新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)研究追蹤

一、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)概況

（一）傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)踐

從1986年開始，民政部就著手構(gòu)建一條農(nóng)村社會(huì)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。在對(duì)幾個(gè)試點(diǎn)的情況進(jìn)行進(jìn)一步分析之后，《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》（民辦發(fā)［1992］2號(hào)）于1992年由民政部制訂下發(fā)，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在全國(guó)范圍內(nèi)滿足要求的地區(qū)進(jìn)行進(jìn)一步的推廣。在1999年7月，國(guó)務(wù)院經(jīng)過(guò)對(duì)已實(shí)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度地區(qū)進(jìn)行進(jìn)一步的分析，最終得出了這樣一個(gè)結(jié)論，即就當(dāng)前的實(shí)際情況而言，我國(guó)農(nóng)村仍然缺乏大范圍實(shí)行社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)，針對(duì)這樣的一個(gè)實(shí)際問(wèn)題，國(guó)務(wù)院作出這樣的決定，清理整頓已有的實(shí)行業(yè)務(wù)，對(duì)新業(yè)務(wù)進(jìn)行停止接受，如果條件已經(jīng)滿足的地區(qū)應(yīng)該過(guò)渡到商業(yè)保險(xiǎn)。

（二）新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn)

《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)指導(dǎo)意見》于2009年9月1日由國(guó)務(wù)院進(jìn)行發(fā)布，這個(gè)指導(dǎo)意見中主要提出了在2009年確定全國(guó)10%的市（縣、區(qū)、旗）開展新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡(jiǎn)稱新農(nóng)保）試點(diǎn)。經(jīng)過(guò)一年的試點(diǎn)，國(guó)務(wù)院于2010年決定，對(duì)新農(nóng)保試點(diǎn)的范圍進(jìn)行進(jìn)一步的擴(kuò)大，在這過(guò)程中將積極結(jié)合重點(diǎn)擴(kuò)面和普遍擴(kuò)面。經(jīng)過(guò)新農(nóng)保試點(diǎn)范圍的進(jìn)一步擴(kuò)大，全國(guó)總的試點(diǎn)由2009年的10%擴(kuò)大到了23％。

二、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)研究追蹤

（一）關(guān)于制度建立的必要性問(wèn)題

在對(duì)農(nóng)村（農(nóng)民）養(yǎng)老保險(xiǎn)制度必要性進(jìn)行建立的這個(gè)問(wèn)題上，國(guó)內(nèi)外的實(shí)務(wù)界與理論十分相符。就國(guó)內(nèi)來(lái)說(shuō)，比如：謝廣英，李婷（2010）認(rèn)為新農(nóng)保的建立有著幾個(gè)方面的作用：首先，可以在一定程度上對(duì)金融危機(jī)起到緩解作用，這也將直接對(duì)國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求進(jìn)行進(jìn)一步的擴(kuò)大；其次，可以對(duì)城鄉(xiāng)差距進(jìn)行進(jìn)一步的縮小，可以在一定程度上對(duì)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)性工程起到一個(gè)改變作用；最后，這也將在很大程度上有利于全面推進(jìn)建立小康社會(huì)。就國(guó)外來(lái)說(shuō)，Robert M.Ball（1978）提出農(nóng)民應(yīng)該具有與城市居民平等的待遇，因此，必須將農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度歸納到國(guó)民社會(huì)保障制度。在如英國(guó)以及瑞典等發(fā)達(dá)國(guó)家中，這種農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是十分常見的。

