淺析我國抽象行政行為司法審查制度

【摘要】長期以來，由于對抽象行政行為存在不同認(rèn)識，也由于我國行政訴訟法和行政復(fù)議法一直將部分抽象行政行為排除在司法審查的受案范圍之外，因而也未形成對抽象行政行為的有效監(jiān)督。抽象行政行為的特點以及我國行政機(jī)關(guān)實施抽象行政行為的現(xiàn)狀，決定了在我國建立完善的抽象行政行為司法審查制度的現(xiàn)實必要性，正確構(gòu)建司法權(quán)和行政權(quán)之間的關(guān)系，明確司法審查的權(quán)限和效力，應(yīng)當(dāng)作為促進(jìn)我國的司法審查制度的完備的制度方案加以實施，由此謀求立法、行政、司法三權(quán)之間的平衡。

【關(guān)鍵詞】抽象行政行為；法制監(jiān)督；行政復(fù)議

一、我國抽象行政行為司法審查的特點

第一，沒有明示的憲法依據(jù)和明確具體的行政法依據(jù)。我國憲法沒有明確賦予人民法院對抽象行政行為的司法審查權(quán)，我國行政訴訟法也沒有具體規(guī)定人民法院如何行使對抽象行政行為的司法審查權(quán)，僅僅規(guī)定為“參照規(guī)章”。第二，行使抽象行政行為司法審查權(quán)的主體是國家的司法機(jī)關(guān)，具體講是人民法院。人民法院對抽象行政行為行使司法審查權(quán)體現(xiàn)了司法對行政的監(jiān)督，符合“立法、司法、行政互相分工、互相監(jiān)督、互相配合”的原則，有利于行政機(jī)關(guān)提高行政規(guī)范性文件的質(zhì)量，提高工作效率。第三，我國對抽象行政行為的司法審查是間接的、附帶的，而不是直接的。

二、完善我國抽象行政行為司法審查制度的現(xiàn)實必要性

（1）對抽象行政行為進(jìn)行必要的監(jiān)督已成為當(dāng)務(wù)之急。由于抽象行政行為是針對普遍對象作出的，適用的效力具有反復(fù)性，它產(chǎn)生的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于具體行政行為，其一旦違法，將會侵犯眾多公民的合法權(quán)益，給眾多公民造成損失。但法律并未授予人民法院對抽象行政行為撤銷或宣布無效的權(quán)力，公民不能夠通過訴訟來有效制止違法抽象行政行為對其合法權(quán)益的侵害。這就很難保證行政機(jī)關(guān)制定的法規(guī)、規(guī)章的合法性，也就更難保證依此類法規(guī)、規(guī)章作出的具體行政行為的合法性。（2）立法權(quán)、行政權(quán)對抽象行政行為的合法性監(jiān)督存在諸多缺陷。我國法律賦予立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)在其權(quán)限范圍內(nèi)撤銷或改變違法抽象行政行為的權(quán)力。但實際上，立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)對抽象行政行為進(jìn)行監(jiān)督慣用的是批準(zhǔn)和備案的方式，即特定規(guī)范性文件須提交有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)方能生效；生效的行政規(guī)范性文件須提交有權(quán)機(jī)關(guān)存檔備案。但是，法律卻沒有規(guī)定備案的期限，也沒有明確規(guī)定有權(quán)機(jī)關(guān)的哪個工作部門負(fù)責(zé)備案工作，這使得備案流于形式，其強(qiáng)制力難以保證，自然也無法做到真正審查抽象行政行為是否與授權(quán)法或憲法、法律存在不一致之處。

三、完善行政性抽象行政行為司法審查的制度設(shè)計

《行政訴訟法》頒布實施之前全國人大常委會在審議草案時曾經(jīng)強(qiáng)調(diào)行政訴訟受案范圍有一個逐步擴(kuò)大的過程。從現(xiàn)階段我國公民法律意識、權(quán)利意識狀況，違法抽象行政行為的社會危害性及行政審判的實際需要和實踐看，擴(kuò)大行政訴訟受案范圍、賦予法院對抽象行政行為司法審查權(quán)時機(jī)已日趨成熟。（1）確立高級別管轄原則。鑒于我國目前法院與行政機(jī)關(guān)之間存在著難以完全割舍的千絲萬縷的聯(lián)系，為保障司法獨立，不僅要從法律上、制度上保證人民法院的人事安排、經(jīng)費(fèi)劃撥、裝備配置權(quán)不受地方行政機(jī)關(guān)干涉，從而使法院能夠?qū)彶樾姓猿橄笮姓袨?，另外還有必要設(shè)立由制定行政性抽象行政行為的機(jī)關(guān)的上級行政機(jī)關(guān)同級的法院管轄案件，并規(guī)定一審由中級人民法院管轄的原則，從根本上保證法院在審理行政性抽象行政行為的案件中保持中立超然，從而公正裁判。根據(jù)上述建議，如果受案法院有權(quán)對行政相對人提出審查要求的抽象行政行為進(jìn)行審查，則直接處理；如果無權(quán)，則報上級有權(quán)審查的法院審查。（2）法院對行政性抽象行政行為進(jìn)行司法審查的方式。法院對行政性抽象行政行為進(jìn)行司法審查可以兼采以下幾種方式：第一，事后審查方式。人民法院不對行政性抽象行政行為作事前的預(yù)防性和抽象性審查，只對行政性抽象行政行為生效實施后是否違法進(jìn)行審查監(jiān)督，這是總的原則。第二，具體的、附帶的審查方式。公民、法人和其他組織因?qū)唧w行政行為不服而提起行政訴訟時，可以對具體行政行為所依據(jù)的行政性抽象行政行為附帶地提出合法性的司法審查。人民法院受理后就應(yīng)當(dāng)首先對行政性抽象行政行為進(jìn)行合法性審查，并據(jù)此審查裁定具體行政行為的合法性。第三，依職權(quán)審查方式。公民、法人和其他組織只對具體行政行為提起行政訴訟時，人民法院也要依職權(quán)先審查具體行政行為所依據(jù)的行政性抽象行政行是否合法，并以此為根據(jù)審查和裁定具體行政行為。第四，控訴審查方式。公民、法人和其他組織認(rèn)為生效實施的行政性抽象行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以直接訴請人民法院對其進(jìn)行司法審查并作出合法性裁定。

參 考 文 獻(xiàn)

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