行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)流失的原因及對策

一、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)流失的原因及主要表現(xiàn)形式

1.國有資產(chǎn)流失的原因。

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)流失的主要原因：（1）國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清晰。目前我國國有資產(chǎn)采取的是條塊并行，分級管理的模式。資產(chǎn)的所有權(quán)、使用權(quán)以及處置權(quán)脫節(jié)，造成產(chǎn)權(quán)虛置、管理缺位，非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)作經(jīng)營性資產(chǎn)后所有權(quán)關(guān)系不清，出現(xiàn)賬面資產(chǎn)與實(shí)物資產(chǎn)不相符，出現(xiàn)沒有人向經(jīng)營者追索所有者權(quán)益的現(xiàn)象。此外，行政事業(yè)單位產(chǎn)權(quán)意識淡薄，資產(chǎn)處置缺乏監(jiān)督機(jī)制，造成國有資產(chǎn)歸屬混亂，使國有資產(chǎn)在處置過程中流失。（2）國有資產(chǎn)管理混亂。由于行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)管中權(quán)力交叉和職能重疊，使得對國有資產(chǎn)流失缺乏有效的約束機(jī)制，造成資產(chǎn)管理無章可循、無法可依，加上行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理沒有實(shí)行責(zé)任制，無人對這些單位資產(chǎn)的安全、完整負(fù)責(zé)。（3）國有資產(chǎn)配置不公。行政事業(yè)單位非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的形成、使用、處置大部分由各單位自行掌握，基本上是誰建設(shè)誰使用，誰使用誰管理，并在國有資產(chǎn)出租、轉(zhuǎn)讓、抵押、改變使用功能方面存在一定程度的隨意性。財(cái)政部門作為行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的主管部門，對機(jī)關(guān)國有資產(chǎn)管理權(quán)僅限于價(jià)值管理，對資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)、使用、處置等缺乏有效監(jiān)管，難以對資產(chǎn)的形成和配置實(shí)施宏觀調(diào)控。

2.國有資產(chǎn)流失的主要表現(xiàn)形式。

（1）上級撥入固定資產(chǎn)或接受捐贈(zèng)不入賬造成國有資產(chǎn)流失。

行政事業(yè)單位接受捐贈(zèng)或上級撥入固定資產(chǎn)不入賬，造成國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象。如我們在審計(jì)某縣交管大隊(duì)時(shí)，發(fā)現(xiàn)所交汽車養(yǎng)路費(fèi)明顯偏高，仔細(xì)核對原始憑證，繳納養(yǎng)路費(fèi)的汽車數(shù)量與“固定資產(chǎn)——汽車”的賬面數(shù)量不符，原因是接受外單位捐贈(zèng)的兩輛汽車未入賬。

（2）國有資產(chǎn)處理時(shí)造成國有資產(chǎn)流失。

主要表現(xiàn)在：一是在固定資產(chǎn)或其他物資變價(jià)處理時(shí)“優(yōu)親厚友”，從低作價(jià)；二是在固定資產(chǎn)變價(jià)后其收入不入賬，存入小金庫或挪作非法開支；三是能修的不修，能用的不用，提前報(bào)廢處理；四是將國有資產(chǎn)無償轉(zhuǎn)給或借給其他單位或個(gè)人。如筆者在某鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并和農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，許多被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的辦公用房和學(xué)校的教室成為閑置資產(chǎn)。為了盤活資產(chǎn)，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)將這些資產(chǎn)或出租或低價(jià)出售，但在這過程中造成了大量的國有資產(chǎn)流失。

（3）侵占往來款項(xiàng)形成國有資產(chǎn)流失。

某些私營企業(yè)通過官商勾結(jié)，借用財(cái)政資金，惡意侵占國有資產(chǎn)，形成潛在國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象嚴(yán)重。筆者在某縣財(cái)政同級審中發(fā)現(xiàn)，該縣屬國家級貧困縣，但近幾年以來，竟有上千萬元的財(cái)政資金被無償借給一些企業(yè)，長期未還。

（4）非法捐助造成國有資產(chǎn)流失。

國有單位向非國有主體單位或是個(gè)人非法捐贈(zèng)現(xiàn)金或?qū)嵨?，如有的國有單位向非國有主體單位或個(gè)人捐贈(zèng)現(xiàn)金或?qū)嵨铮挥械膶匈Y產(chǎn)以低價(jià)處理給個(gè)人明賣實(shí)送；還有的通過非正常渠道把國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到個(gè)人公司名下，造成國有資產(chǎn)流失。

（5）應(yīng)計(jì)未計(jì)固定資產(chǎn)造成國有資產(chǎn)流失。

一些單位利用工程項(xiàng)目，一方面將在管理費(fèi)用及銷售費(fèi)用中無法列支的支出進(jìn)行列支；另一方面，購置大宗物品如空調(diào)、電腦等直接計(jì)入項(xiàng)目支出，不記入“固定資產(chǎn)”科目進(jìn)行核算，造成國有資產(chǎn)流失。

