我國產(chǎn)業(yè)園區(qū)的類型、特點(diǎn)及管理模式分析

摘 要：長期以來，人們一直把工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)、科技園區(qū)等概念與產(chǎn)業(yè)園區(qū)交替使用，其中以工業(yè)園區(qū)與產(chǎn)業(yè)園區(qū)混淆最為嚴(yán)重。事實(shí)上，產(chǎn)業(yè)園區(qū)與其他幾種經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式有很大的區(qū)別。根據(jù)我國的分類標(biāo)準(zhǔn)，產(chǎn)業(yè)這一概念可以劃分為第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，其中第一產(chǎn)業(yè)通常指大農(nóng)業(yè)，包括農(nóng)、林、牧、副、漁等，第二產(chǎn)業(yè)通常指工業(yè)，包括采礦業(yè)、制造業(yè)等，第三產(chǎn)業(yè)通常指服務(wù)業(yè)，包括交通運(yùn)輸業(yè)、金融業(yè)等非物質(zhì)生產(chǎn)部門。根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)，工業(yè)、技術(shù)開發(fā)等僅僅是產(chǎn)業(yè)中的一個(gè)部分，因此，產(chǎn)業(yè)園區(qū)也就包含了工業(yè)園區(qū)、科技園區(qū)、開發(fā)區(qū)等。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)園區(qū)、類型、特點(diǎn)、管理模式

一、產(chǎn)業(yè)園區(qū)

目前，關(guān)于產(chǎn)業(yè)園區(qū)還沒有統(tǒng)一的定義。綜合學(xué)者從不同角度對產(chǎn)業(yè)園區(qū)進(jìn)行的界定，本文認(rèn)為產(chǎn)業(yè)園區(qū)是指在一個(gè)國家或地區(qū)，通過政府主導(dǎo)力量干預(yù)形成或通過市場機(jī)制自發(fā)形成的產(chǎn)業(yè)集群區(qū)域，區(qū)域內(nèi)具有完備的基礎(chǔ)設(shè)施和良好的社會(huì)環(huán)境，同時(shí)產(chǎn)業(yè)集約化程度高、特色鮮明、企業(yè)之間具有明顯的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)，是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種有效方式。產(chǎn)業(yè)園區(qū)包括工業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)、出口加工區(qū)、保稅區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)等。

二、產(chǎn)業(yè)園區(qū)的類型

（一）工業(yè)園區(qū)

聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）認(rèn)為，工業(yè)園區(qū)是在一大片的土地上聚集若干工業(yè)企業(yè)的區(qū)域。它具有如下特征：開發(fā)較大的面積；大面積的土地上有多個(gè)建筑物、工廠以及各種公共設(shè)施和娛樂場所；對常駐公司、土地利用率和建筑物類型實(shí)行限制；詳細(xì)的區(qū)域規(guī)劃對園區(qū)環(huán)境規(guī)定了執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和限制條件；為履行合同和協(xié)議、控制和適應(yīng)公司進(jìn)入園區(qū)、制定院內(nèi)長期發(fā)展政策與計(jì)劃等提供必要的管理?xiàng)l件［1］

（二）經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)

經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)是我國在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型期間出現(xiàn)的一種通過采取特殊政策、營造優(yōu)良環(huán)境，吸引國外資金和技術(shù)、發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)區(qū)域，具有“企業(yè)結(jié)構(gòu)以外商投資為主、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以現(xiàn)代工業(yè)為主、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)以出口為主、致力于發(fā)展高新技術(shù)”的特點(diǎn)［2］。

（三）高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)

高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)是指性質(zhì)和功能相似的一類地域組織，即大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)和企業(yè)在一定地域內(nèi)的相對集中，其任務(wù)是研究、開發(fā)和生產(chǎn)高技術(shù)產(chǎn)品，促進(jìn)科研成果商品化、產(chǎn)品化，我們把這類科技—工業(yè)綜合體稱為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)。世界各國對高新區(qū)的稱謂不盡相同，但它們一般都是一種以智力資源為依托，以開發(fā)新產(chǎn)業(yè)為目標(biāo)，促進(jìn)科研、教育和生產(chǎn)相結(jié)合，推動(dòng)科學(xué)技術(shù)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的地域［3］。

（四）特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)

特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)是指以本地特色資源為基礎(chǔ)進(jìn)行深加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)并帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從而加快本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一類產(chǎn)業(yè)園區(qū)。

（五）其他類型

除了上述工業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)等類型，產(chǎn)業(yè)園區(qū)還包括出口加工園區(qū)、保稅區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)等類型。

1、出口加工園區(qū)

出口加工園區(qū)是指經(jīng)國家批準(zhǔn)設(shè)立的，在港口、機(jī)場附近或其他交通便利的地方開辟一定的區(qū)域，并提供水、電、通信等基礎(chǔ)設(shè)施，用優(yōu)惠政策吸引外商直接投資，發(fā)展在國際上具有競爭力的出工加工工業(yè)的特殊區(qū)域［4］。

2、保稅區(qū)

