1992年之后，鄧小平“南巡”講話使改革得以重啟，但是由于領(lǐng)導(dǎo)人權(quán)威削減和中國(guó)發(fā)展進(jìn)入新階段等原因，已經(jīng)沒(méi)有了1980年代的那種改革陣勢(shì)。20年來(lái)的改革，基本停留在經(jīng)濟(jì)體制改革上，政治改革進(jìn)展非常有限。

胡溫十年的改革，和前任改革有著很強(qiáng)的連續(xù)性，雖然沒(méi)有大的突破，但仍有一些值得注意的努力。

“深化行政管理體制改革”或許是十年來(lái)我們聽(tīng)到的關(guān)于胡溫政府的報(bào)道中使用最多的詞組之一，也必然會(huì)被胡溫政府列為重要的政績(jī)。十年來(lái)，胡溫領(lǐng)導(dǎo)集體在“加快政府職能轉(zhuǎn)變”上確有進(jìn)步。

2001年迄今，國(guó)務(wù)院已先后分六批取消和調(diào)整了2497項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，占原有總數(shù)的近七成。通過(guò)這些舉措，把一些本“不該由政府管理的事項(xiàng)轉(zhuǎn)移出去，把該由政府管理的事項(xiàng)切實(shí)管好”，客觀上使市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用得到進(jìn)一步發(fā)揮，公民和社會(huì)組織在社會(huì)公共事務(wù)管理中的作用得到加強(qiáng)。

今年10月10日，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于第六批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定》提到，“凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的事項(xiàng)，政府都要退出。凡可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的事項(xiàng)，一律不設(shè)前置審批。”這“兩個(gè)凡是”一出，即引起強(qiáng)烈反響和期待。

2003年和2008年，政府先后組織進(jìn)行了兩輪機(jī)構(gòu)改革，寄望通過(guò)改革探索出一個(gè)實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制，解決機(jī)構(gòu)設(shè)置過(guò)多、職責(zé)分工過(guò)細(xì)等問(wèn)題。這其中以廣東順德為代表，將此前的41個(gè)部門(mén)，改為16個(gè)部門(mén)，解決了以前的“有權(quán)力無(wú)責(zé)任”現(xiàn)象。

為緩解基層財(cái)政困難，逐步解決政府預(yù)算級(jí)次過(guò)多等問(wèn)題，2006年中央一號(hào)文件提出，有條件的地方可加快推進(jìn)“省直管縣”財(cái)政管理體制改革。2010年以來(lái)，本屆政府選擇部分省市開(kāi)展省直管縣和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)，推動(dòng)事權(quán)、財(cái)權(quán)向試點(diǎn)縣、鎮(zhèn)下放，力圖強(qiáng)化其社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，構(gòu)建符合區(qū)域特點(diǎn)和發(fā)展要求的體制機(jī)制。財(cái)政部在2011年明確提出，財(cái)政“省直管縣”的改革試點(diǎn)于2012年要在除少數(shù)民族地區(qū)之外的各省級(jí)行政區(qū)實(shí)現(xiàn)全覆蓋。

取消農(nóng)業(yè)稅之后，“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣管”的改革試驗(yàn)在安徽等地應(yīng)運(yùn)而生，并在全國(guó)大部分省份得到推行?！笆≈惫芸h”和“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣管”這兩項(xiàng)改革的內(nèi)在邏輯，是創(chuàng)造在省以下通過(guò)實(shí)行“扁平化”改革減少財(cái)政層級(jí)的新局面。

在推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)方面，胡溫領(lǐng)導(dǎo)集體于2007年出臺(tái)了《政府信息公開(kāi)條例》。目前大多數(shù)中央部門(mén)和地方公開(kāi)了財(cái)政預(yù)算、決算和“三公”經(jīng)費(fèi)使用情況。

黨內(nèi)民主也是被胡溫政府引以為傲的一個(gè)功績(jī)，也被許多體制內(nèi)知識(shí)分子視為中國(guó)民主化的突破口。公推直選、票決制、提案制度、黨代會(huì)常任制等黨內(nèi)民主實(shí)現(xiàn)形式被明確下來(lái)，而新的擴(kuò)大黨內(nèi)民主的實(shí)現(xiàn)形式依然在不斷探索，且范圍越來(lái)越廣。

