仙洪實驗區(qū)土地流轉模式的調查與思考

摘要 農村土地流轉影響因素是我國農村土地流轉的一個主要的研究領域。本文通過對仙洪實驗區(qū)的實證調研分析，得出交易費用、地權穩(wěn)定性以及土地保險功能等因素制約農民土地流轉的相關結論，并就其優(yōu)化建設提出了尊重農戶主體，維護產權穩(wěn)定；完善保障體系，實現(xiàn)就業(yè)轉移等對策建議。

關鍵詞 土地流轉 影響因素 調查分析

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A

農村土地流轉是農村經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的產物，通過土地流轉，可以開展規(guī)?；⒓s化、現(xiàn)代化的農業(yè)經(jīng)營模式。黨的十七屆三中全會通過《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，該文件指出，按照依法、自愿和有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓以及股份合作等形式流轉農村土地承包經(jīng)營權，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。

仙洪實驗區(qū)位于江漢平原腹地，近年來，隨著新農村建設和農業(yè)規(guī)?；?jīng)營的發(fā)展，土地承包經(jīng)營權流轉越來越受到一些企業(yè)和農民的青睞。但是在土地流轉的進程中，也存在著土地流轉合同既不統(tǒng)一，也不規(guī)范，造成侵害農民利益的事時有發(fā)生等問題。

本項目旨在通過研究仙洪實驗區(qū)土地流轉的政策落實情況，以及農村土地流轉的現(xiàn)狀和問題，以研究影響農民土地流轉的因素為重點，為土地流轉的改革和發(fā)展提供建設性意見。

1 仙洪驗區(qū)的發(fā)展概況

仙洪試驗區(qū)包括地處湖北省洪湖周邊的仙桃市、洪湖市、監(jiān)利縣的14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處、管理區(qū)、工業(yè)園區(qū)）407個村，區(qū)內共有19.78萬戶75.45萬人、66.48萬畝耕地以及31.99萬畝養(yǎng)殖水面。 這一區(qū)域地處江漢平原腹地，是湖北省重要的糧食主產區(qū)、革命老區(qū)，過去對國家貢獻很大，經(jīng)過多年的建設，現(xiàn)已形成了一定的產業(yè)優(yōu)勢和發(fā)展?jié)摿Α?008年農民人均純收入，試驗區(qū)仙桃片為5575元，比上年增加675元，增長13.8%；洪湖片為5028元，增加848元，增長20.3%，監(jiān)利片為4980元，增加790元，增長18.8%，農民人均純收入增加的絕對額和增長幅度均超過全省平均水平。

2 仙洪實驗區(qū)土地流轉的特點

2.1 土地流轉模式多樣，促進了農村經(jīng)濟發(fā)展

建立多種形式的土地流轉模式，是實現(xiàn)農村經(jīng)濟發(fā)展的必由之路。仙洪實驗區(qū)充分合理利用農業(yè)資源，建立了多種土地流轉模式。

一是入股經(jīng)營模式。即農戶以土地經(jīng)營權為股份共同組建合作社，按照“群眾自愿、土地入股、集約經(jīng)營、收益分紅”的原則，引導農戶以土地承包經(jīng)營權入股。在洪湖市，大同湖世元鱉龜養(yǎng)殖專業(yè)合作社入社戶數(shù)137戶，帶動農戶400戶，年產甲魚和烏龜1000噸。不僅帶動了當?shù)禺a業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，也提高了農民的收入。

二是租賃模式。即農民將其土地承包經(jīng)營權出租給大戶、業(yè)主等承租方，出租的期限和租金支付方式由雙方自行約定，承租方獲得一定期限的土地經(jīng)營權，出租方按年度以實物或貨幣的形式支付租金。在洪湖市萬全鎮(zhèn)南昌村，農民通過出租土地，來種植空心菜、蓮子等水生蔬菜和發(fā)展水產，農民獲得600元租金，租賃期為15年。

三是轉讓模式。即外出農戶將自己的土地承包經(jīng)營權與村委會協(xié)商變更，村委會重新發(fā)包給在家農戶種植，三方簽字認可后土地承包中的責任和權益由現(xiàn)有農戶承擔。在監(jiān)利縣周老嘴鎮(zhèn)，農民將土地承包經(jīng)營權轉讓給村委會，村干部成立了三豐魚養(yǎng)公司和水稻生產合作社，帶動當?shù)剞r業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。

2.2 土地流轉服務機構相對健全，規(guī)范了土地流轉行為

在土地流轉過程中，由于流轉行為不夠規(guī)范，經(jīng)常容易在農戶之間產生糾紛。為此，仙洪實驗區(qū)建立了相對齊全的土地流轉服務機構，規(guī)范了土地流轉行為。

