新中國農(nóng)村土地經(jīng)營模式變遷與探索

王 雷， 尚改珍， 杜天元， 肖 雁

（1．河北農(nóng)業(yè)大學 城鄉(xiāng)建設(shè)學院，河北 保定071000；

2．陽泉市康德建筑工程設(shè)計有限責任公司，山西 陽泉045000）

改革開放初期，由于中國土地政策平穩(wěn)發(fā)展和農(nóng)村集體土地家庭承包制度的施行，使農(nóng)村面貌有了很大的改變，農(nóng)民的生活水平得到很大的改善，中國基本上解決了溫飽問題。但隨著社會經(jīng)濟的深入發(fā)展和改革開放的步伐加快，農(nóng)村集體土地的經(jīng)營模式和家庭承包制度出現(xiàn)了很多問題，甚至影響地方經(jīng)濟的發(fā)展。進入新世紀，農(nóng)村的經(jīng)濟收入增加速度明顯落后于城市，城鄉(xiāng)經(jīng)濟收入差距逐漸拉大。2010年，中國GDP產(chǎn)值超越日本成為僅次于美國的世界第二大經(jīng)濟體，然而衡量貧富差距的基尼系數(shù)中國已經(jīng)達到0．45，而一般發(fā)達國家的基尼系數(shù)在0．24至0．36之間。由此可見，中國已經(jīng)跨入收入差距較大、收入分配不均的行列。在中國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的大背景下，應(yīng)通過對農(nóng)村土地政策的總結(jié)與分析，進一步探索適合中國農(nóng)村的發(fā)展道路。

一、新中國農(nóng)村土地經(jīng)營模式變遷

（一）1949-1953年家庭私有化經(jīng)營模式時期

新中國的土地政策要追溯到1947年，中央實施的《中國土地法大綱》為以后中國的土地改革奠定了綱領(lǐng)性基礎(chǔ)。根據(jù)1949年9月中國人民政治協(xié)商會議通過的《共同綱領(lǐng)》第3條、第27條、第34條，以及1950年6月6日在北京召開的中共七屆三中全會精神，中國共產(chǎn)黨在新解放區(qū)的廣大農(nóng)村和城市郊區(qū)開展了轟轟烈烈的土地改革運動［2］。1950年，中國正式頒布實施的《中華人民共和國土地改革法》以法律形式對土地制度進行了規(guī)范，使農(nóng)民迫切擁有土地的愿望和權(quán)益有了法律保障。其中，第30條規(guī)定，“土地改革完成后，由人民政府發(fā)給土地所有證，并承認一切土地所有者的自由經(jīng)營、買賣及出租其土地的權(quán)利”。1953年春，除新疆、西藏和臺灣以外，全國基本上完成了土地改革。土改運動使3億多農(nóng)民分到了土地，徹底改變了中國的生產(chǎn)關(guān)系，解放了生產(chǎn)力。這個時期，國家承認家庭土地的私有性，土地也采用家庭私有化經(jīng)營，土地可以作為特殊的商品在市場上買賣。

（二）1953-1958年私有化經(jīng)營向公有制集體經(jīng)營模式轉(zhuǎn)變時期

1951年12月，中共中央頒發(fā)了《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議（草案）》，全國各地在不改變土地所有制的情況下開始嘗試發(fā)展互助組和初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。1953年，中共中央發(fā)布《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》，開始由初級社和互助合作向高級農(nóng)業(yè)合作社快速邁進，這時出現(xiàn)了集體公有制經(jīng)營模式。至1956年通過的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，合作化運動高級形式已經(jīng)完全形成，同時也完成了由土地的農(nóng)民所有制向集體所有制的轉(zhuǎn)變。1958年8月，中共中央通過了《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》，宣告人民公社正式成立。在短短的一個多月內(nèi)，全國農(nóng)村除西藏自治區(qū)和臺灣外基本上實現(xiàn)了人民公社化，社員自留地等全部收歸了公有。至此，除了西藏和臺灣外，中國農(nóng)村徹底從私有化個體經(jīng)營邁入了公有制的集體經(jīng)營模式。

