內(nèi)地公務(wù)員聘任制:官員出口的技術(shù)主義方案

江蘇、河南、湖北、遼寧等多個省市擬將在今年推行公務(wù)員聘任制試點，這恐怕是一個早已預(yù)料到的新“進展”，而非一個“新聞”。

面對越來越復(fù)雜專業(yè)的管理任務(wù)，政府既非直接擴編也非放權(quán)市場，而是選擇開出第三條道路：公司化聘用公務(wù)員。

隨之而來，“鐵飯碗變成瓷飯碗”的新一輪熱炒，究竟僅是公眾期待還是政府決心，恐怕還需要時間的考驗。

供需差距何以拉大

想了解中國的公務(wù)員聘任制，并不容易?！皩嶋H上在中國推廣公務(wù)員聘任制的城市有很多，但是各地情況不同，具體實施的彈性也非常大，感到迷惑并不奇怪?！币晃粯I(yè)內(nèi)人士指出。

事實上，早在《公務(wù)員法》出臺一年后的2007年，原國家人事部分別在上海浦東和廣東深圳設(shè)立了聘任制公務(wù)員試點，而溫州也自主設(shè)立了試點。

按照《公務(wù)員法》，公務(wù)員聘任制度是指機關(guān)根據(jù)工作需要，經(jīng)省級以上公務(wù)員主管部門的批準，對專業(yè)性比較強的職位和輔助性職位，以聘任合同的方式建立與公務(wù)員的任用關(guān)系。從實際操作來看，這種合同時間一般為1～5年。

用通俗一點的方式來說，聘任制公務(wù)員一般分為兩類：高層次人才，供職于專業(yè)性較強的職位，主要集中在金融、財會、法律、信息技術(shù)等方面；輔助性人才，供職于事務(wù)性較強的職位，比如書記員、資料整理、文件分發(fā)、數(shù)據(jù)錄入等。

由各地的實際聘任傾向來看，“高層次人才”尤其受到青睞。上海首批聘任制公務(wù)員在競聘時不僅需進行行政能力測試和申論的考試，還需要完成一張難度與同類職業(yè)資格證書考試相當?shù)目季?。對專業(yè)性的嚴格要求，使得上海當時發(fā)改委招聘的金融規(guī)劃和金融戰(zhàn)略研究崗位一度招不到適合人選，只得委托獵頭繼續(xù)招聘。當然，如此嚴格的要求，基于工資協(xié)議制度的靈活性，據(jù)當時的媒體報道，這一崗位當時被浦東新區(qū)區(qū)委組織部開出年薪40萬元的價碼。

同年緊隨其后，溫州人事部門決定在“專業(yè)性強、技術(shù)要求高、需要通過特別設(shè)置的職位上，嘗試聘任公務(wù)員”。如果不是溫州緊跟深圳、上海的腳步，“自費開展”公務(wù)員聘任制試點，恐怕難以讓外界大規(guī)模地體會到政府部門對專業(yè)型人才的渴求。

由于大陸行政與政治功能長期重合，從進入行政編制開始，公務(wù)員就得為仕途而費心，并因此精力四散，同時也因為從行政到政治的可能，使得可以忍受與市場薪資的落差。但由此往復(fù)運轉(zhuǎn)，要么專業(yè)人才升到了管理很雜的領(lǐng)導(dǎo)崗位，要么升遷無望辭職下海，專業(yè)人才的空缺越來越大。特別在專業(yè)人才往往難以升到領(lǐng)導(dǎo)崗位的歷史經(jīng)驗提示下，人才越來越多地駐足在政府門外，而政府又是那么地不想放棄專業(yè)管理職能。

膨脹的供需差距，使得有錢的廣東、上海、浙江想到了上世紀80年代英國新公共管理革命的經(jīng)驗：把市場機制引入政府。而今，連中部省份湖北、河南也提出推廣公務(wù)員聘任制試點。

鯰魚還是一杯水

根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，2011年初，全國有600多萬公務(wù)員，但是5年來僅辭退4778名。對于公務(wù)員長期以來“有進無退”機制的失望，成就了“公務(wù)員聘任制”熱炒。