一是建立了農村土地流轉仲裁調解委員會。在各鄉(xiāng)村以財經(jīng)所、農介所的人員為主體，成立土地調解委員會。農戶發(fā)生糾紛后，土地調解委員會進行調解。同時在各縣市建立以農村經(jīng)管局為依托的農村土地承包經(jīng)營仲裁委員會進行仲裁，發(fā)揮法律效應。并且，在洪湖市、監(jiān)利縣，國家和地方雙向投資配套60萬，對人員進行培訓，建立完善的仲裁體系。

二是規(guī)范了土地流轉行為。在仙洪實驗區(qū)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位成立了土地流轉服務中心。土地流轉服務中心提供了較為廣泛的服務：包括公布土地流轉信息；鑒證土地交易行為，為農戶提供建議；規(guī)范土地流轉文本，反映農戶土地流轉意見。

3 土地流轉存在的問題

3.1 土地零碎分散，流轉程度較低

農村土地實行分戶承包后，由于實行土地分配“好壞、遠近”搭配的原則，使本來成片的土地被人為分割，變得十分零碎和分散，每戶的承包地少則幾塊，多則十幾塊，每家農戶所種田地不超過10畝，土地分配分散零碎，嚴重制約著土地規(guī)模經(jīng)營。同時，由于取消農業(yè)稅和給予農業(yè)補助以后，農民負擔減輕，農民種地積極性提高，土地對農民來說，更多的是承擔著社會保障的功能，制約著農民流轉意愿。

3.2 土地流轉市場不夠健全，相關服務不完善

雖然仙洪實驗區(qū)在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了土地流轉服務中心，有效地規(guī)范了農戶流轉行為，但是土地流轉始終沒有相應的評估機構，缺乏價格指導。農戶之間，與大戶、公司進行流轉，流轉價格相差很大。同時，農戶在進行土地流轉過程中，享受到土地流轉市場和相關中介服務的比重極小，僅占32.4%，如圖1：

3.3 農民思想觀念保守，農村社會保障缺失

由于農民在流轉土地后，無法得到相對健全的的社會保障服務，例如依法給予合理補償、住房安置、推動農民創(chuàng)業(yè)就業(yè)等服務是相對缺乏的，因而大多數(shù)農民對于土地流轉是持有較為保守的觀點，更傾向于土地具有養(yǎng)老功能。同時由于農業(yè)生產周期以及對體力勞動相對簡單，許多農戶并不打算流轉土地，而是“忙則務工，閑則務農”，農民勞動力離土不離鄉(xiāng)，并沒有完全轉移出去，這很大程度上制約了農民流轉意愿。

4 農民土地流轉影響因素分析

4.1 土地流轉的規(guī)范程度

包括法律規(guī)定的規(guī)范和實際操作過程中的規(guī)范程度，流轉過程是否有合理、合法的合同，以及是否按照自愿、平等協(xié)商的原則開展流轉。從基本統(tǒng)計分析來看，無流轉行為農戶對現(xiàn)行土地流轉規(guī)范程度的認知較有流轉行為的更低，表明這一因素是阻礙農戶行為的一個關鍵變量，進而說明交易費用越高，農戶越不傾向于流轉土地的結論（如圖2，3所示）。

4.2 對地權穩(wěn)定程度認知

從基本統(tǒng)計分析來看（如圖4，5所示），無土地流轉農戶對承包經(jīng)營年限認知較低的達到了34.6%，而這一指標在有土地流轉農戶中僅為5.3%。這某種意義上也說明了農戶對農村分配制度的一種認知和反映，從而可以得出農戶對地權穩(wěn)定性的認知程度越低越不傾向于流轉土地的研究結論。

4.3 家庭非農收入

結合基本統(tǒng)計分析來看（如圖6，7所示），有土地流轉行為和無土地流轉行為農戶家庭收入分布情況差異并不大。而從非農業(yè)收入這一變量來看，49.6%的有土地流轉行為農戶每月非農收入在1000元以上，略高于無土地流轉行為的41.5%，因而非農收益越高不一定傾向于流轉土地。

4.4 對土地養(yǎng)老功能認知

就農戶對土地養(yǎng)老功能認知情況來看（如圖8，9所示），兩類農戶的認知分布情況并無太大差異，也不足以說明農戶對土地養(yǎng)老功能的認知程度越高越不傾向于流轉土地。但從基本統(tǒng)計分析來看，目前湖北省農村農戶對土地養(yǎng)老功能認知呈現(xiàn)明顯的分化趨勢，即認同土地養(yǎng)老功能和不認同的農戶都占據(jù)了一定的比例。