（二）關(guān)于基金的運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管問(wèn)題

就目前理論界而言，一個(gè)共同的觀點(diǎn)就是需要進(jìn)一步重視新農(nóng)保資金的安全和保值增值問(wèn)題。梁春賢（2010）進(jìn)一步分析了新農(nóng)保資金運(yùn)營(yíng)的可行性，同時(shí)提出了一個(gè)發(fā)達(dá)的資本市場(chǎng)可以在很大程度上有利于養(yǎng)老基金實(shí)現(xiàn)保值增值。鄧大松，薛惠元（2010）測(cè)算了新農(nóng)合的替代率，并且經(jīng)過(guò)進(jìn)一步的分析，提出了對(duì)個(gè)人賬戶回報(bào)率的提高是提高替代率的最為實(shí)際有效的方法。唐鈞（2009）經(jīng)過(guò)進(jìn)一步的研究，認(rèn)為當(dāng)個(gè)人賬戶積累到一定程度后，為了能將“死錢”變“活錢”，應(yīng)該可以使其貸出，當(dāng)然這里需要值得注意的是，必須保證不會(huì)挪用其中的新農(nóng)?；稹茄妫?010）經(jīng)過(guò)進(jìn)一步的研究，為了能夠進(jìn)一步提高安全性與收益性，提出了應(yīng)該讓保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)積極的參與到新農(nóng)?；鸬墓芾怼?/p>

（三）關(guān)于地方政府財(cái)政補(bǔ)貼問(wèn)題

Kotlikoff（1981）提出，就社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)而言，也可以說(shuō)是一種政府家長(zhǎng)式的關(guān)心，也就是說(shuō)，如果僅僅是依靠他們自愿的方式，那么作為家庭來(lái)說(shuō)是不會(huì)進(jìn)行適當(dāng)?shù)膬?chǔ)蓄或投保。同樣，劉苓玲（2008）也提出農(nóng)民個(gè)人是舊農(nóng)保資金的主要來(lái)源，而在這個(gè)過(guò)程中，政府僅僅作為制度建設(shè)倡導(dǎo)者和管理者的角色參與進(jìn)來(lái)，如果農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中缺乏必要的財(cái)政保障，那么這樣的農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度本身就存在著明顯的缺陷。目前所提出來(lái)的新農(nóng)保，之所以可以稱之為是新，這個(gè)新字主要體現(xiàn)對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老中各級(jí)財(cái)政所起到的作用以及其義務(wù)進(jìn)行了進(jìn)一步的明確，雖然這樣，但是還是存在部分研究人員對(duì)這種新農(nóng)保模式中財(cái)政補(bǔ)貼的能力有著自己的擔(dān)憂。

（四）關(guān)于相關(guān)制度銜接問(wèn)題

在《指導(dǎo)意見》當(dāng)中，雖然沒(méi)有提出統(tǒng)一的方案，但是一個(gè)重要的貢獻(xiàn)是有效銜接了新舊農(nóng)保、其他養(yǎng)老保險(xiǎn)以及其他農(nóng)村社會(huì)保障制度之間的關(guān)系。米紅（2009）經(jīng)過(guò)進(jìn)一步的研究，提出了應(yīng)該進(jìn)一步建立農(nóng)村人口群體（這其中主要包括純農(nóng)戶、回鄉(xiāng)農(nóng)民工、半失地農(nóng)民、計(jì)生戶等）與推進(jìn)新農(nóng)保制度相關(guān)的如城鎮(zhèn)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)等十大社會(huì)保障配套制度和政策。林義（2009）經(jīng)過(guò)進(jìn)一步的研究提出制度建設(shè)是確保各項(xiàng)社會(huì)保障制度進(jìn)行有效銜接的重點(diǎn)，除此之外，還有一個(gè)必要條件就是技術(shù)支撐，在這其中制度可持續(xù)發(fā)展是實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保的有效銜接的重要條件。

