淺論政府控制與國(guó)有企業(yè)非效率投資

【摘要】在分權(quán)體制下，由于地方政府的政績(jī)目標(biāo)和官員晉升等因素影響，地方政府之間競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，地方政府治理行為對(duì)地方國(guó)有企業(yè)投資決策產(chǎn)生較大的影響。地方國(guó)有企業(yè)投資決策除了考慮資產(chǎn)保值增值之外，在特定情況下還要考慮地方政府治理的政治績(jī)效實(shí)現(xiàn)，這種考慮很可能會(huì)對(duì)單純的企業(yè)盈利目標(biāo)產(chǎn)生負(fù)面影響，從而導(dǎo)致地方國(guó)有企業(yè)存在非效率投資行為。筆者擬就地方政府的外部治理中某些行政手段對(duì)地方國(guó)有企業(yè)非效率投資行為的影響進(jìn)行探討，并提出政策建議。

【關(guān)鍵詞】地方政府控制；地方國(guó)有企業(yè)；非效率投資

一、引言

非效率投資是指未來(lái)不會(huì)產(chǎn)生現(xiàn)金流入，對(duì)企業(yè)未來(lái)價(jià)值產(chǎn)生損害的投資行為。地方國(guó)有企業(yè)在逐步走向市場(chǎng)化時(shí)始終面臨來(lái)自?xún)煞矫娴募?lì)和約束：一方面是在進(jìn)入市場(chǎng)時(shí)受到來(lái)自市場(chǎng)的激勵(lì)和約束，另一方面又要受到來(lái)自地方政府行政的激勵(lì)和約束，這種雙重激勵(lì)和約束往往使得地方國(guó)有企業(yè)投資決策陷入兩難境地，而地方政府行政激勵(lì)和約束往往會(huì)強(qiáng)于市場(chǎng)激勵(lì)和約束。因而地方國(guó)有企業(yè)的投資決策可能會(huì)取向于地方政府治理目標(biāo)優(yōu)先，追求社會(huì)效益最大化，而非企業(yè)自身經(jīng)濟(jì)效益最大化，從經(jīng)濟(jì)效益角度來(lái)講，地方國(guó)有企業(yè)許多投資可能是非效率的。另外，隨著行政與財(cái)政分權(quán)式改革的實(shí)施，充分調(diào)動(dòng)了地方政府發(fā)展地域經(jīng)濟(jì)的積極性，但也加大了地方政府之間的政治績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)和政府官員晉升的壓力，促使地方政府最大限度利用其所控制的一切資源，加大投資，以保證當(dāng)?shù)氐腉DP和財(cái)政收入高速增長(zhǎng)。

在此種背景下，地方政府會(huì)利用其對(duì)地方國(guó)有企業(yè)控制的地位，對(duì)國(guó)有企業(yè)投資行為進(jìn)行干預(yù)，這些干預(yù)一方面有利于國(guó)有企業(yè)的價(jià)值增長(zhǎng)，但也有一些動(dòng)機(jī)是出于滿(mǎn)足稅收、財(cái)政收入以及GDP增長(zhǎng)等政績(jī)目標(biāo)的政治動(dòng)機(jī)，而這種較多地考慮規(guī)模效應(yīng)，對(duì)投資盈利能力考慮則相對(duì)較少的激勵(lì)動(dòng)機(jī)，很容易導(dǎo)致地方國(guó)有企業(yè)非效率投資行為的發(fā)生。地方政府主要通過(guò)以下三個(gè)途徑對(duì)地方國(guó)有企業(yè)投資行為施加影響。

二、通過(guò)控制權(quán)或股東地位施加影響

地方政府作為地方國(guó)有企業(yè)的所有權(quán)的代理人，通過(guò)所有權(quán)和管理權(quán)的公司治理機(jī)制對(duì)國(guó)有企業(yè)投資行為進(jìn)行影響。隨著國(guó)有企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，國(guó)有企業(yè)的公司治理機(jī)制也逐步完善。作為國(guó)有股權(quán)的代理人，地方政府有權(quán)參與到地方國(guó)有企業(yè)的管理層，按照公司治理原則積極參與地方國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)、投資活動(dòng)決策。此時(shí)地方政府的角色具有多重性，一方面作為地方國(guó)有企業(yè)股東，具有經(jīng)濟(jì)人的特點(diǎn)，希望國(guó)有企業(yè)不斷追求利潤(rùn)最大化，為股東謀福利；另一方面，作為地方公共管理者及行政責(zé)任人，地方政府又希望地方國(guó)有企業(yè)能夠?yàn)榈胤缴鐣?huì)公共管理服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)政治績(jī)效考核。

因此，在地方國(guó)有企業(yè)公司治理中，地方政府作為經(jīng)營(yíng)管理者擁有管理決策權(quán)，而作為外部行政管理者，地方政府有擁有外部監(jiān)督權(quán)，當(dāng)兩者相互發(fā)生沖突時(shí)，地方政府可能會(huì)出于政治考慮，經(jīng)營(yíng)管理者讓步與行政管理權(quán)來(lái)影響地方國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)與投資決策。

