對新型農(nóng)村社區(qū)集聚式發(fā)展的思考

一、新型農(nóng)村社區(qū)

新型農(nóng)村社區(qū)有四個主要特點：一是布局要科學合理，功能齊全，形態(tài)和建設(shè)方式要有全新的面貌；二是要節(jié)約土地；三是要成為為周邊生產(chǎn)、生活服務的中心；四是要被納入新型城鎮(zhèn)化的范疇?！兑庖姟窂娬{(diào)“加快新型城鎮(zhèn)化進程，帶動‘三化’協(xié)調(diào)科學發(fā)展，服務中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)，促進新型農(nóng)村社區(qū)集聚式發(fā)展”。這就體現(xiàn)了新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的本質(zhì)要求。

二、新型農(nóng)村社區(qū)的集聚式發(fā)展

關(guān)于對“新型農(nóng)村社區(qū)的集聚式發(fā)展”的理解，我們還是要結(jié)合實際工作，從河南省的實際情況出發(fā)進行理解。我們的理解是：把一些分布零散的舊村莊遷并整合在一起，按新型城鎮(zhèn)化的要求集中建設(shè)以居住為主，基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務設(shè)施配套的農(nóng)村居住小區(qū)，就是新型農(nóng)村社區(qū)的集聚式發(fā)展。從有利生產(chǎn)、方便生活的角度出發(fā)，應該是相對集聚。平原區(qū)，城市郊區(qū)集聚程度要大，山區(qū)、丘陵區(qū)等集聚程度要?。挥玫剡m宜且有條件的地區(qū)集聚程度要大，用地等條件差的地區(qū)可能集聚程度要小，這是正確理解新型農(nóng)村社區(qū)集聚式發(fā)展的前提。當然這里應杜絕一點兒都不集聚的想法。一點兒都不集聚不符合未來的發(fā)展方向，是一種完全錯誤的想法。

三、新型農(nóng)村社區(qū)集聚式發(fā)展的基本思路

根據(jù)河南的實際情況，考慮有利生產(chǎn)、方便生活的原則，山區(qū)和丘陵區(qū)每個行政村可以考慮建設(shè)2～3個集聚式發(fā)展的農(nóng)村社區(qū)。平原區(qū)行政村可以考慮一個行政村建設(shè)1～2個集聚式發(fā)展的農(nóng)村社區(qū)；有條件的地區(qū)，無論是山區(qū)、丘陵或平原區(qū)，可以一個行政村建一個集聚式發(fā)展的農(nóng)村社區(qū)，或幾個行政村合并建一個集聚式發(fā)展的農(nóng)村社區(qū)。這里最主要的問題是農(nóng)民意愿。但必須考慮到《意見》中的總體目標，即“引導一部分新型農(nóng)村社區(qū)逐步發(fā)展為特色小城鎮(zhèn)”，成為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的支撐點。由此可以看出，山區(qū)和丘陵區(qū)的集聚式發(fā)展的農(nóng)村社區(qū)人口規(guī)模以500～2000人為宜，平原區(qū)集聚式發(fā)展的農(nóng)村社區(qū)人口規(guī)模以5000～10000人為宜。真正體現(xiàn)“山區(qū)和丘陵區(qū)的新型農(nóng)村社區(qū)集聚式發(fā)展要依托小城鎮(zhèn)、工礦區(qū)或規(guī)模較大的中心村，重點對基礎(chǔ)條件差、自我發(fā)展能力弱、不宜居住的散、小、遠等村莊進行遷并；平原區(qū)的新型農(nóng)村社區(qū)集聚式發(fā)展要依托城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)以及規(guī)模較大、基礎(chǔ)條件較好的中心村，按照集中緊湊、集約用地、集聚發(fā)展的原則，加大村莊整合力度”。

四、新型農(nóng)村社區(qū)集聚式發(fā)展的建設(shè)方式

從河南省的情況看，新型農(nóng)村社區(qū)集聚式發(fā)展建設(shè)方式有三種：一是先建后拆：先建后拆是河南省目前進行新農(nóng)村社區(qū)集聚式發(fā)展最主要的建設(shè)思路。特點是容易實施，但容易出現(xiàn)的問題是：舊村莊的拆除工作和復耕工作緩慢，也容易出現(xiàn)新的變數(shù)。最終有可能導致新社區(qū)建起來了，但舊村莊卻依然存在。二是先拆后建：先拆后建的例子在省內(nèi)不是很多，主要特點是周期長，近期很難看到效果；另外，群眾的臨時安置也是個大問題。主要特點是，很容易看到舊村莊的復耕。三是邊建邊拆：在河南省范圍內(nèi)也有這樣的例子，在舊村莊周邊先行建設(shè)一部分社區(qū)房屋；搬一部分后，再拆建另外一部分。其特點是比較穩(wěn)健。問題是建設(shè)周期過長，各項手續(xù)要反復辦理，比較麻煩。

五、新型農(nóng)村社區(qū)集聚式發(fā)展可能出現(xiàn)的問題

（一）集聚力度過小或過大的問題

應正確理解集聚力度過大過小的問題是一個相對的問題，原則是尊重群眾意愿，符合“引導一部分新型農(nóng)村社區(qū)逐步發(fā)展為特色小城鎮(zhèn)的目標”。大是一個方向，小可能更多的是群眾意愿。要處理兩者的關(guān)系，科學合理地確定集聚式發(fā)展的新型農(nóng)村社區(qū)的規(guī)模以及舊村莊的遷并力度。

