我國小產(chǎn)權(quán)房法律問題探析

摘 要：近些年來，隨著我國城市商品房價格的快速上漲，與此相對應(yīng)的卻是城市居民購買力的不足，此時價格僅有城市商品房價格1/3甚至1/4的小產(chǎn)權(quán)房如雨后春筍般的出來了。小產(chǎn)權(quán)房以其低廉的價格贏得了中低收入階層的青睞，并在全國各地蔓延。這是我國城鄉(xiāng)二元土地管理體制下村民集體與政府進(jìn)行利益博弈的結(jié)果，它是在土地法律和政策不健全、監(jiān)管不力的條件下，伴隨著城市化而產(chǎn)生的。

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房；宅基地使用權(quán)；土地出讓金

隨著我國城市化進(jìn)程的不斷加快，城市房價也隨之不斷攀升，雖然國家采取了各種措施調(diào)控房價，但是房價依然過高，這就使得城市的中低收入者買不起商品房，而只能選擇價格低廉的小產(chǎn)權(quán)房。但是政府對小產(chǎn)權(quán)房的態(tài)度明確，認(rèn)為它違反法律的禁止性規(guī)定，要逐步清理。目前仍然沒有明確的法律和政策對小產(chǎn)權(quán)房加以規(guī)定，所以小產(chǎn)權(quán)房究竟應(yīng)該何去何從，依然是個未知數(shù)。

一、小產(chǎn)權(quán)房的概念及其法律性質(zhì)

在法學(xué)或者經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域中并沒有小產(chǎn)權(quán)房的準(zhǔn)確概念，它形成于人們的日常經(jīng)濟(jì)交往和和社會實(shí)踐中，是一種約定俗成的稱謂，是為了區(qū)別于擁有房產(chǎn)證并受法律保護(hù)的“大產(chǎn)權(quán)房”。小產(chǎn)權(quán)房早已存在，只是近些年來的迅速發(fā)展，才引起人們的關(guān)注。

本文所要研究的小產(chǎn)權(quán)房，就是指由村民、村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聯(lián)合房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)或者單獨(dú)開發(fā)建設(shè)的，在農(nóng)村集體土地（包括宅基地、建設(shè)用地、耕地）上建設(shè)的住宅房屋，在未繳納土地出讓金和相關(guān)稅費(fèi)的情況下，賣給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的村民或城里人的，只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者村委會制作的房屋權(quán)屬證書，而沒有國家房管部門的房產(chǎn)權(quán)屬證明。

目前，小產(chǎn)權(quán)房不具有合法性，法律對其性質(zhì)并未進(jìn)行明確規(guī)定。我國法律明確規(guī)定，集體所有的土地使用權(quán)是不能夠出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租的，也不能用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。村民的宅基地歸集體所有，村民只享有宅基地的使用權(quán)，他們在自己宅基地上建造的房屋，出售給本集體組織以外的人的行為是得不到法律承認(rèn)的，不能辦理相關(guān)證明手續(xù)。國家不承認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)權(quán)，一旦產(chǎn)生關(guān)于房屋的產(chǎn)權(quán)糾紛，購房協(xié)議或合同就很可能會被認(rèn)為無效，并因此而得不到法律的保護(hù)。

二、探析小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的原因背景

雖然小產(chǎn)權(quán)房仍然得不到政府的認(rèn)可。但是近些年來，小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展和銷量一直都處于快速增長的時期，現(xiàn)在已經(jīng)蔓延至全國各個城市。2008年初，深圳市國土資源和房產(chǎn)管理局對全市的住宅狀況進(jìn)行了調(diào)查，結(jié)果顯示：村民房、政策性住房、單位自建房等個人不能進(jìn)行產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的小產(chǎn)權(quán)房，占全市房產(chǎn)構(gòu)成中的71%。小產(chǎn)權(quán)房的迅速發(fā)展，是與我國特殊的市場環(huán)境與法律制度密切相關(guān)的。

（一）房價的迅速飆升是小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的土壤。目前，我國的房價之高已是事實(shí)，畸形的房價迫使消費(fèi)者將目光轉(zhuǎn)向小產(chǎn)權(quán)房。開放商的捂盤惜售以及客觀上的供需矛盾，再加上部分購房人的投機(jī)炒房，致使各地房價不斷飆升。小產(chǎn)權(quán)房的熱銷實(shí)則是買不起高價房的購房者的無奈之舉。小產(chǎn)權(quán)房的實(shí)質(zhì)就是國家沒有征收土地出讓金和相關(guān)的稅費(fèi)，在建設(shè)中省去了這部分資金，所以開發(fā)的成本也就較低，銷售的價格也更容易為消費(fèi)者所接受。即便是小產(chǎn)權(quán)房不能得到法律的保護(hù)，但很多人還是愿意去購買。