（五）關(guān)于經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的建設(shè)問(wèn)題

林義（2009）經(jīng)過(guò)進(jìn)一步的研究，認(rèn)為應(yīng)該進(jìn)一步改革和重構(gòu)現(xiàn)行的基層社保機(jī)構(gòu)，更為重要的是，還提出了為了可以確保新農(nóng)保制度進(jìn)行可持續(xù)的發(fā)展，必須進(jìn)一步加大培養(yǎng)社保機(jī)構(gòu)建設(shè)人才的力度。米紅（2009）經(jīng)過(guò)進(jìn)一步的研究，提出了不僅需要對(duì)新農(nóng)保機(jī)構(gòu)建設(shè)進(jìn)行必要關(guān)注，而且還需要進(jìn)一步充分地重視人、財(cái)、物同步發(fā)展的建設(shè)。沙員，張大勇（2010）經(jīng)過(guò)對(duì)內(nèi)蒙古敖漢旗進(jìn)行進(jìn)一步的研究后，提出了能夠更好地推行新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的關(guān)鍵點(diǎn)是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)社保所”，在全面落實(shí)新農(nóng)保政策方面很大程度上會(huì)受到不健全的基層社保機(jī)構(gòu)的影響。

（六）其他相關(guān)問(wèn)題

在農(nóng)村（農(nóng)民）養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的具體實(shí)施過(guò)程當(dāng)中，在很大程度上需要銀行方面進(jìn)行參與，比如：在收取新農(nóng)保保費(fèi)方面、發(fā)放養(yǎng)老金方面等等，中國(guó)人民銀行孝感市中心支行課題組（2010）對(duì)湖北陸安市進(jìn)行進(jìn)一步的研究后，發(fā)現(xiàn)在承辦新農(nóng)保相關(guān)業(yè)務(wù)方面上，許多協(xié)作銀行出現(xiàn)虧本的現(xiàn)象，對(duì)其原因進(jìn)行進(jìn)一步的分析發(fā)現(xiàn)，針對(duì)新農(nóng)保協(xié)作銀行，國(guó)家并沒(méi)有制定與之相對(duì)應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策。

通常來(lái)說(shuō)，在社會(huì)保障體系中，“子女參保、父母享受”將在很大程度上體現(xiàn)家庭贍養(yǎng)責(zé)任的一種形式，這將在很大程度上有利于制度覆蓋面的進(jìn)一步擴(kuò)大，同時(shí)，這樣也可以對(duì)家庭和睦起到積極的促進(jìn)作用。然而鄭風(fēng)田（2010）進(jìn)行進(jìn)一步的研究，提出《指導(dǎo)意見》規(guī)定如果農(nóng)村老人年滿60周歲之后所享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金必須其符合參保條件的子女參保進(jìn)行捆綁，如果嚴(yán)格的按照這樣的方式進(jìn)行執(zhí)行，將會(huì)在很大程度上導(dǎo)致農(nóng)村子女出現(xiàn)矛盾沖突的現(xiàn)象，如果長(zhǎng)此以往下去，可能最終起到實(shí)際幫助的不是農(nóng)村的窮人而是農(nóng)村的富人。英國(guó)國(guó)際發(fā)展部（DFID，2003）經(jīng)過(guò)對(duì)巴西和南非非費(fèi)繳型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)一步的研究，與繳費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相比，在提高農(nóng)村貧困老年人對(duì)養(yǎng)老保障的可及性方面，非繳費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有著明顯的優(yōu)勢(shì)，對(duì)其原因進(jìn)行進(jìn)一步的分析發(fā)現(xiàn)，非繳費(fèi)型制度可以對(duì)人們的收入、財(cái)富以及實(shí)際工作年限不予考慮，同時(shí)具有較為簡(jiǎn)單的管理結(jié)構(gòu)，這樣也在很大程度上降低了交易成本，這樣也能讓貧困老年群體得到更多的實(shí)惠。

