論WTO對RTA融合的引導作用

【摘要】區(qū)域貿(mào)易協(xié)定（Regional Trade Agreement，以下稱RTA）作為WTO框架下最惠國原則的最大例外在近年來獲得了迅猛的發(fā)展。但其噴涌式的增長對多邊貿(mào)易體系的造成強烈的沖擊。對于目前的困局，RTA融合將是一條可行的道路，但由于客觀因素的阻礙而難以展開，因此需要發(fā)揮WTO的引導作用來推動其持續(xù)發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】WTO RTA 融合

早期有關(guān)RTA的討論都是圍繞著GATT第24條展開。但隨著國際環(huán)境的不斷變化，RTA噴涌式的增長使其脫離了WTO的規(guī)制，與多邊貿(mào)易體制形成了“雙軌并行”的格局。面對當前的局面，重新思考RTA與WTO的關(guān)系就顯得尤為重要。

一、RTA對WTO的沖擊

從諸多的經(jīng)濟學理論中，人們發(fā)現(xiàn)RTA不僅不能增加經(jīng)濟福利，反而“各國實際上在新的時代陷入了古老的窮途困境[1]”。但RTA的危害并不局限于此，除了經(jīng)濟福利的減損，RTA還對WTO產(chǎn)生制度層面的沖擊，這種影響表現(xiàn)在三個方面。

（一）爭端解決機制的沖突

爭端解決機制是二者制度層面沖突最激烈的領(lǐng)域。盡管沒有任何的RTA將WTO的爭端解決機制排除在可選擇的范圍之外，但是眾多的RTA都規(guī)定了“排他條款”。這就使得在實踐中如果發(fā)生有違RTA但不違背WTO的情形，或者違背WTO但不違反RTA的情形，其成員方就可以選擇對自己有利的爭端解決機制，這直接為規(guī)避責任提供了完美的土壤。長此以往，將有損WTO爭端解決機制的形象與權(quán)威。

（二）資源的分流和熱情的冷卻

RTA的達成需要大量的資源，各國就需要從WTO中分流一定的資源。對于許多小國家而言，有限的國力將迫使他們慎重地考慮在WTO與RTA之間如何進行資源分配，最終導致各國對于WTO的投入不及以往。對于各國政要而言，一邊是持續(xù)的僵局，另一邊是可預期的成果，而他們又必須考慮在有限的任期內(nèi)取得足夠的政績來獲得民眾的支持，這就導致各國對WTO的熱情逐步被RTA侵蝕。在目前多邊貿(mào)易體制舉步維艱的情況下，資源的分流和熱情的冷卻又進一步惡化了WTO目前的困境。

（三）國際貿(mào)易法的碎片化

截止2012年1月15日，WTO共收到511份RTA通告書，如此大量的RTA使得國際貿(mào)易法體系呈現(xiàn)出越發(fā)復雜的“意大利面碗”現(xiàn)象。當前的格局嚴重割裂了原有的在WTO框架下較為統(tǒng)一的體系，使得國際貿(mào)易法出現(xiàn)碎片化的趨勢，而這種碎片化的趨勢將加劇各種貿(mào)易規(guī)范間的沖突和矛盾。尤其是雙方同時是多個RTA的成員國的情況下，貿(mào)易往來存在著不穩(wěn)定因素，這將損害國際貿(mào)易法的權(quán)威性和可預見性。正如一些學者指出的，如果不采取一定的措施以控制當前RTA“失控”的局面，“我們將在不到20到25年的時間里將整個貿(mào)易世界分裂為兩到三個跨洲的優(yōu)惠區(qū)域[2]”。

因此，RTA不僅不能實現(xiàn)多邊貿(mào)易體制的目標，還將嚴重侵蝕現(xiàn)有體制。為了WTO能夠繼續(xù)在全球范圍發(fā)揮作用，筆者認為如何在符合多邊貿(mào)易體制目標的前提下規(guī)制RTA是目前的重要課題。

二、RTA融合的可能性

（一）學者們的改良意見及評價

諸多學者曾為多邊貿(mào)易體制提出意見。有學者提出了一種“融解”戰(zhàn)略[3]，即用改善多邊貿(mào)易體制的辦法從實質(zhì)上融化RTA的歧視因素。誠然，這一戰(zhàn)略曾在一段時間發(fā)生作用：例如醫(yī)藥、化工、紙張等多項產(chǎn)品的零關(guān)稅，就把一些RTA中仍收關(guān)稅的做法“消融”掉。但是這一戰(zhàn)略隨著WTO的躊躇不前而擱淺，尤其當RTA深入更多深層次的貿(mào)易問題時，難以達成共識的WTO更是只能望洋興嘆。

著名學者Bhagwati曾提出[4]，關(guān)稅同盟必須將其同意對外關(guān)稅定在形成同盟前其成員國當中進口關(guān)稅的最低水平，才能得到批準。這種提議旨在降低貿(mào)易轉(zhuǎn)移的效果，但這種做法過于理想化，一是目前的絕大多數(shù)國家都已是RTA的成員國，往往不愿給RTA多加束縛，最終引來作繭自縛的結(jié)果；二是，目前的WTO對RTA的審查機制已流于空談，實在難以承擔起如此重要的角色。