（二）城市化進(jìn)程的加快為小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展提供了平臺。改革開放以來，我國的城市化進(jìn)程就不斷加快。目前我國城鎮(zhèn)人口已達(dá)到5.8億，城鎮(zhèn)化水平已超過了45%。城市人口規(guī)模不斷增長導(dǎo)致對房屋的需求不斷擴(kuò)大，而城市內(nèi)部土地稀缺、開發(fā)商坐地抬價，致使很多人轉(zhuǎn)而去農(nóng)村買房。村民的土地在滿足自己需求外，還有大量剩余，他們就建造了大量的房屋。同時，農(nóng)村的交通、教育、醫(yī)療等基礎(chǔ)設(shè)施也在逐漸完善，這也是小產(chǎn)權(quán)房熱銷的一個有利條件。

（三）巨大的經(jīng)濟(jì)利益也是刺激小產(chǎn)權(quán)房快速發(fā)展的又一重要原因。隨著城市化快速發(fā)展，城市土地的真實(shí)價值得到了體現(xiàn)，土地價值也隨之快速飆升。但與之相反卻是，作為集體土地所有者的村民和村鎮(zhèn)卻得不到相應(yīng)的利益，在集體土地轉(zhuǎn)變成國有土地的過程中村民只能獲得少量的補(bǔ)償，而絕大部分土地收益則進(jìn)入開發(fā)商和地方政府的口袋。小產(chǎn)權(quán)房之所以成本比較低，最關(guān)鍵的是它沒有繳納土地出讓金和建設(shè)中的相關(guān)稅費(fèi)，村民自己出售小產(chǎn)權(quán)房所獲得的經(jīng)濟(jì)利益要比國家的征地補(bǔ)償高很多。村民、村政府以及開發(fā)商都是既得利益的獲得者。他們?yōu)榱双@得更多的經(jīng)濟(jì)收益，在私下推動集體土地的流轉(zhuǎn)，最終是以小產(chǎn)權(quán)房的形式和地方政府進(jìn)行利益博弈。小產(chǎn)權(quán)房的銷售給他們帶來了巨大的經(jīng)濟(jì)收益，這就驅(qū)使著他們不斷地建造小產(chǎn)權(quán)房。

（四）城鄉(xiāng)二元的土地管理體制。我國的土地歸國家和集體所有，《土地管理法》規(guī)定使用集體土地建設(shè)商品房，首先必須要經(jīng)過國家的征收程序，把集體土地轉(zhuǎn)化為國有土地，然后再通過拍賣土地使用權(quán)的方式，最終才能獲得建設(shè)用地使用權(quán)。但是國家征收土地是按照土地的原有用途進(jìn)行補(bǔ)償?shù)?，村民所得到的征地補(bǔ)償和土地進(jìn)入市場后所拍出的地價相比，就顯得微不足道了。集體土地不能進(jìn)行自由流轉(zhuǎn)，村民只能拿到有限的征地補(bǔ)償金，但是巨額的土地增值收益卻被中央和地方政府給拿走了。我國土地制度的設(shè)計(jì)導(dǎo)致了不同權(quán)屬狀況的土地價格的不同，這就使得農(nóng)村集體土地違反法律的規(guī)定，直接進(jìn)入城市的土地市場。國有土地使用權(quán)必須公開拍賣，有市場決定其價格，但是農(nóng)村集體土地卻不能直接進(jìn)入市場。造成了小產(chǎn)權(quán)房和普通商品房價格巨大差異的最根本的原因就是落后的二元土地管理體制。因此，只要不改變城鄉(xiāng)土地市場的不平等現(xiàn)狀，小產(chǎn)權(quán)房就不太可能退出歷史的舞臺。

