河南省普通高中教育經(jīng)費(fèi)投入保障機(jī)制研究

摘要：普通高中教育是中國社會主義現(xiàn)代教育體系中的重要組成部分，具有承上啟下的雙重作用。就河南省普通高中教育而言，由于缺乏長效保障機(jī)制，其經(jīng)費(fèi)投入普遍存在著缺公共財政性經(jīng)費(fèi)投入、缺項目、缺政策的“三缺”狀況，在一定程度上阻礙了本省教育的整體協(xié)調(diào)發(fā)展。如何結(jié)合河南省省情，能夠從經(jīng)費(fèi)投入總量、各級教育分配比例、經(jīng)費(fèi)投入分擔(dān)主體與區(qū)域差異等四方面探討普通高中教育的政府投入問題，可以說為豐富普通高中教育經(jīng)費(fèi)投入方面的研究貢獻(xiàn)了綿薄之力。

關(guān)鍵詞：普通高中；教育經(jīng)費(fèi)投入；保障機(jī)制；河南省

中圖分類號：G630 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）34-0311-02

普通高中承擔(dān)著為學(xué)生接受更高層次教育和走向社會奠定基礎(chǔ)的雙重任務(wù)，既帶動基礎(chǔ)教育質(zhì)量的提升，又關(guān)系高等教育的發(fā)展，進(jìn)而影響創(chuàng)新人才培養(yǎng)的后勁。如今河南省普通高中教育進(jìn)入了改革發(fā)展的重要時期，“是普通高中教育由快速發(fā)展到穩(wěn)步發(fā)展，由以規(guī)模發(fā)展為主向以提高質(zhì)量、內(nèi)涵發(fā)展為主轉(zhuǎn)變的時間”[1] 。這樣的轉(zhuǎn)變?yōu)楹幽鲜ζ胀ǜ咧械慕逃顿Y提出了更高的要求：不僅要不斷加大對普通高中的教育投資力度，而且有必要進(jìn)一步完善經(jīng)費(fèi)投入的結(jié)構(gòu)，從而更好地保障我省普通高中又好又快的發(fā)展。

一、河南省普通高中教育經(jīng)費(fèi)投入的現(xiàn)狀

（一）普通高中教育經(jīng)費(fèi)投入不足

對于河南省來說，普通高中教育的政府投入不足是最首要的問題。盡管各級政府每年都在加大教育投入的力度，但是一方面增加的教育經(jīng)費(fèi)杯水車薪，仍難以滿足教育可持續(xù)發(fā)展的需要；另一方面隨著高校擴(kuò)招和義務(wù)教育在農(nóng)村地區(qū)實(shí)行免費(fèi)，增加的投入中很大一部分都投向了義務(wù)教育和高等教育，劃分給高中教育尤其是普通高中教育的經(jīng)費(fèi)少之又少。

通常情況下，“教育的投入至少應(yīng)與在校生規(guī)模保持同步增長，方能在教育規(guī)模擴(kuò)大的情況下保證教育的可持續(xù)發(fā)展，如果考慮到物價上漲等因素，則教育投入的增長應(yīng)高于在校生規(guī)模的增長，才能保證教育教學(xué)的順利進(jìn)行和教育質(zhì)量的提高”[2] 。從2005—2010年，河南省普通高中在校生人數(shù)增長了2.01倍，而生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)僅增長了0.46倍[3]，這說明普通高中教育投入的增速未能趕上在校生規(guī)模的增長，不能很好地保證其可持續(xù)發(fā)展。

（二）教育經(jīng)費(fèi)在各級教育間分配比例不當(dāng)

從當(dāng)前河南省乃至全國教育發(fā)展的總體狀況看，各級教育間經(jīng)費(fèi)分配比例不當(dāng)是經(jīng)費(fèi)投入過程中存在的另一個嚴(yán)重問題?；A(chǔ)教育是國家的基礎(chǔ)性事業(yè)，其教育經(jīng)費(fèi)投入本需要更多地依賴于國家財政撥款，但河南省乃至全國基礎(chǔ)教育資源中的財政撥款比例卻明顯低于高等教育，這一現(xiàn)象極不合理。

以預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)為例，近年來，盡管河南省普通高中預(yù)算內(nèi)教育撥款保持了較快的增長速度，但從預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)在各級教育之間的分配來看，普通高中所占份額明顯偏低。2009年，河南省普通高中預(yù)算內(nèi)教育撥款為47.14億元，當(dāng)年全省預(yù)算內(nèi)教育撥款為563.23億元，所占份額只有8.37%，而普通高校預(yù)算內(nèi)教育撥款所占份額超過11.1%[4]；同時期，普通高中在校生人數(shù)占各級各類教育在校生的比例達(dá)到7.6%，而普通高校僅為3.7% [5]?？梢妼W(xué)生規(guī)模所占比例與教育撥款所占比例明顯不相匹配。

