行政法視野下的城管暴力“執(zhí)法”

一、行政法視野上的“城管”概念

城管起源于《中華人民共和國(guó)行政處罰法》，該法第十六條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)”。其將原本分屬于不同職能部門的行政處罰權(quán)全部或者部分集中于一個(gè)機(jī)構(gòu)，把工商、環(huán)保、城市規(guī)劃等職能部門原本擁有的審批權(quán)、管理權(quán)和處罰權(quán)分離出來(lái)，建立一個(gè)新的機(jī)構(gòu)部門及制定相關(guān)的制度，讓這個(gè)新的機(jī)構(gòu)部門來(lái)履行城市管理過(guò)程中相對(duì)集中的行政處罰權(quán)的職責(zé)，對(duì)違反城市管理法規(guī)的當(dāng)事人進(jìn)行行政處罰，維護(hù)城市管理秩序。這個(gè)新的部門即為城市管理部門，而“城管”一詞便是城市管理部門中完成城市管理處罰工作的工作者的統(tǒng)稱。

二、行政法視野下的城管暴力執(zhí)法

1．城管暴力執(zhí)法產(chǎn)生的原因。城管暴力執(zhí)法現(xiàn)象的層出不窮，究其根本，主要有以下原因：一是部分執(zhí)法人員素質(zhì)低下，“執(zhí)法”觀念錯(cuò)誤。城管執(zhí)法部門的人員招收門檻較低，不進(jìn)行考核，人員管理沒(méi)有紀(jì)律性和制度性，加上地方城市管理部門結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，其內(nèi)部工作主要依靠工作人員的自我認(rèn)識(shí)進(jìn)行。對(duì)城管執(zhí)法人員沒(méi)有合理的崗位培訓(xùn)和正確的理念指導(dǎo)，導(dǎo)致他們對(duì)工作認(rèn)識(shí)不足，把對(duì)處罰權(quán)的行使擴(kuò)大成任意進(jìn)行懲處的權(quán)力，忽略了執(zhí)法的“法”而過(guò)于強(qiáng)調(diào)“執(zhí)”，將在執(zhí)行處罰權(quán)的過(guò)程中遇到阻礙時(shí)使用暴力也當(dāng)做是執(zhí)行處罰權(quán)的范疇而將自身權(quán)力擴(kuò)大化，忽略了對(duì)法律的遵守。二是城管執(zhí)法目標(biāo)考核制度不明確。許多地方政府為了追求經(jīng)濟(jì)效率，給城管部門下硬性指標(biāo)，使其為了完成指標(biāo)而采取一些非常手段。除此之外，城管部門的工資福利、事業(yè)經(jīng)費(fèi)很多都沒(méi)有保障，他們將罰款收入當(dāng)做單位收入來(lái)看，這就使得對(duì)利益的追求被帶入行政執(zhí)法當(dāng)中，從而導(dǎo)致違規(guī)操作，如增設(shè)罰款項(xiàng)目，提高罰款數(shù)額等。三是對(duì)城管執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督約束力不夠。城管執(zhí)法只有《行政處罰法》中的些許規(guī)定，涉及內(nèi)容只有處罰權(quán)，而缺乏其他內(nèi)容。只規(guī)定了權(quán)力的行使卻沒(méi)有規(guī)定義務(wù)的承擔(dān)，甚至沒(méi)有相關(guān)法律法規(guī)對(duì)城管執(zhí)法權(quán)進(jìn)行約束，使得城管在進(jìn)行執(zhí)法的過(guò)程中即使損害了百姓的合法利益，也沒(méi)有法律法規(guī)能對(duì)其進(jìn)行懲處和追究。沒(méi)有監(jiān)督和約束必然導(dǎo)致權(quán)力的異化，加上城市管理部門工作人員本身的自律性不強(qiáng)，這使得暴力執(zhí)法現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，不能得到有效遏制。