（三）1958-1978年公有制集體經(jīng)營模式時期

1958年12月通過的《關(guān)于人民公社若干問題的決議》中提出“人民公社是我國社會主義社會結(jié)構(gòu)的工農(nóng)商學兵相結(jié)合的基層單位，同時又是社會主義政權(quán)組織的基層單位”。決議進一步對人民公社進行規(guī)范化，并明確提出人民公社的政權(quán)組織形式。1962年9月，中央通過了《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》，草案確立了人民公社土地“三級所有”的形式，即“人民公社的基本核算單位是生產(chǎn)隊。根據(jù)各地方不同的情況，人民公社的組織，可以是兩級，即公社和生產(chǎn)隊，也可以是三級，即公社、大隊和生產(chǎn)隊”，“生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地，都歸生產(chǎn)隊所有”，由此強化和奠定了生產(chǎn)隊作為土地所有權(quán)人的政策基礎(chǔ)。這一規(guī)定也成為了中國農(nóng)村土地所有制的基礎(chǔ)，也是中國農(nóng)村土地權(quán)歸屬的重要歷史文件依據(jù)。1966年至1978年，中國的土地政策處于保持不變的狀態(tài)。

（四）1978年至1982年由集體經(jīng)營向家庭承包經(jīng)營模式轉(zhuǎn)變時期

在經(jīng)歷了兩年的徘徊時期后，1978年安徽小崗村的“大包干”猶如改革開放的報春花，在春潮涌動時期率先綻放。同年12月，決定中國命運的十一屆三中全會在北京召開，以鄧小平為代表的中國最高層的政治家和最底層的農(nóng)民們不謀而合［3］，決定實行農(nóng)村土地改革，出臺了《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》，初步實行聯(lián)產(chǎn)承包責任制、包產(chǎn)到戶和包干到戶的“雙包”制度。由此，高度集中的集體經(jīng)營模式開始瓦解，各種生產(chǎn)責任制在全國迅速推開。到1981年10月，全國農(nóng)村基本核算單位中，建立各種形式生產(chǎn)責任制的已占97．8%，其中“包產(chǎn)到戶”、“包干到戶”的占到50%。1982年12月，全國人大修訂并通過了《中華人民共和國憲法》，該憲法第13條關(guān)于行政區(qū)域劃分的規(guī)定，恢復(fù)了原來的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村體制，標志著人民公社開始解體，集體經(jīng)營模式也徹底瓦解［4］。

（五）1983年至今以家庭承包為主的時期

1983年1月，中共中央發(fā)布的《當前農(nóng)村經(jīng)濟政策的若干問題》正式確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制。1985年，人民公社政社分開、建立鄉(xiāng)政府的工作全部完成，這標志著人民公社體制的正式終結(jié)。1986年，《中華人民共和國土地管理法》中明確“集體所有的土地，全民所有制單位、集體所有制單位使用的國有土地，可以由集體或者個人承包經(jīng)營”，“土地的承包經(jīng)營權(quán)受法律保護”。這使家庭聯(lián)產(chǎn)承包有了法律的保障。1993年4月，又將“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”列入修正后的《憲法》中，使之成為一項國家基本經(jīng)濟制度。2001年，在《關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》中，中央提出“在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營制度的基礎(chǔ)上，允許土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)”，標志著國家不再單純把土地當作糧食的產(chǎn)出地，開始了土地流轉(zhuǎn)的探索。2008年，黨的十七屆三中全會重申中國的土地承包關(guān)系“長期不變”，同時賦予農(nóng)民土地經(jīng)營更多的權(quán)利。改革開放后，中國進入了新一輪的土地改革時期。在確立了家庭承包經(jīng)營制之后至今，國家出臺了很多政策，不斷加大家庭承包制度的扶持和保護力度。中國的農(nóng)村土地制度改革就是將農(nóng)村土地的所有權(quán)和使用權(quán)“兩權(quán)分離”，即農(nóng)村的土地所有權(quán)依然是“集體所有、隊為基礎(chǔ)”，但是使用權(quán)是被“承包到戶”以戶為個體對集體土地進行經(jīng)營。由此至今，中國農(nóng)村的土地形成了雙軌制的經(jīng)營模式。