（三）普通高中教育經(jīng)費(fèi)投入分擔(dān)主體不合理

從教育投入的來源看，河南省普通高中教育投入分擔(dān)主體不合理已成為經(jīng)費(fèi)投入中存在的較為棘手的問題，政府對普通高中教育投入所應(yīng)承擔(dān)的主要責(zé)任并沒有得到充分體現(xiàn)。

目前，河南省普通高中教育經(jīng)費(fèi)收入來源可分為五個部分，即“財”、“稅”、“費(fèi)”、“社”、“基”。一般將財政性教育經(jīng)費(fèi)視為“政府投入”或“公共教育經(jīng)費(fèi)”，而“政府投入比例”是指財政性教育經(jīng)費(fèi)占教育經(jīng)費(fèi)總收入的比例。根據(jù)2001—2009年的《中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)整理可以看出，河南省普通高中教育投入分擔(dān)主體不合理形成教育經(jīng)費(fèi)的來源渠道逐漸變窄，政府將更多的籌資責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到受教育者個人及家庭身上。據(jù)統(tǒng)計，近些年來河南省普通高中預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占總經(jīng)費(fèi)的比例始終未突破50%，而個人對教育的投入如學(xué)雜費(fèi)、擇校費(fèi)等所占的比例增長迅速，到2009年普通高中學(xué)費(fèi)占教育投入的比例已經(jīng)高達(dá)24.96%，學(xué)費(fèi)的絕對值也較2000年增長了3.23倍[4]。

（四）普通高中教育經(jīng)費(fèi)投入?yún)^(qū)域差異明顯

地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡是中國的基本國情，同時也是河南省的實(shí)際省情。通常以省會鄭州為中心將河南省分為豫東、豫西、豫南、豫北四大地理區(qū)域。省域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡導(dǎo)致河南省普通高中教育經(jīng)費(fèi)的投入存在著明顯的地區(qū)差異，主要表現(xiàn)為以下兩點(diǎn)：（1）西強(qiáng)東弱、北強(qiáng)南弱，且“東西差異”更為顯著。以2007年為例，河南省生均教育經(jīng)費(fèi)支出為3 348.38元，豫西、豫北地區(qū)的平均值均超過省平均水平；（2）省會鄭州的生均指標(biāo)均高于省內(nèi)其他四地區(qū)。2007年鄭州市生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出為3 957.3元，是全省平均水平的2.32倍之多。當(dāng)年鄭州市生均固定資產(chǎn)總值為10 917.88元，是全省平均水平的1.65倍[6] 。

二、建立普通高中教育經(jīng)費(fèi)投入保障機(jī)制的建議

（一）加強(qiáng)政府對普通高中教育籌資責(zé)任的認(rèn)識

在普通高中教育階段，強(qiáng)化政府應(yīng)擔(dān)負(fù)的籌資責(zé)任有助于推動政府教育行政管理績效的提升和保障公民的教育權(quán)益，實(shí)現(xiàn)教育公平。

根據(jù)河南省統(tǒng)計局《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》統(tǒng)計，2006年以來河南省國內(nèi)生產(chǎn)總值的增長率每年都保持在9%以上，高于全國平均發(fā)展速度；而與此形成鮮明對比的是，河南省普通高中教育經(jīng)費(fèi)中政府投入所占的比例不升反降，由2006年的50.21%降為2009年的48.69%，且均低于全國平均比例。河南省普通高中教育經(jīng)費(fèi)政府分擔(dān)比例與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平極不適應(yīng)。面對這種情況，有必要提高政府對普通高中教育籌資的責(zé)任認(rèn)識，通過制定教育改革與發(fā)展的中長期發(fā)展規(guī)劃等方式強(qiáng)化政府對普通高中的財政責(zé)任，分步驟、有計劃地提高政府投入在普通高中教育經(jīng)費(fèi)中的比例，切實(shí)承擔(dān)起政府對于發(fā)展普通高中教育所應(yīng)擔(dān)負(fù)的責(zé)任。同時，由政府承擔(dān)絕大部分的高中教育經(jīng)費(fèi)，將有助于改進(jìn)教育不平等的社會現(xiàn)狀。

（二）提高政府在教育經(jīng)費(fèi)投入中分擔(dān)的比例

普通高中教育的“準(zhǔn)公共性”決定了政府在其教育經(jīng)費(fèi)投入中應(yīng)承擔(dān)主導(dǎo)作用。因此，有必要建立起科學(xué)合理的教育成本分擔(dān)機(jī)制，提高政府在普通高中教育經(jīng)費(fèi)投入中的分擔(dān)比例。

