深化農(nóng)村改革產(chǎn)權(quán)制度居首

張春俠

必須以保護(hù)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利為核心，以明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)歸屬、賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利為重點(diǎn)，確保集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果惠及本集體所有成員。

11月2日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》（簡(jiǎn)稱《方案》）?！斗桨浮芬?，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，深化農(nóng)村改革要聚焦農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制和農(nóng)村社會(huì)治理制度等五大領(lǐng)域。這是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村改革的頂層設(shè)計(jì)，也是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展關(guān)鍵時(shí)期的關(guān)鍵部署。

明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)歸屬

《方案》針對(duì)五大關(guān)鍵領(lǐng)域，提出26個(gè)方面的改革舉措，其中排在第一位的是深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。對(duì)此，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、辦公室主任陳錫文表示，把農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革放在首位，對(duì)整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制來(lái)說(shuō)具有基礎(chǔ)性的意義和作用，“不僅因?yàn)樵谡麄€(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)當(dāng)中集體經(jīng)濟(jì)所占的比重很大，更因?yàn)閮|萬(wàn)農(nóng)民的切身利益與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)制度密切相關(guān)?！?/p>

“我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，全國(guó)45%至46%的國(guó)土面積屬于農(nóng)村集體所有，包括耕地、林地、草原和未利用土地。因此，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革對(duì)整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制具有基礎(chǔ)性意義?！标愬a文表示，改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村集體資產(chǎn)總量有很大的增長(zhǎng)，但產(chǎn)權(quán)歸屬不清、權(quán)責(zé)不明、保護(hù)不嚴(yán)、流轉(zhuǎn)不暢的問(wèn)題也日益突出。在很多地區(qū)，集體經(jīng)濟(jì)缺乏發(fā)展活力，集體資產(chǎn)保值增值困難，集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民的利益聯(lián)結(jié)不夠緊密。

對(duì)此，《方案》提出，建立健全符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求和社會(huì)主義初級(jí)階段實(shí)際的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，必須以保護(hù)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利為核心，以明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)歸屬、賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利為重點(diǎn)……確保集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果惠及本集體所有成員。

“走市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)道路，明晰產(chǎn)權(quán)是個(gè)不可回避的話題。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)越清晰，農(nóng)村的市場(chǎng)活力就越強(qiáng)大?！眹?guó)家行政學(xué)院教授汪玉凱說(shuō)。

為了切實(shí)保障農(nóng)民的權(quán)益，《方案》提出，在確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份、全面核實(shí)農(nóng)村集體資產(chǎn)基礎(chǔ)上，對(duì)土地等資源性資產(chǎn)，重點(diǎn)是抓緊抓實(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作。

目前，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)登記頒證試點(diǎn)已進(jìn)行到第三年，全國(guó)2200多個(gè)縣（市、區(qū)）已開(kāi)展試點(diǎn)工作，完成確權(quán)登記面積2.6億畝以上?！巴ㄟ^(guò)確權(quán)登記頒證把農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期穩(wěn)定下來(lái)，明確它的用益物權(quán)的性質(zhì)，保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。”陳錫文說(shuō)。

探索宅基地自愿有償退出機(jī)制

早在今年1月，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳便聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，決定在全國(guó)選取30個(gè)左右縣（市、區(qū)）行政區(qū)域進(jìn)行試點(diǎn)。目前，33個(gè)縣級(jí)試點(diǎn)區(qū)域關(guān)于農(nóng)村土地改革的實(shí)施方案已經(jīng)獲批。這意味著農(nóng)村土地改革試點(diǎn)工作進(jìn)入全面啟動(dòng)階段。

此次《方案》又進(jìn)一步對(duì)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)明確了改革路徑：農(nóng)村土地征收制度改革將縮小土地征收范圍，規(guī)范土地征收程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制，建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。

其中，對(duì)于宅基地制度改革，《方案》明確提出，將對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)作出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制，探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑。

“對(duì)農(nóng)民而言，其財(cái)產(chǎn)權(quán)利來(lái)源很大程度上依賴于農(nóng)村的土地，包括承包耕地、宅基地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地等。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)葉興慶說(shuō)，十八屆三中全會(huì)要求賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，“三塊地”改革的共同方向就是賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，這是改革方向，也是基本要求。

鼓勵(lì)金融和社會(huì)資本投向“三農(nóng)”領(lǐng)域

近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本快速攀升，大宗農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格普遍高于國(guó)際市場(chǎng)，農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策迫切需要調(diào)整和完善。