隨著APEC的建立，關(guān)于“開放式會員資格”得到大量學者的論證。但這一理論具有內(nèi)在的矛盾性，因為參與RTA的同時必然需要付出一定的代價，例如互惠開放等“入會費”。即便是一些非成員國同意交納“入會費”，RTA的初始成員國基于現(xiàn)有利益也不一定愿意開放內(nèi)部市場[5]。這就導致“開放式會員資格”只能存在于一些較為初級的區(qū)域貿(mào)易體系內(nèi)，并不能對WTO的發(fā)展帶來實質(zhì)的進展。

縱觀上述的多種改良建議，筆者認為鑒于現(xiàn)有的格局以及金融危機對各國的巨大沖擊，我們很難期待各國“自愿”地將RTA嚴格地納入到WTO的規(guī)制之下。因此WTO應(yīng)調(diào)整思路，放下“規(guī)制者”的架子[6]，與主要的RTA組織進行合作協(xié)調(diào)，探尋新的道路以實現(xiàn)“雙軌并軌”。

（二）RTA融合的可能性

筆者認為RTA的融合將是一條可行之路。從理論上講，如果各個RTA尚未達到自己的臨界規(guī)模，就會有互相融合的需求。反觀當前國際社會，推進RTA融合有著足夠的客觀條件。

1.RTA已突破更深層的貿(mào)易問題。相比較WTO的舉步維艱，RTA在國際貿(mào)易問題上取得了更大的突破，例如歐盟現(xiàn)正在努力向財稅一體化的方向發(fā)展，還有大量的RTA都在勞工標準、環(huán)境管理領(lǐng)域達成共識。RTA上的突破為RTA的融合提供了意義，倘若只是淺層次的RTA融合將只是貿(mào)易政策的重新洗牌，并不能推動多邊貿(mào)易體制的發(fā)展。

2.RTA的跨地緣趨勢。傳統(tǒng)的RTA主要以地緣為連接點，例如歐盟、NAFTA。但當代RTA已突破了“區(qū)域”的傳統(tǒng)概念，逐漸向跨地緣趨勢發(fā)展。例如APEC，其成員國并沒有十分嚴格的地域限制，而是一種開放式的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定。RTA之間的融合必然將突破傳統(tǒng)的地緣觀念，因此這種跨地緣趨勢為融合提供了基本前提，避免了基于地緣因素而割裂國際貿(mào)易體系的局面。

3.RTA融合的多米諾效應(yīng)。多邊貿(mào)易體制的擴張有兩種途徑：其一是將新的成員國納入到現(xiàn)有的貿(mào)易安排之中；其二是將新的貿(mào)易安排取代舊的貿(mào)易安排。第一種也是“多米諾效應(yīng)”的一種表現(xiàn)。“多米諾效應(yīng)”原指當一國參與到RTA之中，導致其他國家紛紛加入RTA的現(xiàn)象，“這就像多米諾骨牌一樣，紛紛倒塌，向某一中心靠攏[7]”。這一理論也適用于RTA融合這一命題，一旦數(shù)個RTA成功融合，融合越多、涉及范圍越廣就越容易對其他RTA成員國吸引力，最終將向多邊貿(mào)易體制邁進。

三、WTO對RTA融合的引導作用

（一）現(xiàn)實障礙

盡管RTA融合存在可能性，但這一理論始終未在RTA中得到驗證，因此遭到許多學者的質(zhì)疑。筆者認為雖然當前RTA融合具備一定的條件，但仍然存在一些因素阻礙其發(fā)展，這些障礙主要存在于政治、制度和大國主導作用的缺失三個方面。

1.政治障礙。RTA在形成之初就不只是經(jīng)濟層面的產(chǎn)物，它也是成員國之間政治聯(lián)合的載體。政治認同感既可能促進RTA的形成和發(fā)展，例如歐盟，也可能阻礙它，例如中日韓三國由于歷史、領(lǐng)土等政治分歧，長期以來一直處于“經(jīng)熱政冷”的境地。因此，RTA的融合不可忽視政治因素的考慮。

2.制度障礙。制度障礙主要是指各成員國之間、各RTA之間所有的制度層面的不統(tǒng)一或沖突，例如關(guān)稅水平的不同、非關(guān)稅措施的標準不統(tǒng)一等。在當前國際貿(mào)易法體系碎片化嚴重的背景下，RTA間的分歧和差異難以逾越，也構(gòu)成阻礙RTA融合的巨大障礙。

3.大國主導作用的缺失。從GATT、WTO的歷史來看，每一次取得歷史性進展無不需要大國的主導作用。RTA的融合也需要特殊的國際環(huán)境，其中大國的主導作用將是重要的因素。但目前來看，各國并沒有主導RTA融合的動機：相比融合RTA所付出的巨大成本，訂立一個新的RTA或許更加的實際可行；此外，大國通過RTA坐享既得利益，而一些相對較小的國家在新浪潮中積極爭當軸心國——實在難以指望有大國愿意為了多邊貿(mào)易體制積極發(fā)揮主導作用。但這是否意味著RTA融合是天方夜譚？筆者認為，盡管不能期待大國發(fā)揮過往的主導作用，但仍可以發(fā)揮WTO的功能來引導RTA的融合。