保稅區(qū)是指以海關(guān)保稅政策為基礎(chǔ)，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立、海關(guān)實(shí)施特殊監(jiān)管，以發(fā)展國際貿(mào)易、加工以及倉儲、商品展示等服務(wù)行業(yè)為主的特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域［5］。如深圳保稅區(qū)、寧波保稅區(qū)等。

3、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)

邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)是指我國沿邊開放城市發(fā)展邊境貿(mào)易和加工出口的區(qū)域［6］。如云南省的瑞麗、畹町邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)等

三、產(chǎn)業(yè)園區(qū)的特點(diǎn)

（一）以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)

從各個(gè)國家和地區(qū)建設(shè)發(fā)展產(chǎn)業(yè)園區(qū)的初衷來看，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)和發(fā)展都是以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)的。盡管大部分園區(qū)對園區(qū)內(nèi)的企業(yè)實(shí)施土地優(yōu)惠、稅費(fèi)減免等政策，但是從全局來看，收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于支出。

（二）特定的地域范圍實(shí)施大量的優(yōu)惠條件

產(chǎn)業(yè)園區(qū)是在一定地域空間內(nèi)集群大量企業(yè)、吸納生產(chǎn)要素集中投入而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)體系，是一種地域空間的實(shí)體經(jīng)濟(jì)，有一定的邊界范圍，其特殊的優(yōu)惠政策、產(chǎn)業(yè)布局、管理制度等都只適用于這一特定的區(qū)域范圍，即產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)。

為了鼓勵(lì)企業(yè)入駐產(chǎn)業(yè)園區(qū)開展生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，加快園區(qū)的建設(shè)發(fā)展，國家和地方政府為園區(qū)制定大量的優(yōu)惠政策，因此產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)的企業(yè)可以享受到價(jià)格相對低廉的基礎(chǔ)設(shè)施和政府轉(zhuǎn)移支出給企業(yè)帶來的利潤，如園區(qū)內(nèi)的企業(yè)可以以相對較低的價(jià)格使用標(biāo)準(zhǔn)化廠房等政府提供的公共產(chǎn)品，獲取一定的稅費(fèi)減免等優(yōu)惠政策。

（三）集群效應(yīng)和生態(tài)效益明顯

產(chǎn)業(yè)園區(qū)通過各種優(yōu)惠政策吸引產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)的大量企業(yè)入駐園區(qū)，使得企業(yè)集聚，最終形成產(chǎn)業(yè)集群，并在此基礎(chǔ)上通過產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)各環(huán)節(jié)衍生出一批具有分工協(xié)作關(guān)系的關(guān)聯(lián)企業(yè)，進(jìn)一步壯大產(chǎn)業(yè)集群。另一方面，園區(qū)內(nèi)的企業(yè)之間相互競爭、合作，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)知識、信息的共享，從而實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)力的快速發(fā)展，帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。

產(chǎn)業(yè)園區(qū)把分散的企業(yè)集中到園區(qū)，讓企業(yè)擺脫狹窄產(chǎn)業(yè)化空間束縛的同時(shí)提高了區(qū)域的產(chǎn)業(yè)聯(lián)系度，下游企業(yè)可以在更大程度上有效利用上游企業(yè)的生產(chǎn)殘余物，有效利用資源、降低企業(yè)部分成本，同時(shí)也更好地保護(hù)了生態(tài)環(huán)境為區(qū)域產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)的升級創(chuàng)造良好的條件。

我國產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理模式

我國各地方政府在結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，積極探索，大膽實(shí)踐，形成了各具特色的園區(qū)管理模式，大致可以分為三種類型。

1、政府主導(dǎo)型

政府主導(dǎo)型管理機(jī)制是我國大多數(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)選用的模式。在這種模式下，一般成立以地方政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)組成的領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展重大決策和重大問題的協(xié)調(diào)，但不插手園區(qū)內(nèi)的具體事務(wù)，讓園區(qū)有一個(gè)寬松的管理環(huán)境。產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理委員會(huì)（簡稱管委會(huì)，下同）作為園區(qū)所在地政府的派出機(jī)構(gòu)在園區(qū)內(nèi)行使經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和部分行政管理權(quán)限，包括項(xiàng)目審批、規(guī)劃定點(diǎn)等。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，設(shè)工委（或黨委）與管委會(huì)兩套班子合署辦公。為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的需要，產(chǎn)業(yè)園區(qū)對企業(yè)實(shí)行間接的法制化、政策化管理，主要職能是建立健全社會(huì)化服務(wù)體系，為企業(yè)提供各種服務(wù)。