對(duì)此，《方案》明確提出，建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。把農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為財(cái)政支出的優(yōu)先保障領(lǐng)域，中央預(yù)算內(nèi)投資繼續(xù)向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜，確保農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入只增不減。

“現(xiàn)在雖然經(jīng)濟(jì)下行的壓力加大，但是有一點(diǎn)是不變的，那就是無(wú)論國(guó)家財(cái)政多么困難，今后對(duì)‘三農(nóng)’的支持力度不會(huì)減弱，對(duì)‘三農(nóng)’的投入不會(huì)減少?！敝醒朕r(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任韓俊說(shuō)，近年來(lái)，中央財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”的投入力度很大，實(shí)現(xiàn)了對(duì)“三農(nóng)”領(lǐng)域的全方位覆蓋。

“近年來(lái)，在國(guó)家糧食連年豐收、國(guó)際糧價(jià)持續(xù)走低的情況下，有人認(rèn)為國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度可以減弱。而文件提出農(nóng)業(yè)投入只增不減，農(nóng)業(yè)支持保護(hù)力度繼續(xù)加大，體現(xiàn)出中央對(duì)‘三農(nóng)’工作不放松、確保農(nóng)業(yè)重中之重地位的政策意圖。”中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長(zhǎng)鄭風(fēng)田說(shuō)。

在依靠財(cái)政資金對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村進(jìn)行支持的同時(shí)，財(cái)政還要通過(guò)財(cái)政資金的杠桿作用，撬動(dòng)更多的金融和社會(huì)資本投向“三農(nóng)”領(lǐng)域，在這方面的政策運(yùn)作空間仍然很大。韓俊強(qiáng)調(diào)，財(cái)政可以通過(guò)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”、“先建后補(bǔ)”、財(cái)政貼息、建立擔(dān)保體系，通過(guò)政府和社會(huì)資本合作、購(gòu)買服務(wù)等多種方式撬動(dòng)更多的金融資本、社會(huì)資金，參與有回報(bào)的、準(zhǔn)公益性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的開(kāi)發(fā)，參與農(nóng)村人居環(huán)境的整治，參與包括水利項(xiàng)目在內(nèi)的一些有收益的建設(shè)項(xiàng)目等。

據(jù)韓俊介紹，近兩年來(lái)，社會(huì)資本參與農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)的勢(shì)頭較好。今年一至三季度，雖然很多領(lǐng)域的投資表現(xiàn)較為疲軟，但“三農(nóng)”領(lǐng)域的投資增長(zhǎng)達(dá)26%左右，尤其是對(duì)農(nóng)村旅游方面的投資增長(zhǎng)非?？臁?/p>

培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民

近年來(lái)，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的迅速推進(jìn)，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大量進(jìn)城，糧食生產(chǎn)依賴“386199”部隊(duì)（指農(nóng)村留守的婦女兒童老人），農(nóng)業(yè)后繼乏人、生產(chǎn)效率低下等問(wèn)題日益突出，“誰(shuí)來(lái)種地”、“怎么種地”問(wèn)題極大制約著我國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

對(duì)此，《方案》明確提出，要吸引年輕人務(wù)農(nóng)，培育新型職業(yè)農(nóng)民，造就高素質(zhì)的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者隊(duì)伍。加快培育家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。

“相比于小農(nóng)戶，家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體具有一定的生產(chǎn)資金和規(guī)模，可以進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營(yíng)，收益相對(duì)可觀，能解決‘誰(shuí)來(lái)種地’問(wèn)題；而職業(yè)農(nóng)民懂技術(shù)、善管理，還能解決‘怎么種地’問(wèn)題，有利于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型?！敝袊?guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國(guó)英說(shuō)。

“最近江蘇省做了一個(gè)調(diào)查，大學(xué)生中愿意回農(nóng)村務(wù)農(nóng)的占到5%至6%，看到這個(gè)數(shù)據(jù)我感到很驚喜。如果這個(gè)數(shù)字連1%都不到，就很成問(wèn)題?！表n俊表示，發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)民是職業(yè)化的，農(nóng)場(chǎng)主很多都是大學(xué)本科畢業(yè)。而我們現(xiàn)在的農(nóng)村，大部分農(nóng)戶只種七八畝地到十幾畝地，和在城里打工一個(gè)月的收入相當(dāng)，這并不具備規(guī)模效應(yīng)，沒(méi)有吸引力。

他建議，要讓農(nóng)業(yè)更有吸引力，必須發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)揮其在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)中的引領(lǐng)作用，構(gòu)建培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的政策體系。要深化農(nóng)村金融改革，完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，完善相關(guān)配套制度，為種糧大戶、新興職業(yè)農(nóng)民發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供制度保障。