二、家庭承包經(jīng)營模式中存在的問題

改革開放以后中國的土地政策解放了農(nóng)村的生產(chǎn)力，對社會發(fā)展起著積極的推動作用，廣大農(nóng)村的面貌發(fā)生了質(zhì)的變化。但是，近年來，農(nóng)村土地的產(chǎn)出效益在社會主義市場經(jīng)濟大發(fā)展的背景下增速放緩，城鄉(xiāng)收入差距拉大，貧富差距加深，農(nóng)村土地經(jīng)營方式的各種弊端日益顯露出來。

（一）農(nóng)村土地的所有權(quán)模糊

當前，農(nóng)村土地所有權(quán)主體虛無，從國家、各級人民政府、農(nóng)村基層集體都直接或間接管理使用農(nóng)村集體土地，從而造成農(nóng)村土地在出現(xiàn)變動或流轉(zhuǎn)時農(nóng)村集體和個人與各級人民政府間的沖突。在農(nóng)村土地“集體所有、隊為基礎(chǔ)”的背景下，農(nóng)村土地所有權(quán)不歸哪一個人所有而歸生產(chǎn)隊集體所有，雖然生產(chǎn)隊或村民小組最能代表農(nóng)民的意愿和利益，但家庭承包經(jīng)營制度實施后，農(nóng)村土地所有權(quán)實質(zhì)上在村委會或上級政府。這樣就造成農(nóng)民的土地使用權(quán)得不到有效保障。在社會快速發(fā)展的大背景下，在一些地區(qū)，農(nóng)村集體土地的所有權(quán)實際上被某些地方政府、主要領(lǐng)導(dǎo)肆意支配，土地成了他們謀取私利的工具，農(nóng)民的使用權(quán)被強迫轉(zhuǎn)讓。部分失去土地的農(nóng)民在沒有生活保障的情況下被迫向上級政府表達自己的訴求。如果處理不及時，就會造成社會矛盾，甚至發(fā)生沖突。

（二）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制不健全

土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀是國家壟斷土地一級市場，無論是國有土地的所有權(quán)還是集體土地的所有權(quán)國家都禁止交易。在中國農(nóng)村，土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利在國家，通過征收方式將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國有土地。這種流轉(zhuǎn)機制是不可逆的，在集體土地被征收轉(zhuǎn)為國有土地之后就再也不能回轉(zhuǎn)為集體土地。單一的流轉(zhuǎn)機制使得迫于發(fā)展的某些地方政府或集體不按照正常的土地流轉(zhuǎn)程序進行流轉(zhuǎn)。地方政府在流轉(zhuǎn)土地的過程中采取對上級不申請、不報告、不登記或者先流轉(zhuǎn)再報告的方法把土地流轉(zhuǎn)出去；對下級單位或農(nóng)民不公開、不民主甚至強迫流轉(zhuǎn)；與使用土地者簽訂合同不規(guī)范，甚至默許使用者在流轉(zhuǎn)的土地上從事簽訂合同以外的使用權(quán)。雖然國家在政策上鼓勵農(nóng)村土地使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，但地方政府在操作土地流轉(zhuǎn)時難以做到有效監(jiān)督，在有的地方甚至監(jiān)督制度空白。

（三）農(nóng)村土地經(jīng)營方式落后

家庭承包制度在改革開放初期效果十分顯著，因為當時中國剛由計劃經(jīng)濟過度到市場經(jīng)濟，社會生產(chǎn)力不發(fā)達，以家庭作坊式經(jīng)營土地適應(yīng)了當時的生產(chǎn)力發(fā)展。家庭式經(jīng)營的特點是規(guī)模小且分散，勞動力投入大，手工化耕作。但是，隨著社會生產(chǎn)力的不斷發(fā)展和現(xiàn)代化水平的不斷推進，農(nóng)村土地進入了機械化、科技化的時代，大量的農(nóng)村勞動力從農(nóng)業(yè)耕作中解放出來。同時，以均包為主要特征的家庭分散經(jīng)營，導(dǎo)致農(nóng)地經(jīng)營的小規(guī)模和利用效率低下，在這樣小規(guī)模的經(jīng)營狀況下，很難應(yīng)用現(xiàn)代化的生產(chǎn)機械［5］。由于土地的產(chǎn)出效益不是無限制的增長，進入機械化、科技化時代時，家庭式經(jīng)營在土地耕作的成本不斷增加，同時土地產(chǎn)出的效益卻變化不大，致使農(nóng)民逐漸對從事農(nóng)業(yè)勞作失去了信心。農(nóng)民勞動積極性的降低，阻礙了社會生產(chǎn)力的發(fā)展。