在中國，由于普通高中是一種選擇性的非義務(wù)教育，不具有強(qiáng)制性，因此其教育成本可以不像義務(wù)教育等其他純公共產(chǎn)品一樣全部由政府承擔(dān)。但同時與高等教育相比，高中教育又是一種基礎(chǔ)教育，是對受教育者進(jìn)行基本文化知識與技能培養(yǎng)的教育，其個人收益率大于社會收益率的程度要遠(yuǎn)低于高等教育。據(jù)2009年9月經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）發(fā)布的年度教育報告《2009年教育概覽》統(tǒng)計，“高等教育對個人的回報在經(jīng)合組織國家的平均水平大約是高中或中等后非高等教育的兩倍” [7]。因此高中教育個人分擔(dān)的教育成本比例應(yīng)低于高等教育和中等職業(yè)教育。與其他教育層次相比，普通高中教育投資的成本負(fù)擔(dān)比例應(yīng)該以政府為主，受教育者個人或家庭為輔。

（三）合理劃分中央和地方政府對普通高中教育籌資的責(zé)任

在全國范圍內(nèi)，河南省屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中部省份，地方政府財力有限，加上其又是全國的第一人口大省，普通高中適齡青少年入學(xué)人數(shù)最多，因此，為普通高中教育籌資責(zé)任可以由中央政府、省級政府、縣級政府共同承擔(dān)，其中以中央政府、省級政府為主，縣級政府為輔。這樣的普通高中教育籌資制度安排，主要是基于以下考慮：第一，河南省域內(nèi)的縣級政府（除城區(qū)和部分縣市外）大多數(shù)財政困難，無力獨(dú)自承擔(dān)發(fā)展普通高中教育所需的經(jīng)費(fèi)，無力有效地對轄區(qū)內(nèi)民眾的普通高中教育需求做出積極響應(yīng)，基本上也無法有效地管好本轄區(qū)內(nèi)普通高中的教育事務(wù)，因此，要想辦好該區(qū)域內(nèi)的普通高中教育，籌資責(zé)任主體必須是較高層級的政府，即中央政府和省級政府；第二，河南省是人口大省，普通高中適齡青少年入學(xué)人數(shù)較多。2007年河南省普通高中在校生人數(shù)達(dá)到212.63萬，占全國普通高中在校生總?cè)藬?shù)的8.6%。這突顯出縣級政府為普通高中教育發(fā)展籌資的事權(quán)和財權(quán)嚴(yán)重不對稱。當(dāng)然，中央政府和省級政府也無力承擔(dān)如此龐大的財政支出，這需要中央政府、省級政府和縣級政府三方協(xié)調(diào)，共同促進(jìn)河南省普通高中教育事業(yè)的發(fā)展。

（四）加強(qiáng)法規(guī)在教育經(jīng)費(fèi)投入中的保障作用

教育的發(fā)展完善離不開法律保障。高中教育經(jīng)費(fèi)的籌集迫切需要通過立法和政策傾斜來保證籌資渠道暢通、經(jīng)費(fèi)來源穩(wěn)定，逐步達(dá)到“超前增長機(jī)制的形成”。

首先，要“有法可依”。在制定普通高中教育籌資制度時，應(yīng)進(jìn)一步明確政府財政撥款的主要渠道作用，以法律的形式將其主體地位確定下來，剛性地保證政府為普通高中教育籌資做出努力，確保教育經(jīng)費(fèi)的來源穩(wěn)定。同時，對教育機(jī)構(gòu)的設(shè)置和管理，對稅收、免稅和教育投入的核撥乃至校舍和土地的使用等都進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)可操作性。

其次，要“有法必依”。在制定普通高中教育籌資制度的基礎(chǔ)上，要將教育投入、管理與監(jiān)督等活動全部納入法制軌道，督促相應(yīng)的執(zhí)法主體依照法律的規(guī)定進(jìn)行監(jiān)督，使教育投入依法律的規(guī)定得到及時兌現(xiàn)，保證教育立法的有效實(shí)施。

最后，要做到“違法必究”。根據(jù)普通高中教育籌資制度的相關(guān)規(guī)定，必須依法追究各級政府在為普通高中教育籌資不作為或作為不力時的法律責(zé)任。只有加大對違法行為的懲處力度，才能使普通高中教育投入得到充分合理的利用，保證?？顚Ｓ?，以促進(jìn)普通高中教育事業(yè)的發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1] 蔣篤運(yùn).河南教育的歷史跨越（1978—2008）[M].河南：大象出版社，2008.

[2] 李芙蓉.中國普通高中教育投入現(xiàn)狀分析[J].教育發(fā)展研究，2008，（11）.

[3] 河南省教育史志年鑒編纂委員會.河南教育年鑒（2006—2011年）[K].河南：大象出版社，2011.

[4] 教育部財務(wù)司，國家統(tǒng)計局社會與科技統(tǒng)計局.中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計年鑒[K]，2010.

[5] 河南省教育史志年鑒編纂委員會.河南教育年鑒（2010年）[K].河南：大象出版社，2010.

[6] 2007年河南省教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計年鑒（河南省教育廳內(nèi)部資料）[K].

[7] 王素.經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織《2009年教育概覽》發(fā)布——為經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇投資和創(chuàng)新教育[N].中國教育報，2009-10-29.

[責(zé)任編輯 陳 鶴]