國(guó)慶節(jié)前后，《人民日?qǐng)?bào)》刊文總結(jié)司法體制改革說(shuō)：“司法體制改革作為我國(guó)政治體制改革的重要組成部分，10年來(lái)，從黨的十六大吹響‘推進(jìn)司法體制改革’的號(hào)角，到黨的十七大作出‘深化司法體制改革’的部署，‘看得見(jiàn)的公正’、‘能感受的高效’、‘被認(rèn)同的權(quán)威’在日益深化的司法體制改革中成為現(xiàn)實(shí)?！?/p>

2004年，“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”明確寫(xiě)入憲法修正案。2012年十一屆全國(guó)人大五次會(huì)議通過(guò)《關(guān)于修改<中華人民共和國(guó)刑事訴訟法>的決定》，將“尊重和保障人權(quán)”寫(xiě)入《刑事訴訟法》總則。通過(guò)改革死刑復(fù)核制度、完善刑事訴訟證據(jù)制度、改革監(jiān)獄體制、完善辯護(hù)制度等措施，由此似乎可以看到當(dāng)局在保障人權(quán)方面的進(jìn)步。

此外，胡溫十年在私有產(chǎn)權(quán)的保護(hù)上有所推進(jìn)。中共十七大報(bào)告提出，“堅(jiān)持平等保護(hù)物權(quán)”。2007年10月1日起實(shí)施的《物權(quán)法》明確規(guī)定，不論是國(guó)家、集體物權(quán)還是私人和其他權(quán)利人的物權(quán)受到侵害，都應(yīng)受到法律的保護(hù)。公共財(cái)產(chǎn)權(quán)利和私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利在法律上不再有差別，而是平等受到保護(hù)。

失落的十年

通過(guò)以上總結(jié)來(lái)看，胡溫領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)執(zhí)政十年，政績(jī)看起來(lái)是十分醒目的。但是，很多改革看起來(lái)很美好，仔細(xì)推敲起來(lái)卻是非常脆弱的。

減免農(nóng)業(yè)稅后，一個(gè)直接的好處是減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。然而，也造成了基層政府收入的減少，為了補(bǔ)充地方財(cái)政收入，全國(guó)各地不同程度地出現(xiàn)大量以“公共利益”為旗號(hào)，強(qiáng)拆農(nóng)民房屋、強(qiáng)征農(nóng)民土地的現(xiàn)象。

在制約政府權(quán)力上，十年來(lái)當(dāng)局雖然有過(guò)不少改革舉措，但是在涉及根本的問(wèn)題上，仍然不敢有所突破。

以《預(yù)算法》修訂為例，這么大的一件事情，竟然是“靜悄悄地”進(jìn)行的。了解和跟蹤這次預(yù)算修法歷程的人會(huì)知道，雖然這次預(yù)算法的修訂，之前曾在財(cái)政學(xué)界、法學(xué)界、政治學(xué)界和經(jīng)濟(jì)學(xué)界進(jìn)行過(guò)廣泛的理論討論，在中國(guó)立法機(jī)關(guān)和政府行政部門(mén)內(nèi)部，也經(jīng)過(guò)了極其復(fù)雜“博弈”和“協(xié)商”，但《預(yù)算法修正案（草案）》最后是由政府行政部門(mén)主導(dǎo)起草的，而專(zhuān)家學(xué)者的參與程度非常低。審視本次《預(yù)算法》修正案草稿，不僅低調(diào)公布，全文也未能披露。

司法改革被胡溫政府視為一大政績(jī)，并于去年宣布“中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成”。然而，盡管法律體系“已經(jīng)形成”，但在實(shí)踐過(guò)程中卻并不能完全落實(shí)。更值得一提的是，這十年來(lái)的司法改革一直“始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和中國(guó)特色社會(huì)主義方向，全面把握黨的事業(yè)至上、人民利益至上、憲法法律至上的基本要求”，這就注定了司法獨(dú)立這個(gè)理想的改革目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)。而在現(xiàn)實(shí)中，卻轉(zhuǎn)到人民司法路線，“真正做到改革為了人民、依靠人民、惠及人民”。

據(jù)學(xué)者于建嶸觀察，司法地方化已經(jīng)成為當(dāng)前中國(guó)必須面對(duì)的一個(gè)嚴(yán)重的問(wèn)題?！皩?duì)地方法院和檢察院來(lái)說(shuō)，‘書(shū)記管著帽子，市長(zhǎng)管著票子，政法委管著案子’已成為常態(tài)。司法機(jī)關(guān)成為了地方黨政搞地方保護(hù)主義的工具，甚至成為了地方主要領(lǐng)導(dǎo)人打擊異己，巧取豪奪的工具。”