（6）虛開發(fā)票造成國有資產(chǎn)流失。

一些行政事業(yè)單位用假發(fā)票以辦公用品、復(fù)印費(fèi)、交通費(fèi)、招待費(fèi)、燃料費(fèi)名義報(bào)銷，這些票據(jù)往往數(shù)額大且填列不規(guī)范，并且是以現(xiàn)金支付的，經(jīng)審計(jì)人員到開具發(fā)票的單位核實(shí)所列費(fèi)用是否確實(shí)發(fā)生，從中就發(fā)現(xiàn)有一部分是套取現(xiàn)金，用于支付本單位的一些非法支出。如筆者在某單位領(lǐng)導(dǎo)任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中發(fā)現(xiàn)該單位通過虛開發(fā)票的方式套取13.7萬元用于發(fā)放本單位職工福利。

二、防止國有資產(chǎn)流失的對策

許多行政事業(yè)單位企業(yè)綜合運(yùn)用以上多種形式，翻新花樣的實(shí)施犯罪，致使國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，已經(jīng)嚴(yán)重影響到了國家的經(jīng)濟(jì)安全。同時(shí)，因國有資產(chǎn)流失所造成的社會(huì)問題也日趨嚴(yán)重。因此，我們必須加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的同時(shí)，采取各種有效措施保護(hù)國有資產(chǎn)，筆者提出以下建議。

1.嚴(yán)把審計(jì)關(guān)，探索審計(jì)新方法、新路子。

首先，增強(qiáng)內(nèi)審監(jiān)督。建立健全的內(nèi)審機(jī)構(gòu)，在充實(shí)內(nèi)審人員的基礎(chǔ)上，提高內(nèi)審人員素質(zhì)，重點(diǎn)抓好國有資產(chǎn)流失的源頭控制，通過事前、事中監(jiān)督，把國有資產(chǎn)流失的隱患消滅在萌芽階段。

其次，健全社會(huì)審計(jì)監(jiān)督。要求行政事業(yè)單位在有關(guān)資產(chǎn)變動(dòng)時(shí)，必須委托社會(huì)審計(jì)或資產(chǎn)評估組織如會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行審計(jì)，以杜絕虛報(bào)盈利或隨意改變產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)象發(fā)生。

再次，突出國家審計(jì)監(jiān)督。國家審計(jì)機(jī)關(guān)在結(jié)合平時(shí)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、固定資產(chǎn)投資審計(jì)、效益審計(jì)、跟蹤審計(jì)以及專項(xiàng)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)線索，不斷探索審計(jì)新方法，把國有資產(chǎn)流失的“黑洞”阻塞。

2.建立完善的人才管理機(jī)制，配備專職的資產(chǎn)管理人員。

由于有些行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人素質(zhì)低下，知識的局限性以及決策的不民主，致使資產(chǎn)管理及財(cái)務(wù)管理混亂，從而誘發(fā)一些國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象。因此，建立一個(gè)完善的人才管理機(jī)制，選拔優(yōu)秀的單位負(fù)責(zé)人，組建好的領(lǐng)導(dǎo)班子，也是決定行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理水平和績效的重要因素。另外，會(huì)計(jì)人員是國有資產(chǎn)的直接管理人員，對國有資產(chǎn)的管理負(fù)有重要的責(zé)任。如果由于其業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，使國有資產(chǎn)在核算時(shí)發(fā)生損失，是萬萬不該的。所以要加強(qiáng)會(huì)計(jì)人員的培訓(xùn)工作，提高他們看家理財(cái)?shù)谋绢I(lǐng)，使他們熟練掌握與本職工作相關(guān)的政策法規(guī)，不斷更新知識，從而提高業(yè)務(wù)素質(zhì)以及對國有資產(chǎn)管理的認(rèn)識。只有這樣才能保證國有資產(chǎn)安全完整而不受侵犯。

此外，在改革人事體制的弊端，完善人才管理機(jī)制的同時(shí)，要強(qiáng)化實(shí)施決策責(zé)任追究制度，嚴(yán)把問責(zé)制，讓責(zé)任者為自己的過失與錯(cuò)誤付出代價(jià)，在經(jīng)濟(jì)上進(jìn)行嚴(yán)厲的處罰，在法律責(zé)任上，決不手軟地查處，承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任。還應(yīng)盡快建立健全監(jiān)督制約機(jī)制，從機(jī)制和制度上著手，從根本上解決國有資產(chǎn)不斷流失的問題。

3.強(qiáng)化監(jiān)管部門職責(zé)，量化考核指標(biāo)，突出獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，嚴(yán)格按規(guī)定執(zhí)行行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查制度。