公務(wù)員聘任制從一開始便被社會視為一條鯰魚，希冀能攪活公務(wù)員管理體制。從而深圳模式被反復(fù)放大。

深圳市政府宣布，自2010年1月1日起，深圳市所有新進入行政機關(guān)的公務(wù)員，無論是通過招聘，還是軍轉(zhuǎn)安置、調(diào)任、市外轉(zhuǎn)任等方式進入，一律實行聘任制。在這一年，深圳市大筆一揮，69%的公務(wù)員“換檔”。

人力資源和社會保障部部長尹蔚民隨后將深圳模式總結(jié)為是一場增量改革。這種“老人老辦法、新人新辦法”，讓西方驚嘆中國地方政府的 “政治哲學(xué)”。

到今年3月，尹蔚民開始表態(tài)，將“積極支持和鼓勵深圳市進行探索，不斷完善聘任制公務(wù)員的辦法，形成一套規(guī)范的制度和辦法，以便為將來在全國推行聘任制公務(wù)員時提供借鑒”。

事實上，深圳的聘任制公務(wù)員，其身份與待遇與過往傳統(tǒng)的委任制公務(wù)員在都擁有行政編制，在責(zé)任權(quán)限、能力要求以及職務(wù)升降等方面也執(zhí)行相同制度。不同的是，聘任制的公務(wù)員實行合同管理，實行社會基本養(yǎng)老保險和職業(yè)年金相結(jié)合的退休保險制度。它變相實現(xiàn)了與企事業(yè)單位員工的養(yǎng)老制度并軌。

因養(yǎng)老不再靠財政，“鐵飯碗”變成“瓷飯碗”，為公務(wù)員的退出開了一個口?？v使是這樣的大手筆，中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授劉俊生還是直言，深圳改革，并沒有觸及1.1萬綜合管理類公務(wù)員（帶“長”字長官）的利益，真正影響較大的反而是行政執(zhí)法類、專業(yè)技術(shù)類這兩大新進的公務(wù)員。事實上很多黨政部門領(lǐng)導(dǎo)在任期屆滿之后，還可轉(zhuǎn)到其他機構(gòu)或部門任職，不見“出口”。

一位評論者言：“指望聘任制公務(wù)員對委任制公務(wù)員施壓，終究都只能是‘一杯水’的游戲，他們被觀賞多少次，也成就不了‘一池水’的活力?！?/p>

尹蔚民也有疑問：“深圳試點所取得的經(jīng)驗有沒有普遍的意義，在全國能不能推行，這是深圳試點需要進一步回答的問題?！?/p>

機會與風(fēng)險

對于各地政府的行政編制，中央編制辦公室從上到下督察甚嚴，而對靈活的聘任制，各地則缺乏一個全國統(tǒng)一的管理規(guī)范。

吉林規(guī)定不占用行政編制，珠海規(guī)定政府雇員占用編制，深圳則是占編不入編。吉林、珠海、杭州等地規(guī)定政府雇員不擔(dān)任行政職務(wù)，不行使行政權(quán)力，而深圳市規(guī)定其高級雇員可以擔(dān)任行政職務(wù)，行使行政管理權(quán)。

另有聘任制公務(wù)員私下抱怨，因自身不具行政職務(wù)，因而很難調(diào)度、協(xié)調(diào)其他單位和部門，另外自己拿高薪反而讓其他普通公務(wù)員產(chǎn)生負面情緒?！岸义X又是從何而來，是否堤內(nèi)損失堤外補？”

中國社科院行政管理研究室主任贠杰解釋，目前，只是在部分地區(qū)、部分崗位進行試點公務(wù)員聘任制，雖然一定程度上可以解決“機關(guān)病”，但大多的公務(wù)員崗位具有涉密性，專業(yè)性明顯，這些崗位需要時間積累經(jīng)驗，而聘任制下的公務(wù)員流動性較強。此外，靈活的聘用制還易滋生用人腐敗。由于部門領(lǐng)導(dǎo)手握聘任合同終止權(quán)，自由裁量權(quán)的發(fā)揮反而加重了行政成本。

盡管江蘇省是在深圳、上海等試點基礎(chǔ)上制定出“暫行試點辦法”，但仍在時間上打出一年的余量。以上海為摹本的河南，則只選擇一兩個單位進行試點。這表明目前中國各省在試點推進上，仍然小心翼翼。

贠杰強調(diào)，未來公務(wù)員聘任制、傳統(tǒng)的“終身制”可能不會并存，因為這不利于公務(wù)員的統(tǒng)一管理。