（二）WTO的引導作用

WTO是處理國家間貿(mào)易規(guī)則的全球性國際組織，負責世界經(jīng)濟的管理和貿(mào)易秩序。在當前各個貿(mào)易大國無法積極主導RTA融合的環(huán)境下，筆者認為WTO作為世界貿(mào)易最重要的國際組織應(yīng)當發(fā)揮其自身應(yīng)有的作用，彌補當前引導力量缺失的局面。

1.平臺作用。WTO已能為眾多的成員國提供一個平臺。通過安排不同RTA的成員國間的溝通交流，WTO可以進行比較、分析，找出有可能的RTA。例如在目前碎片化最嚴重的非洲，同時存在著四大RTA并存的格局——COMESA、EAC、SACU和SADC[8]。四者之間存在著嚴重的成員國重疊現(xiàn)象，但這也為融合提供了巨大的便利——制度的對接成本可以降到最低。此外，這四大RTA普遍被認為不利于非洲各國區(qū)域經(jīng)濟一體化和持續(xù)發(fā)展，這也為非洲各國參與到區(qū)域經(jīng)濟一體化提供了動力。如果WTO能夠作為一個引導力量指引這些國家進行統(tǒng)一的協(xié)商談判，相信將極大地幫助非洲統(tǒng)一市場的形成。

2.監(jiān)督作用。2006年12月14日，WTO總理事會通過了關(guān)于所有RTA的透明機制，該機制要求所有成員國間簽訂的RTA應(yīng)向WTO提供通知及完整通告，幫助成員國及時了解其他成員國間形成的RTA的信息，排除秘密協(xié)定的存在。但在實際運行中這一功能并未很好的得到發(fā)揮，其原因就在于WTO對RTA失控的局面，RTA成員國只會履行一般的通知義務(wù)。倘若由WTO發(fā)揮對RTA融合的引導作用，既可以更好地發(fā)揮透明機制的功能，也可以幫助WTO對RTA進行實時關(guān)注，逐漸扭轉(zhuǎn)當前“失控”的局面。

3.審查權(quán)的回歸。WTO對RTA的審查權(quán)缺失是當前失控局面的根本原因。GATT第24條審查主體限定為全體締約方。但在WTO多個案例中[9]，專家組認為：審查第24條是全體締約方的義務(wù)，由于缺乏全體締約方的決議，僅根據(jù)一方的申訴就確定一個區(qū)域貿(mào)易協(xié)定是否符合第24條是不合適的。再加上各國并不愿加強對RTA的紀律性以免自縛手腳，審查權(quán)的歸屬始終懸而未決。在之后的透明機制里，由區(qū)域貿(mào)易協(xié)定委員會（CRTA）對被通告RTA是否符合GATT第24條和GATS第5條進行審議，但這種將審查權(quán)授予一個行政部門的方式卻又破壞了WTO內(nèi)部的機構(gòu)平衡，至今為止委員會也從未做出過明確的裁定。

筆者認為WTO實現(xiàn)審查權(quán)的回歸需要內(nèi)外兩方面的工作。對外通過積極引導RTA的融合來增強自身對RTA的影響；對內(nèi)通過梳理GATT第23條與第24條的關(guān)系，重新將RTA納入到WTO的框架下并為多邊貿(mào)易體制服務(wù)。審查權(quán)的回歸將是一個比較漫長的過程，但這也是“雙軌并軌”的必經(jīng)之路。

4.反饋機制的設(shè)想。當RTA融合到一定程度時，WTO應(yīng)當設(shè)立一個反饋機制：將RTA中得到普遍接受的制度反饋至WTO的全體締約方以進行談判、協(xié)商，最終納入到多邊貿(mào)易體制中。反饋機制最重要的內(nèi)容就是反饋標準的設(shè)立，即何種程度的RTA制度可以提起WTO全體締約國的審議，筆者認為可以根據(jù)適用的范圍和普遍接受的程度來判斷。從性質(zhì)來看，反饋機制其實是RTA與WTO的融合。通過反饋機制實現(xiàn)“雙軌”的最終并軌，將從實質(zhì)上“融解”RTA優(yōu)惠性安排——“多邊這條大魚，終歸吃掉各個區(qū)域這類小魚[10]”。

從目前的國際形勢來看，尚未出現(xiàn)顯著的RTA融合的跡象，但是在一些RTA內(nèi)部還是有所表現(xiàn)：例如歐盟在相當長的時間內(nèi)都不曾參與新的RTA談判，其目的就是希望“消化”之前的由于急速擴張而簽訂的RTA。此外，東盟優(yōu)惠稅率的較低利用率（僅占區(qū)內(nèi)貿(mào)易總量5%）也值得人們關(guān)注，如此低的利用率會動搖一些RTA存在的根基，也將為RTA融合提供了可能。

參考文獻

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[10] 趙維田.世貿(mào)組織的法律制度[M].吉林：吉林出版社，2000.100.