2．城管是否具有行政法意義上的執(zhí)法者身份。行政法意義上的執(zhí)法者身份即行政主體身份，行政主體是指依法擁有獨(dú)立的行政職權(quán)，能代表國(guó)家，能以自己的名義實(shí)施國(guó)家行政權(quán)以及獨(dú)立參加行政訴訟，并能獨(dú)立承擔(dān)行政行為效果與行政訴訟效果的組織，根據(jù)行政職權(quán)的產(chǎn)生方式，可以分為職權(quán)行政主體（非授權(quán)行政主體）和授權(quán)行政主體。城管是不是職權(quán)行政主體？《行政處罰法》第十六條只說(shuō)明行政處罰權(quán)是根據(jù)國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府的決定由某個(gè)行政機(jī)關(guān)集中行使的權(quán)利，宣布了具有合法性的是集中處罰權(quán)，并沒(méi)有賦予集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)合法的主體身份。主體的合法存在與是否可以行使某種權(quán)力是兩個(gè)問(wèn)題。行政機(jī)關(guān)成立和存在是否合法，是行政組織法范疇的問(wèn)題；而機(jī)構(gòu)的設(shè)立需要遵守組織法的規(guī)定，沒(méi)有嚴(yán)格按照組織法的要求進(jìn)行報(bào)批和備案的機(jī)構(gòu)的存在不具合法性?，F(xiàn)實(shí)中，很多地方的城管設(shè)立都沒(méi)有通過(guò)立法程序，只有一些大型城市設(shè)立了作為行政機(jī)關(guān)的城管行政執(zhí)法局，很多中小型城市只設(shè)城市建設(shè)管理監(jiān)察支隊(duì)，屬于受委托執(zhí)法的事業(yè)單位。因此，城管不是職權(quán)行政主體。由此可知，城管目前并不具有行政法意義上的執(zhí)法者身份。

三、針對(duì)上面的問(wèn)題可行的解決途徑

1．城管主體資格的合法化。介于城市管理部門在行政法上的主體身份不明確的現(xiàn)狀，當(dāng)務(wù)之急是要通過(guò)修改現(xiàn)有行政法律法規(guī)或者盡快制定出一部新的專門的有關(guān)城市管理執(zhí)法的法律的方式，對(duì)城市管理部門的行政主體身份進(jìn)行肯定，使城管能夠得到執(zhí)法相對(duì)人更大的認(rèn)同，賦予城管行政法主體身份，使其更少的受到地方政府的制約，解決城管所面臨的身份不明確和福利待遇不明晰的狀況，消除其對(duì)利益最大化的追求，同時(shí)使其在與其他部門協(xié)調(diào)的過(guò)程中能有足夠的權(quán)威和獨(dú)立性，解決其合法性不足的問(wèn)題。

2．城管執(zhí)法權(quán)明確化。明確城管執(zhí)法權(quán)，要求各地積極推行的相對(duì)集中行政處罰權(quán)。城管必須在法定的職權(quán)范圍內(nèi)行使權(quán)利、履行職責(zé)，而不能超越法定執(zhí)法范圍，要堅(jiān)決糾正一些城管隊(duì)伍中存在的亂罰款和行政不作為的錯(cuò)誤。另外，在制定有關(guān)部門職責(zé)規(guī)定時(shí)就應(yīng)當(dāng)明確其他部門應(yīng)當(dāng)行使的行政管理職責(zé)，切不可在向城管移交行政處罰權(quán)時(shí)把管理責(zé)任也一并移交。

3．建立完善的城管執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。在城市管理部門內(nèi)部應(yīng)當(dāng)建立監(jiān)督管理部門，對(duì)于城管的暴力執(zhí)法等不良行為進(jìn)行監(jiān)督和懲處，除此之外，還應(yīng)當(dāng)完善對(duì)執(zhí)法責(zé)任的追究機(jī)制，讓民眾參與監(jiān)督，讓利益受損的相對(duì)人有求償權(quán)和求償途徑。只有在行使權(quán)力同時(shí)要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，才能真正緩解因城市管理執(zhí)法而產(chǎn)生的公權(quán)力和私權(quán)利之間的沖突。