三、通過(guò)地方政府政策制定與執(zhí)行來(lái)施加影響

地方政府通過(guò)制定政策機(jī)制和資源配置權(quán)利對(duì)地方國(guó)有企業(yè)投資行為施加影響。由于地方政府是區(qū)域行政管理者，它既是地方政策制定者，又是中央政策和地方政策的執(zhí)行者，它可以利用政策來(lái)引導(dǎo)資源配置。在“抓大放小”政策的影響下，使許多地方國(guó)有企業(yè)認(rèn)識(shí)到，可以通過(guò)提高企業(yè)自身規(guī)模做大企業(yè)，以獲取規(guī)模效益，同時(shí)還可以留住國(guó)有企業(yè)身份和地位。在存在外部民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)更強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，國(guó)有企業(yè)可以憑借與政府關(guān)系獲取政策或者政府其他渠道扶持，獲取高額壟斷利潤(rùn)或政策性補(bǔ)貼，增強(qiáng)與其他企業(yè)抗衡能力，并且隨著國(guó)有企業(yè)規(guī)模擴(kuò)大，可以逐步成為地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)主要支柱，又可以從地方政府手中獲取預(yù)算軟約束。

因此，地方國(guó)有企業(yè)為了獲取更多的資源，與其它企業(yè)如民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)乃至在國(guó)有企業(yè)之間進(jìn)行爭(zhēng)奪資源競(jìng)爭(zhēng)。地方政府則可以充分利用這種競(jìng)爭(zhēng)影響國(guó)有企業(yè)的投資行為，以實(shí)現(xiàn)自身治理目標(biāo)。

地方政府利用資源配置影響國(guó)有企業(yè)行為具體可以表現(xiàn)在行政審批、轉(zhuǎn)讓土地、提供基礎(chǔ)設(shè)施等方面。其中，最重要的表現(xiàn)在幫助企業(yè)融資和提供稅收政策支持。如在融資扶持上，由于銀行系統(tǒng)已脫離地方政府控制，地方政府就出資設(shè)立信托公司、投資建設(shè)公司，以財(cái)政資金吸引銀行資金投資給企業(yè)；設(shè)立擔(dān)保公司，直接為企業(yè)融資擔(dān)保；直接扶持本地企業(yè)上市融資，展開(kāi)企業(yè)上市競(jìng)賽；設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)，將土地審批或轉(zhuǎn)讓給企業(yè)，以便于用作銀行貸款擔(dān)保。

由于我國(guó)稅收管理權(quán)限集中于中央政府，地方無(wú)法直接給當(dāng)?shù)仄髽I(yè)進(jìn)行稅收減免和優(yōu)惠，所以，地方政府對(duì)地方企業(yè)稅收扶持政策最簡(jiǎn)單方式就是“先征后返”，近年來(lái)，在許多地方還積極發(fā)展所謂“總部經(jīng)濟(jì)”，一方面出臺(tái)政策，吸引企業(yè)總部搬遷至當(dāng)?shù)?，以擴(kuò)大本地稅源；另一方面又通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼等方式返還給企業(yè)。有些地方甚至違規(guī)擅自批準(zhǔn)緩稅、減免稅款、改變稅率稅基等。作為交換，地方企業(yè)也必須為地方政府提供各種各樣的收益，如為當(dāng)?shù)谿DP增長(zhǎng)買(mǎi)單、為財(cái)政收入增長(zhǎng)和充分就業(yè)提供支持，有些地方國(guó)有企業(yè)甚至為了地方政府某些政治目標(biāo)實(shí)現(xiàn)做出必要的犧牲，如五糧液為了宜賓市發(fā)展，直接將其銷(xiāo)售公司交由政府控制，使其股票市值難以提升。

許多地方國(guó)有企業(yè)上市無(wú)非是當(dāng)?shù)卣谫Y、政績(jī)?cè)鲩L(zhǎng)的一個(gè)工具或一個(gè)平臺(tái)而已。地方政府與企業(yè)聯(lián)盟為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了良好的環(huán)境，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，但同時(shí)也應(yīng)注意到，在地方政府影響下，地方企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率也不斷下降。

四、通過(guò)行政手段來(lái)施加影響

地方政府利用行政壟斷權(quán)威地位，采用某些行政手段對(duì)地方國(guó)有企業(yè)投資行為進(jìn)行影響。由于地方國(guó)有企業(yè)已經(jīng)走向市場(chǎng)，建立具有獨(dú)立自主的現(xiàn)代化企業(yè)制度，地方政府不便也不能直接干預(yù)國(guó)有企業(yè)行為，但有時(shí)需要地方國(guó)有企業(yè)在執(zhí)行某些政策上發(fā)揮帶頭作用，此時(shí)，地方國(guó)有企業(yè)會(huì)利用行政權(quán)威地位，對(duì)國(guó)有企業(yè)行為施加影響。具體表現(xiàn)是地方政府為了實(shí)現(xiàn)某種治理目標(biāo)，往往將其指令“泛政治化”，將某些治理任務(wù)明確為“政治任務(wù)”，要求地方國(guó)有企業(yè)全力配合。