三、推進(jìn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的對(duì)策建議

（一）推進(jìn)新農(nóng)保的“法寶”是有效的進(jìn)行宣傳

通常來(lái)說(shuō)，廣大農(nóng)民的支持和參與對(duì)新農(nóng)保的進(jìn)一步建立、試點(diǎn)和推廣有著十分重要的影響，正因如此，首先，應(yīng)該對(duì)新農(nóng)保政策進(jìn)行進(jìn)一步的宣傳。為了可以進(jìn)一步激發(fā)農(nóng)民參保的積極性，這就需要進(jìn)行有效的宣傳，只有有效的宣傳，才能更好的提高農(nóng)民的參保意識(shí)，對(duì)農(nóng)民中普遍存在的一些思想顧慮進(jìn)行消除，這樣也可以在很大程度上幫助政策建立其公信力。

（二）對(duì)繳費(fèi)補(bǔ)貼資金分級(jí)分擔(dān)機(jī)制進(jìn)行合理的建立

首先，這就要求各級(jí)政府積極自主的轉(zhuǎn)變成服務(wù)性的政府，同時(shí)需要對(duì)本級(jí)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行進(jìn)一步的優(yōu)化。在完成以上的前提下，對(duì)分級(jí)分擔(dān)機(jī)制進(jìn)行科學(xué)的確定，根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)各級(jí)政府間的分擔(dān)比例進(jìn)行合理的確定。這里需要值得注意的是，在對(duì)各自的繳費(fèi)補(bǔ)貼資金分擔(dān)比例進(jìn)行確定的時(shí)候，不能進(jìn)行盲目的一概而論，而是需要對(duì)各級(jí)政府的財(cái)政狀況進(jìn)一步的分析。在這過(guò)程中，應(yīng)該按照各縣財(cái)政狀況具體情況的不同，來(lái)對(duì)應(yīng)承擔(dān)的資金比例進(jìn)行進(jìn)一步的確定，根據(jù)各縣財(cái)政狀況的好壞對(duì)上級(jí)政府負(fù)擔(dān)比例進(jìn)行實(shí)際的調(diào)整。當(dāng)然，如果是財(cái)政窮縣，首先對(duì)其財(cái)政狀況進(jìn)行全面的分析，當(dāng)分析結(jié)果是縣級(jí)政府確實(shí)無(wú)法承擔(dān)繳費(fèi)補(bǔ)貼，那么全部資金支出應(yīng)該由上級(jí)政府來(lái)進(jìn)行承擔(dān)，由于縣財(cái)政收狀況會(huì)發(fā)生變化，所以說(shuō)該縣應(yīng)分擔(dān)的資金比例也會(huì)隨之發(fā)生變化，正因如此，這個(gè)過(guò)程應(yīng)該是一個(gè)動(dòng)態(tài)管理的過(guò)程。

（三）對(duì)農(nóng)?；鹜顿Y運(yùn)營(yíng)機(jī)制進(jìn)行積極地探索

通常來(lái)說(shuō)，基金根據(jù)實(shí)際情況可以分為三部分，不同的部分根據(jù)需要將采取與之相應(yīng)的運(yùn)營(yíng)方式，為了盡可能地防止出現(xiàn)由于流動(dòng)性不足而產(chǎn)生兌付危機(jī)，其中一部分基金可以以現(xiàn)金和銀行活期存款的方式持有，當(dāng)然維持高度的流動(dòng)性是這部分基金的主要作用。第二部分基金主要目的是進(jìn)行保值，這就可以購(gòu)買一年期以下的國(guó)庫(kù)券、貼現(xiàn)商業(yè)票據(jù)等，這也是一種短期的投資。第三部分基金應(yīng)該購(gòu)買各種商譽(yù)較高的債券，參與股票市場(chǎng)的投資，這是一種中長(zhǎng)期投資，積極進(jìn)入資本市場(chǎng)。

此外，需要根據(jù)《指導(dǎo)意見》中的實(shí)際要求，為了可以進(jìn)一步的消除廣大農(nóng)民的參保顧慮，相關(guān)的部門應(yīng)該出臺(tái)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)的對(duì)接辦法，這將在很大程度上有利于推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的建立。

（作者單位：中國(guó)人民銀行?？谥行闹校?/p>