行政事業(yè)單位應(yīng)建立健全資產(chǎn)核算總賬、明細(xì)賬、序時(shí)賬、備查賬，認(rèn)真進(jìn)行固定資產(chǎn)卡片的記錄與登記，嚴(yán)密核算；建立健全資產(chǎn)購置、接受捐贈(zèng)、內(nèi)部轉(zhuǎn)移以及資產(chǎn)處置的審批制度，做到資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)管理相結(jié)合。實(shí)行單位首長負(fù)責(zé)制，并確立具體資產(chǎn)管理人員，把資產(chǎn)管理納入政府考核和單位負(fù)責(zé)人離任審計(jì)范圍，明確職責(zé)，落實(shí)責(zé)任。要完善清查制度與統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度、檔案制度相結(jié)合，建立清產(chǎn)核資制度，堅(jiān)持做到年度清理，并定期或不定期地進(jìn)行大清查，確保賬賬、賬卡、賬實(shí)相符。

此外，國有資產(chǎn)管理部門要強(qiáng)化監(jiān)管責(zé)任，在搞好資產(chǎn)清查的同時(shí)，要評出優(yōu)劣，分清責(zé)任。并對經(jīng)營完成國有資產(chǎn)增值考核指標(biāo)的，予以獎(jiǎng)勵(lì)，沒有完成資產(chǎn)增值考核指標(biāo)則予以處罰，并終止、甚至終身取消其經(jīng)營國有資產(chǎn)的資格。對以弄虛作假或其他不正當(dāng)手段，造成國有資產(chǎn)流失者，必須堅(jiān)決追究經(jīng)營者的責(zé)任，除令其賠償外，給予行政處分，對損失巨大構(gòu)成犯罪的，要追究刑事責(zé)任。

4.建立完善行政事業(yè)性國有資產(chǎn)配置、使用及處置制度。

行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置方式主要有購置、調(diào)劑等。事業(yè)單位用財(cái)政性資金購置規(guī)定限額以上資產(chǎn)的（包括用財(cái)政性資金舉辦大型會(huì)議、活動(dòng)需要進(jìn)行的購置），應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定程序經(jīng)主管部門審核，報(bào)同級財(cái)政部門審批。事業(yè)單位用其他自己購置規(guī)定限額以上資產(chǎn)的，需報(bào)主管部門審批，主管部門將審批結(jié)果定期報(bào)同級財(cái)政部門備案。

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的使用方式包括單位自用和對外投資、出租、出借、擔(dān)保等。除法律有特殊規(guī)定外，事業(yè)單位以國有資產(chǎn)對外投資、出借、擔(dān)保，需經(jīng)主管部門審核，報(bào)同級財(cái)政部門審批，取得的收入應(yīng)當(dāng)納入單位預(yù)算，統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理。

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置，是指事業(yè)單位對其占有，使用的國有資產(chǎn)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓或者注銷產(chǎn)權(quán)的行為。處置方式包括出售、出讓、轉(zhuǎn)讓、對外捐贈(zèng)、報(bào)廢、報(bào)損以及貨幣行資產(chǎn)損失核銷等。

各單位應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督資產(chǎn)的合理配置，防止國有資產(chǎn)流失，并健全國有資產(chǎn)績效考核機(jī)制、獎(jiǎng)罰機(jī)制，促進(jìn)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)使用效益全面提高。

科學(xué)合理的資產(chǎn)購置、配置和處置方案，達(dá)到提高資產(chǎn)使用效率的目的。作為資產(chǎn)使用方的各行政事業(yè)單位的重要職責(zé)是具體管好用好國有資產(chǎn)。建立事業(yè)性資產(chǎn)集中處置與調(diào)劑轉(zhuǎn)讓市場，將行政事業(yè)管理與市場經(jīng)營兩種手段有機(jī)結(jié)合，制定與單位經(jīng)濟(jì)利益掛鉤的資產(chǎn)處置辦法，鼓勵(lì)各單位將閑置資產(chǎn)拿出來進(jìn)行交流，通過所有權(quán)變更或使用權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式，將閑置資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為有效資源。

結(jié)束語

國有資產(chǎn)是行政事業(yè)單位國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)不可缺少的物質(zhì)基礎(chǔ)。如何加強(qiáng)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理與審計(jì)監(jiān)督，以防止國有資產(chǎn)流失，促進(jìn)國有資產(chǎn)合理有效地使用，發(fā)揮國有資產(chǎn)最大使用效益。應(yīng)對審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的各種侵犯國家權(quán)益、造成國有資產(chǎn)流失的問題，要嚴(yán)肅處理，決不姑息遷就。只有這樣，國有資產(chǎn)增值的目標(biāo)才能真正實(shí)現(xiàn)，國有資產(chǎn)流失的漏洞才能徹底堵住。

（作者單位：修水縣審計(jì)局）