（二）有利生產(chǎn)、方便生活的問題

有些人可能會認為人是集聚到一起了，公共服務設(shè)施配齊了，生活是方便了，可能不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的展開。這就需要解決一個問題，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的出行距離可能加長的問題，實際上這里還有一個基礎(chǔ)設(shè)施的配套問題。河南省采取的新型農(nóng)村社區(qū)集聚發(fā)展的基本思路有兩條：一是河南省人口密集。社區(qū)到勞動所在地的距離并不會很遠；二是我們走的一條路是一個逐步的過程：合村建社區(qū)，然后一部分社區(qū)再逐步過渡為小城鎮(zhèn)。隨著農(nóng)村交通體系的完善，這些問題都會解決。

（三）進行新型農(nóng)村社區(qū)集聚式發(fā)展應重視農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化發(fā)展問題

河南的廣大農(nóng)村目前的產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況仍然是以農(nóng)業(yè)為主，因此農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展決定著農(nóng)民的收入，而農(nóng)民收入的多少，又決定著新型農(nóng)村社區(qū)集聚式發(fā)展的規(guī)模和快慢程度。推進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化發(fā)展是進行新型農(nóng)村社區(qū)集聚式發(fā)展的關(guān)鍵。

農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展有一個核心兩個根本：核心是農(nóng)村土地的經(jīng)營方式，是建立農(nóng)村土地的合作經(jīng)營制度，推廣農(nóng)業(yè)的企業(yè)化經(jīng)營模式，還是仍然停留在農(nóng)民各自種好自己的責任田。兩個根本是如何在縣、市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科學技術(shù)推廣體系和建立面向國際、國內(nèi)的農(nóng)產(chǎn)品信息及市場銷售體系的根本問題。這是政府幫扶農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的關(guān)鍵。

（四）關(guān)于進行新型農(nóng)村社區(qū)集聚式發(fā)展的資金和主體問題

《意見》明確說明：“省政府每年安排一定的專項資金用于新型農(nóng)村社區(qū)集聚式發(fā)展以獎代補。各級政府要為新型農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務設(shè)施建設(shè)提供必要的資金支持，引導建立多元化的投入機制?！边@說明，政府將用“以獎代補”和相關(guān)政策指導并引導新型農(nóng)村社區(qū)的集聚式建設(shè)和發(fā)展。新型農(nóng)村社區(qū)集聚式建設(shè)和發(fā)展的資金主體仍然要靠市場的主導作用加以解決，河南省農(nóng)村廣大，單靠政府財政是不能夠?qū)崿F(xiàn)新型農(nóng)村社區(qū)的集聚式建設(shè)和發(fā)展的，市場是新型農(nóng)村社區(qū)集聚式發(fā)展的主力軍，具體工作還是要從市場做起。

（五）關(guān)于新型農(nóng)村社區(qū)集聚式發(fā)展的核心問題——土地問題

河南省各地進行新型農(nóng)村社區(qū)集聚式發(fā)展除了政府的要求外，群眾的積極性也非常高。政府如何鼓勵這方面的積極性，事關(guān)新型農(nóng)村社區(qū)集聚式發(fā)展的大局。我們可以考慮建立一種機制：城市的開發(fā)。城市房地產(chǎn)的開發(fā)必須取得建設(shè)用地指標，這些指標一方面靠國家土地整理項目獲得，另一方面要從整合農(nóng)村建設(shè)用地中獲得，使新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中獲得的用地指標在向城市轉(zhuǎn)移的過程中實現(xiàn)價值。搞農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的集體或企業(yè)受益了，才能調(diào)動新型農(nóng)村社區(qū)集聚發(fā)展的積極性，同時也解決了新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地的問題。

農(nóng)村新型社區(qū)集聚發(fā)展的關(guān)鍵是兩項政策的制定：一是集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)政策和渠道，能否實現(xiàn)集體建設(shè)用地指標向城市流轉(zhuǎn)的價值，推動著新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的步伐。二是推動農(nóng)村農(nóng)業(yè)用地的規(guī)?；?jīng)營和推進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的政策，也是推進農(nóng)村新型社區(qū)集聚發(fā)展的關(guān)鍵，也需要科學合理的政策加以引導。筆者認為，應根據(jù)《意見》要求，適時調(diào)整縣（市）城市村鎮(zhèn)體系規(guī)劃，達到用規(guī)劃引領(lǐng)新型農(nóng)村社區(qū)集聚式發(fā)展的目標；政府應配套出臺《農(nóng)村集體建設(shè)用地指標流轉(zhuǎn)實施的指導意見》以及《城市土地開發(fā)過程中取得用地指標的實施方案》，從法律層面解決農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的收益問題；政府還應配套出臺《推動農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)?；?jīng)營，推進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的指導意見》，鼓勵農(nóng)村發(fā)展企業(yè)農(nóng)業(yè)和合作農(nóng)業(yè)。

（作者單位：河南省豫建設(shè)計院）