5 土地流轉影響因素的優(yōu)化建議

5.1 尊重農戶主體，維護產權穩(wěn)定

政府應充分尊重農戶的土地流轉主體地位，充分認識農戶意愿和行為選擇。除此之外，政府應當減少對農民土地流轉行為的干預，把行政職能由“行政管理”轉變到“行政服務”，特別是把服務定位于土地流轉信息的提供。同時，調研結果顯示，大多數(shù)農民對土地產權的認識都比較清晰，能夠較好地理解土地所有權與承包經(jīng)營權的關系。而基層干部對產權理解錯誤以及盲目追求經(jīng)濟利益往往給土地流轉帶來的負作用。因此，上級部門和單位應該重視對干部的政策宣傳，讓基層干部真正了解農村土地流轉的相關規(guī)范和程序，了解土地流轉的本質含義。并且，政府必須轉變對基層干部的考評機制，建立更加合理、完善的考核制度。

5.2 完善保障體系，實現(xiàn)就業(yè)轉移

土地的天然角色是扮演農民生產生活的保障者，農戶“戀土”情節(jié)的根源在于落后的社會保障體系以及滯后的經(jīng)濟生產方式。各級政府要建立健全覆蓋農村地區(qū)的保障服務制度，以解決農戶最基本的生活需求。各地區(qū)要實地探索適合當?shù)厣鐣l(fā)展的保障體制，逐漸完善農村最低生活保障、農村養(yǎng)老保險、新農合、農村義務育等全方位結合的制度體系，進而使社會保障體系代替土地的養(yǎng)老功能，為農村土地流轉提供優(yōu)良的客觀環(huán)境。同時，應考慮大力發(fā)展非農產業(yè)，提高農民的非農經(jīng)濟收入，最大限度地減低農戶對土地的過分依賴。同時，農村土地流轉必須保證農戶流轉后的就業(yè)安置，解決農戶由此遭遇的生存壓力，將地方龍頭企業(yè)成為帶動農戶就業(yè)的前沿陣地。

5.3 均衡效率公平，創(chuàng)新土地分配

土地分配制度在一定程度影響了農民土地流轉行為，我國目前“增人不增地，減人不減地”的分配政策導致了農民對稀有土地資源的強烈保守和依附心理。應堅持我國農村承包經(jīng)營權長期穩(wěn)定這種大的環(huán)境背景下進行土地流轉，創(chuàng)新農村土地流轉模式，以實現(xiàn)效率與公平。概括來說，就是“大穩(wěn)定，小調整”。對于地理優(yōu)勢較突出、經(jīng)濟條件較發(fā)達的農村地區(qū)，應該繼續(xù)完善“增人不增地，減人不減地”的分配方針，把解決土地流轉的關鍵放在重點處理土地流轉規(guī)范化上來，嚴格保護農民的土地流轉利益。對流轉雙方出現(xiàn)的矛盾進行合理的調整，這樣就能夠高效地促進土地流轉。對于地理優(yōu)勢不明顯、經(jīng)濟條件尚不成熟的農村地區(qū)，應該實施小范圍內調整的政策，具體方針是根據(jù)農戶家庭實際情況實行“增人增地，減人減地”措施。同時，建議該地區(qū)實行適時調整制度，即在尊重村集體農民意愿前提下，對一定范圍內的土地進行適當?shù)闹匦抡{整，包括數(shù)量上以及地理位置上調整，從而實現(xiàn)村集體內部農戶土地資源的優(yōu)勢互補。

5.4 培育新型農社，構建流轉市場

交易費用只是對農戶土地流轉行為形成一種外在約束條件，在實際的交易過程中，農戶耗費的交易時間和費用并不是理論上假設的那么巨大。但是我們也并不能忽視了交易費用所產生了某些阻礙作用。荊州仙洪試驗區(qū)為了降低土地流轉成本，提高土地流轉規(guī)模，成立了新型農村合作社。農村合作社集中規(guī)劃、分散生產、統(tǒng)一收購，實現(xiàn)了土地流轉的規(guī)模化，推動了農民土地流轉熱情。

為了更好地發(fā)揮土地交易的便捷作用，筆者在該模式基礎上，提出一種新型農村土地流轉合作社：新農社在堅持土地承包經(jīng)營權長期穩(wěn)定、充分尊重農民意愿基礎上，以股份制形式運行。農民只需要把愿意流轉的土地入股，并且年終可以從合作社中分到一定數(shù)額的紅利。這種新型模式可以高效解決交易費用所帶來的麻煩，農民增加經(jīng)濟收入也成為實現(xiàn)。

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