人大代表大會(huì)制度被中共視為根本政治制度，然而長(zhǎng)久以來(lái)，此制度卻形同虛設(shè)。對(duì)此，有學(xué)者強(qiáng)調(diào)，改革可以自做實(shí)人民代表大會(huì)制度始，但是從近兩年蜂擁而出的公民自薦參選人大代表幾乎全軍覆沒(méi)，可以看出這純粹是一廂情愿。而在體制內(nèi)，一些地方領(lǐng)導(dǎo)試點(diǎn)人大代表專(zhuān)職化，比如四川羅江縣，但是很快被全國(guó)人大常委會(huì)叫停，甚至不惜修改代表法來(lái)加以限制。

當(dāng)前的改革之所以沒(méi)有根本性突破，緣于一黨執(zhí)政的現(xiàn)實(shí)，這種體制下改革的主體只能是執(zhí)政黨，改革的前提是保持執(zhí)政黨長(zhǎng)期執(zhí)政。

體制內(nèi)知識(shí)分子將目光轉(zhuǎn)向執(zhí)政黨改革，寄望于通過(guò)黨內(nèi)民主帶動(dòng)社會(huì)民主，然而中共黨內(nèi)民主并未超越“穩(wěn)妥”的“界限”。

在一黨體制下，將改革的希望訴諸現(xiàn)代政體都不可或缺的行政、立法、司法，是很勉強(qiáng)的，雖然這些都可能是改革會(huì)涉及到的。

要知道，一黨體制的根本問(wèn)題不在于立法、司法、行政三權(quán)，而在于黨權(quán)、政權(quán)和公民權(quán)的關(guān)系如何平衡。拋開(kāi)黨權(quán)和公民權(quán)談改革，最可能的結(jié)果是換湯不換藥，依然不能解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

伴隨著無(wú)效的改革和拙劣的治理，中國(guó)的社會(huì)矛盾仍然在不斷加劇，針對(duì)此，自去年始一股呼喚“頂層設(shè)計(jì)”的風(fēng)潮又起了。但若沒(méi)有上下互動(dòng)，僅僅靠頂層設(shè)計(jì)，這只能是無(wú)力的空想。

中國(guó)未來(lái)的出路

當(dāng)下中國(guó)改革，不缺少路徑，缺的是改革的動(dòng)力，是執(zhí)政當(dāng)局對(duì)民間訴求和地方探索的制度回應(yīng)。何以至此呢？

我們常常聽(tīng)到改革被“既得利益集團(tuán)”操控，成為少數(shù)人分配利益的工具。改革的決策者和執(zhí)行者沒(méi)有面向大眾改革的意愿。

中國(guó)的問(wèn)題在于執(zhí)政集團(tuán)對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各方面管得太多。真正的改革本質(zhì)上是一個(gè)放權(quán)的過(guò)程。官方還權(quán)于民間，中央還權(quán)于地方，將是必由之路。但從當(dāng)前政府部門(mén)改革即可看出，涉及利益問(wèn)題時(shí)改革的阻力之大，主動(dòng)的放權(quán)運(yùn)動(dòng)幾乎不可能。因此，這一層面的改革只會(huì)在民間和地方倒逼之下發(fā)生。

面對(duì)推而不動(dòng)的“改革”，有學(xué)者指出，改革已經(jīng)走到了盡頭，目前的出路只能是“民變帶動(dòng)官變”，改革的動(dòng)力在民間。那么，如何才能實(shí)現(xiàn)人人都是改革者呢？至少公民應(yīng)該改變意識(shí)，要知道威權(quán)體制的轉(zhuǎn)型中，雖然前有蔣經(jīng)國(guó)，后有吳登盛，但是自上而下的改革可遇而不可求。

改革的利益應(yīng)在所有公民之間來(lái)平衡，公民應(yīng)該成為改革的主體。

但是值得一提的是，無(wú)論是順應(yīng)民意和時(shí)代潮流的蔣經(jīng)國(guó)和吳登盛，還是站在人民對(duì)立面逆歷史潮流的卡扎菲，他們的結(jié)局都是由底層民眾決定的。在開(kāi)放社會(huì)，公民社會(huì)得以發(fā)展，權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒，成為改革的動(dòng)力。

更值得一提的是，以公民社會(huì)為基礎(chǔ)的改革轉(zhuǎn)型，相對(duì)自上而下的改革，會(huì)更加全面深入，更為不可逆。

或許有人會(huì)問(wèn)，這一步走得通嗎？別著急，透過(guò)烏坎事件以及東部沿海城市發(fā)生的以環(huán)保為議題的公民運(yùn)動(dòng)來(lái)看，事情已經(jīng)在悄悄地起變化了！