三、新時期土地經(jīng)營模式探索

（一）明確農(nóng)村土地所有權(quán)

2005年，在《國務(wù)院關(guān)于2005年深化經(jīng)濟體制改革的意見》中提出加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)的確認。中國是社會主義國家，社會主義公有制決定了農(nóng)村土地所有權(quán)的主體是國家。但是，所有權(quán)不能簡單的確認是國家，否則農(nóng)村集體土地所有制就變成國家土地所有制或地方政府所有制，這不符合農(nóng)村集體土地所有制的根本內(nèi)涵。農(nóng)村集體所有的土地只有經(jīng)過一定的法律程序，國家征用后才能轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?。國家在行使土地所有?quán)時要保障農(nóng)村集體土地和農(nóng)民的利益，保障農(nóng)民的土地使用權(quán)?，F(xiàn)階段各級地方政府有時為發(fā)展地方經(jīng)濟，不惜損害農(nóng)民利益，以國家名義對農(nóng)村土地進行征收。這種行為與國家鼓勵農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的初衷背道而馳。各級地方政府應(yīng)明確自身在土地管理過程中的角色和職責，改變以往“土地財政”的管理方式，由土地參與者、盈利者的角色轉(zhuǎn)變成土地管理者、監(jiān)督者、服務(wù)者的角色，在土地流轉(zhuǎn)過程中，做到為民服務(wù)，成為農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中的堅實后盾。

（二）健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制

現(xiàn)階段，應(yīng)健全我國農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)制度，為土地自由順暢的流轉(zhuǎn)掃清障礙，使土地發(fā)揮最大的經(jīng)濟效益。首先，完善土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)，建立完整的農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度和流轉(zhuǎn)程序，建立完整的土地流轉(zhuǎn)制度和承包制度，保障土地在流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民在平等互利、公開透明的環(huán)境下自愿流轉(zhuǎn)。擴大土地流轉(zhuǎn)和承包的范圍，使土地承包不僅僅局限于小組、村內(nèi)，可擴大至跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)、跨縣域，甚至跨省域。在與承包雙方協(xié)商一致后，簽訂書面協(xié)議，明確雙方的權(quán)利義務(wù)、流轉(zhuǎn)土地的面積、質(zhì)量等級、流轉(zhuǎn)期限和起止日期、流轉(zhuǎn)土地的用途、流轉(zhuǎn)價格及支付方式等。流轉(zhuǎn)協(xié)議簽訂后，須得到有關(guān)部門的審核并進行登記，按照協(xié)議實施土地的流轉(zhuǎn)；對流轉(zhuǎn)后的土地用途進行及時的監(jiān)督［6］。其次，健全土地流轉(zhuǎn)保障體系。積極培育農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，發(fā)展土地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)組織。農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)應(yīng)通過規(guī)范的市場進行公開交易。逐步建立農(nóng)村的社會保障體系，真正為農(nóng)民解除放棄承包地的后顧之憂，促進農(nóng)業(yè)勞動力的徹底轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)農(nóng)地資源的高效配置［7］。