三、解決小產(chǎn)權(quán)房的對策及建議

（一）合理的處理現(xiàn)有的小產(chǎn)權(quán)房，與此同時，還應(yīng)該加快保障性住房的建設(shè)。現(xiàn)在全國各地有很多的小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)銷售出去，若全部拆除，既不利于社會和諧，也是一種資源浪費(fèi)，所以要視情況而定。對于嚴(yán)重破壞耕地，與土地利用規(guī)劃相悖的小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)一律拆除。對于數(shù)量大、規(guī)模大，符合土地利用規(guī)劃、已經(jīng)銷經(jīng)售的小產(chǎn)權(quán)房，應(yīng)當(dāng)讓購房者補(bǔ)交相應(yīng)的土地出讓金，并讓他們?nèi)〉煤戏óa(chǎn)權(quán)證書，讓其獲得與商品房同樣的權(quán)利。還沒有售出的小產(chǎn)權(quán)房，可由政府進(jìn)行建筑質(zhì)量驗(yàn)收，符合標(biāo)準(zhǔn)的，可將其轉(zhuǎn)為保障性住房，這可以緩解我國保障性住房不足的情況。各地方政府應(yīng)充分考慮中低收入家庭購房難的問題，大力建設(shè)保障性住房，大量保障性住房的上市，必將擠壓小產(chǎn)權(quán)房的生存空間。

（二）加大監(jiān)控力度，嚴(yán)懲違法三方。村民、開發(fā)商、基層政府三方都應(yīng)對小產(chǎn)權(quán)房負(fù)責(zé)。其中開發(fā)商應(yīng)負(fù)主要責(zé)任，他們?yōu)槎惚芙患{土地出讓金而將目光瞄向了農(nóng)村集體土地，以低廉的成本建設(shè)房屋，然后以商品房的形式賣出。其行為不僅擾亂了房地產(chǎn)市場的秩序，也對農(nóng)村集體土地造成了危害。對這部分開發(fā)商，應(yīng)當(dāng)罰款、吊銷營業(yè)執(zhí)照或是降低資質(zhì)等處罰。村民在這個過程中雖是弱勢群體，但也存在過錯，對他們應(yīng)當(dāng)進(jìn)行罰款和教育?；鶎诱狈Φ种崎_發(fā)商誘惑的能力，這也是小產(chǎn)權(quán)房得以建設(shè)的根本原因?；鶎诱臎Q策者和執(zhí)行者也應(yīng)當(dāng)受到相應(yīng)的刑事或民事處罰。

（三）改革現(xiàn)有的土地二元體制。小產(chǎn)權(quán)房反映出來的就是政府部門與房地產(chǎn)業(yè)以及各相關(guān)主體之間的利益分配不均衡的問題。小產(chǎn)權(quán)房面臨的尷尬，正是由于法律政策與現(xiàn)實(shí)利益不協(xié)調(diào)所致。只要城鄉(xiāng)二元體系仍然存在，小產(chǎn)權(quán)房就不會輕易退出歷史舞臺。從長遠(yuǎn)來看，小產(chǎn)權(quán)房為集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)提供了新的探索，同時也為解決當(dāng)前房價上漲過快問題提供了有待檢驗(yàn)的途徑。因此，要解決小產(chǎn)權(quán)房法律問題，有必要建立農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場。這就必須兼顧各主體的利益，在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的大趨勢下，對現(xiàn)有的制度和法律進(jìn)行具體分析和適當(dāng)突破，建立集體土地建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)的法律法規(guī)，并完善相關(guān)的配套措施。

（四）完善土地征收制度和修改相關(guān)的土地法律法規(guī)。法律應(yīng)該明確規(guī)定國家征收土地的條件和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。政府應(yīng)當(dāng)完善征地補(bǔ)償制度，大幅度提高補(bǔ)償費(fèi)。我認(rèn)為應(yīng)以市場價格對村民進(jìn)行補(bǔ)償，村民也應(yīng)該享受土地增值帶來的收益，享受我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。我國《物權(quán)法》已明確將集體土地的開發(fā)建設(shè)和宅基地的轉(zhuǎn)讓等相關(guān)的法律問題交予土地管理法律制度去規(guī)范，所以應(yīng)當(dāng)盡快修改并完善相應(yīng)的土地管理法律法規(guī)。

四、結(jié)語

商品化的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不僅僅應(yīng)該成為政府、房地產(chǎn)企業(yè)的原始積累和財(cái)富源泉，而且也應(yīng)該成為全社會人民生存和創(chuàng)造財(cái)富的基礎(chǔ)。在中共中央十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中，明確提出了我國將在未來的一段時間內(nèi)，逐步完善農(nóng)村的宅基地制度，以及農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權(quán)制度，并逐步改革征地制度，建立一個城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。從這個決定中可以看出，健全農(nóng)村的土地制度是一個必然趨勢。因此，小產(chǎn)權(quán)房的合法化也不再會是一個夢想，有了些許實(shí)現(xiàn)的可能性。（作者單位：新疆師范大學(xué)）

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