政府主導(dǎo)型管理機(jī)制可以充分利用我國強(qiáng)勢政府的特點(diǎn)建設(shè)發(fā)展產(chǎn)業(yè)園區(qū)。一是地方政府可以利用宏觀調(diào)控手段對園區(qū)的進(jìn)行整體規(guī)劃和布局；二是有利于園區(qū)爭取到更多的優(yōu)惠政策和財(cái)政資金，為園區(qū)積蓄更多的發(fā)展基礎(chǔ)和資本實(shí)力；三是便于利用政府權(quán)威協(xié)調(diào)園區(qū)與外部單位和部門的關(guān)系，在土地征用、項(xiàng)目審批等工作上有效疏通渠道，提高辦事效率；四是由地方政府出面招商引資可以在很大程度上消除投資方的顧慮，提高項(xiàng)目落地率；五是社會(huì)化服務(wù)體系的健全為企業(yè)發(fā)展提供更多的便利。另一方面，政府主導(dǎo)型管理機(jī)制也存在弊端。首先，盡管人們習(xí)慣于把管委會(huì)看作是一級地方政府，但是我國法律體系中并沒有關(guān)于管委會(huì)性質(zhì)的立法界定，因而管委會(huì)也就沒有明確的法律地位和行政主體資格，這樣就容易造成管理上的混亂；其次，由于政府各部門派駐在園區(qū)的機(jī)構(gòu)逐漸增多和部門自利性的存在，管委會(huì)往往會(huì)走向膨脹，背離精干高效的“小政府、大社會(huì)”管理體制。

2、開發(fā)公司主導(dǎo)型

開發(fā)公司主導(dǎo)型管理機(jī)制是指完全用經(jīng)濟(jì)組織方式管理產(chǎn)業(yè)園區(qū)的一種模式。這種模式的管理機(jī)構(gòu)的主體是營利性的公司——園區(qū)開發(fā)公司，擔(dān)負(fù)著管理與開發(fā)的雙重職能，包括園區(qū)的規(guī)劃建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資，土地征用、園區(qū)管理等方面。這種模式也可以分為三種類型：一是以招商局蛇口工業(yè)區(qū)為代表的國企型，這種園區(qū)的開發(fā)公司是國有企業(yè)，擁有較多的管理權(quán)限，雖設(shè)立管委會(huì)，但仍以開發(fā)公司為主進(jìn)行經(jīng)營管理，而管委會(huì)與國有企業(yè)的黨委有類似的功能。二是以上海漕河涇微電子高技術(shù)開發(fā)區(qū)為代表的外商型，這種園區(qū)不設(shè)置管委會(huì)，只指定區(qū)外主要管理部門協(xié)調(diào)或只派駐辦事處。三是以浦東金橋出口加工區(qū)為代表的聯(lián)合型，這種園區(qū)以國有企業(yè)為主，由中外企業(yè)參股組建聯(lián)合公司對園區(qū)進(jìn)行經(jīng)營管理。

采用開發(fā)公司主導(dǎo)型管理模式首先可以使園區(qū)的開發(fā)管理工作實(shí)現(xiàn)專業(yè)化，便于提高運(yùn)作效率，也有利于提高管理機(jī)構(gòu)對市場信息的敏感度，使園區(qū)企業(yè)更及時(shí)地跟上市場需求，還可以運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿進(jìn)行園區(qū)管理，有利于提高開發(fā)建設(shè)的效益。當(dāng)然，開發(fā)公司主導(dǎo)型管理模式也存在一些弊端。譬如，開發(fā)公司不具有政府職能，缺乏必要的政府行政權(quán)力，容易影響整體管理能力的發(fā)揮；開發(fā)公司的管理屬于企業(yè)行為，可能過于以經(jīng)濟(jì)效益為目標(biāo)，偏離園區(qū)設(shè)立的初衷；開發(fā)公司承擔(dān)部分社會(huì)管理職能，將會(huì)給企業(yè)帶來一定程度的負(fù)擔(dān)。

3、政園合一型

政園合一型管理模式實(shí)行一套班子、兩塊牌子。采用這種管理模式的產(chǎn)業(yè)園區(qū)不同于一般的園區(qū)，也不同于一般的行政區(qū)，而是綜合兩者的功能，既承擔(dān)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的開發(fā)建設(shè)任務(wù)，也承擔(dān)地方政府的行政管理職能，園區(qū)管委會(huì)主任同時(shí)也是地方政府領(lǐng)導(dǎo)。

政園合一型管理模式綜合了一般產(chǎn)業(yè)園區(qū)和行政區(qū)的優(yōu)勢，使產(chǎn)業(yè)園區(qū)形成了集行政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)于一體的綜合發(fā)展區(qū)域，這樣有利于整合、發(fā)揮園區(qū)與政區(qū)的資源與創(chuàng)新優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，為園區(qū)經(jīng)濟(jì)提供更多發(fā)展機(jī)遇和發(fā)展動(dòng)力，更有能力兼顧經(jīng)濟(jì)與社會(huì)全面發(fā)展。但是這種模式的管理面過于寬泛容易干擾和沖擊園區(qū)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)管理的主要功能，造成目標(biāo)偏移，弱化園區(qū)的示范帶動(dòng)效應(yīng)。（作者單位：1.云南師范大學(xué)歷史與行政學(xué)院；2.甘肅能源慶陽煤電有限責(zé)任公司）

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［4］ 轉(zhuǎn)引自陳家祥.中國高新區(qū)功能創(chuàng)新研究［M］.北京：科學(xué)出版社，2009年，8頁.

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［6］ 轉(zhuǎn)引自陳家祥.中國高新區(qū)功能創(chuàng)新研究［M］.北京：科學(xué)出版社，2009年，8頁.