（三）探索土地經(jīng)營新模式

進入21世紀，世界經(jīng)濟快速發(fā)展，延續(xù)近40年的家庭承包經(jīng)營，由于勞動成本投入較大且效益低下，已經(jīng)束縛農(nóng)村勞動力的解放，阻礙了生產(chǎn)力的發(fā)展。隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟越來越注重產(chǎn)出和效益，我國農(nóng)村土地家庭承包制度應(yīng)進行相應(yīng)的調(diào)整和改革。首先，探索新型土地經(jīng)營模式，建立新型農(nóng)業(yè)公社。公社采取股份合作制模式管理，農(nóng)民以入股的方式將土地集中到新型公社，促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和機械化、規(guī)?；?、集約化經(jīng)營。公社社員既是農(nóng)民又是工人，社員既可以獲得勞動收入又可以獲得股份收益。或建立農(nóng)業(yè)園區(qū)，鼓勵農(nóng)民積極參與新型公社或農(nóng)業(yè)園區(qū)，集中大面積土地進行規(guī)?；?、機械化生產(chǎn)經(jīng)營。其次，農(nóng)村集體土地的家庭承包者在一定的時間內(nèi)將土地的使用權(quán)出租，即土地租賃。在家庭承包者來自土地的收益較小時，可將土地的使用權(quán)出租，以租金的方式實現(xiàn)收益，這就規(guī)避了自身經(jīng)營所帶來的風險。通過土地出租使農(nóng)村勞動力從土地上解放出來從事非農(nóng)業(yè)活動，增加農(nóng)民收入。此外，各級地方政府和管理機構(gòu)加大對農(nóng)村解放勞動力的職業(yè)技能培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)，建立良好的由農(nóng)民向工人轉(zhuǎn)變的渠道，使農(nóng)村勞動力得到充分的利用。

四、結(jié)語

我國的特殊國情使農(nóng)地之上交匯了比任何國家都復(fù)雜的公共利益、集體利益、集體成員利益以及非成員利益［7］。農(nóng)村土地制度的改革關(guān)系著國家的穩(wěn)定與發(fā)展。如今中國的改革在各個方面已經(jīng)進入“深水區(qū)”，延續(xù)幾十年的集體土地和土地承包制度的經(jīng)營模式也必然面臨著更為深入和徹底的改革，以促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。但在改革的過程中必須本著以人為本、以民為本的原則，努力增加農(nóng)民收入，保障承包土地農(nóng)民的使有權(quán)，賦予農(nóng)民土地使用的更多權(quán)力。國家根據(jù)生產(chǎn)力的發(fā)展和社會經(jīng)濟的發(fā)展能力，在切實保障農(nóng)民利益的前提下，把握推行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)地適度集中的時機，并將通過發(fā)展經(jīng)濟解決農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)問題列入國民經(jīng)濟和社會的發(fā)展計劃，作為各項工作的重中之重。當農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的條件、時機成熟，國家就可以采取切實有效的措施，按照規(guī)范、有序、自愿、合法的原則，引導(dǎo)農(nóng)民采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等多種形式進行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)［8］。只有不斷探索中國農(nóng)村的土地經(jīng)營模式，中國農(nóng)村才能不斷發(fā)展和進步，農(nóng)民幸福指數(shù)才能不斷提高。

［1］ 林子力．論聯(lián)產(chǎn)承包責任制——中國社會主義農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟的新形式［J］．中國社會科學，1982（6）：2-32．

［2］ 姜愛林．改革開放前新中國土地政策的歷史演變（1949-1978）［J］．石家莊經(jīng)濟學院學報，2003，26（3）：298-305．

［3］ 姜愛林．改革開放以來中國土地政策的發(fā)展變遷（1978-2002）［J］．綏化師專學報，2004，24（1）：12-19．

［4］ 趙秀華．淺議黨領(lǐng)導(dǎo)下農(nóng)村土地經(jīng)營模式的變革歷程［J］．理論導(dǎo)報，2010（4）：23-24．

［5］ 李曉霞．淺談土地流轉(zhuǎn)中的問題和對策［J］．河南農(nóng)業(yè)，2011（10）：11．

［6］ 魯國宏．農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制約因素與對策［J］．山東社會科學，2009（12）：132-134．

［7］ 溫世揚，蘭曉為．土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的利益沖突與立法選擇［J］．法學評論，2010（1）：29-34．

［8］ 蒲方合，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的利益平衡機制研究［J］．華中農(nóng)業(yè)大學學報，2010（5）：79-83．