地方政府行政手段影響另一種表現(xiàn)則是對(duì)地方國(guó)有企業(yè)管理者的行政任命，并且賦予一定的行政級(jí)別，這種政治激勵(lì)也促使地方國(guó)有企業(yè)的決策行為往往是按照政治績(jī)效需要作出的，從而影響了國(guó)有企業(yè)的投資效率。

總之，在地區(qū)間的政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)和地方政府官員晉升激勵(lì)等因素影響下，地方政府盡一切可能整合其所能控制和影響的經(jīng)濟(jì)和政治資源，來(lái)提高本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，而這必須依賴(lài)于地方政府與其轄區(qū)內(nèi)企業(yè)密切配合和合作，這種政企合作在本質(zhì)上是一種“雙贏”的利益交換關(guān)系：一方面地方政府為企業(yè)發(fā)展提供其所需要的資源和政策，另一方面企業(yè)也為地方政府提供了其所需要的政績(jī)、稅收、就業(yè)、GDP增長(zhǎng)率等。因此，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)下，地方政府治理行為對(duì)地方國(guó)有企業(yè)始終發(fā)揮著“幫助之手”和“掠奪之手”的作用，而這些作用有時(shí)是正面的，有時(shí)又是負(fù)面的，它將直接影響地方國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)與投資效率。

五、政策建議

1．切實(shí)轉(zhuǎn)變地方政府職能，促進(jìn)地方政府外部治理在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮積極建設(shè)性作用。近些年來(lái)，地方政府治理發(fā)生了一系列變革，如在地方分權(quán)上，中央政府逐步上收了地方政府控制的許多權(quán)力，例如國(guó)稅、銀行、海關(guān)等，地方分支機(jī)構(gòu)任、財(cái)、物均由中央負(fù)責(zé)。工商、質(zhì)檢、食品安全、藥品監(jiān)督、國(guó)土資源等均由省內(nèi)垂直管理，與基層脫鉤。且在煤炭、礦山、鋼鐵等資源經(jīng)營(yíng)方面也出現(xiàn)了“國(guó)進(jìn)民退”現(xiàn)象。這一系列變革，可以講是對(duì)傳統(tǒng)地方分權(quán)糾偏，更加加強(qiáng)了政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，建議在這系列糾偏過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)出臺(tái)相應(yīng)法規(guī)政策，適當(dāng)?shù)亟⒅醒胝c地方政府之間的行政與財(cái)權(quán)的制衡機(jī)制，采取適當(dāng)激勵(lì)措施，糾正地方政府間不適當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)各地方政府合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，改變以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為目標(biāo)的治理理念，適當(dāng)引導(dǎo)國(guó)有企業(yè)投資方向，促進(jìn)國(guó)有企業(yè)投資效率提高。

2．改變目前考核地方政府及其官員機(jī)制，扭轉(zhuǎn)當(dāng)前地方政府追求政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)局面。比如是否可以考慮以地方教育水平高低、當(dāng)?shù)鼐用裆钏降戎笜?biāo)作為地方政府考核重點(diǎn)，尤其是近些年來(lái)提出的綠色GDP值，制定政策，促進(jìn)地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)稟賦特征，充分發(fā)揮當(dāng)?shù)乇容^優(yōu)勢(shì)，按照比較優(yōu)勢(shì)發(fā)展地方產(chǎn)業(yè)，使競(jìng)爭(zhēng)做到有序、合理，以提高地方國(guó)有企業(yè)投資效率。

3．從地方國(guó)有企業(yè)自身治理角度出發(fā)，在面臨地方政府行政和市場(chǎng)雙重激勵(lì)與約束的情況下，地方國(guó)有企業(yè)應(yīng)當(dāng)從市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)角度出發(fā)，在滿(mǎn)足社會(huì)效益同時(shí)，應(yīng)當(dāng)以追求經(jīng)濟(jì)效益為主，采取合理投資決策機(jī)制，以提高投資效率。

4．地方政府應(yīng)當(dāng)正確處理與地方國(guó)有企業(yè)的關(guān)系，盡量在市場(chǎng)機(jī)制前提下，對(duì)國(guó)有企業(yè)行為進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)，而不是過(guò)多地通過(guò)行政手段進(jìn)行干預(yù)。使國(guó)有企業(yè)能夠在市場(chǎng)中與民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)等其他企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)，與其他企業(yè)共同發(fā)展。

參 考 文 獻(xiàn)

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