城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)軌

土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的路徑不可持續(xù)。決策者新思路已現(xiàn)。

近期高層頻頻表態(tài)，透露出經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，城鎮(zhèn)化被寄予厚望。

國(guó)務(wù)院副總理李克強(qiáng)4月2日在博鰲亞洲論壇2012年年會(huì)開幕式上發(fā)出強(qiáng)音：繼續(xù)促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，加快轉(zhuǎn)型是關(guān)鍵；經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整是轉(zhuǎn)方式的主攻方向，擴(kuò)大內(nèi)需是結(jié)構(gòu)調(diào)整的首要任務(wù)，城鎮(zhèn)化是中國(guó)內(nèi)需最大的潛力所在。

寄望城鎮(zhèn)化拉動(dòng)內(nèi)需，不無(wú)道理。城鎮(zhèn)化會(huì)帶來(lái)巨大的投資和消費(fèi)需求，不僅交通、通信、供電、供氣和供水等基礎(chǔ)設(shè)施投資和住房投資需求增加，而且隨著農(nóng)民變市民，城鎮(zhèn)人口特別是中等收入階層人數(shù)的增加，也會(huì)提升基本生活、教育、醫(yī)療等消費(fèi)需求。

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，2011年中國(guó)城鎮(zhèn)化率首次突破50%，達(dá)到51.27%，而2000年這一數(shù)字僅為36.2%。根據(jù)今年全國(guó)“兩會(huì)”制定的發(fā)展目標(biāo)，2012年末全國(guó)城鎮(zhèn)化率預(yù)期達(dá)到52.07%，較上年提高0.8個(gè)百分點(diǎn)。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究認(rèn)為，中國(guó)城鎮(zhèn)化水平的峰值在70%～75%，到2020年，城鎮(zhèn)化水平達(dá)到60%左右，到2030年會(huì)接近67%。今后20年，中國(guó)還將處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的階段，城鎮(zhèn)常住人口還要增加3億左右。

城鎮(zhèn)化趨勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)，但這并不意味著現(xiàn)行的城鎮(zhèn)化推進(jìn)路徑和方式已經(jīng)成熟。3月底的2012中國(guó)城鎮(zhèn)化高層國(guó)際論壇上，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)陳錫文即表示，中國(guó)城鎮(zhèn)化率的快速增長(zhǎng)，依靠低成本的強(qiáng)力推進(jìn)，包括土地和勞動(dòng)力的低成本、基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的欠賬、相當(dāng)一部分人員社會(huì)保障殘缺不全，以及公共服務(wù)能力明顯落后于城市擴(kuò)張，“目前的城鎮(zhèn)化推進(jìn)的路徑和方式難以持續(xù)”。

城鎮(zhèn)化的實(shí)質(zhì)應(yīng)該是，將農(nóng)村剩余勞動(dòng)力逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橛芯蜆I(yè)、有住所、有社會(huì)福利和高素質(zhì)的市民，并且逐步成為中等收入者。但中國(guó)的土地城鎮(zhèn)化明顯快于人口城鎮(zhèn)化。

如何真正實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化、找到真正適合的推進(jìn)路徑，已經(jīng)成為中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不得不面對(duì)的問(wèn)題。

模式之辯

關(guān)于中國(guó)城鎮(zhèn)化模式，歷來(lái)有“大城市為主”和“小城鎮(zhèn)為主”之爭(zhēng)。前者認(rèn)為，應(yīng)該多發(fā)展大城市、超大城市，認(rèn)為這是世界潮流；后者認(rèn)為中國(guó)應(yīng)以小城鎮(zhèn)為主。

現(xiàn)狀是，一些大城市雖然工作機(jī)會(huì)多，但交通擁擠、房?jī)r(jià)上漲，生活成本太高；而小城鎮(zhèn)很難達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)的要求，造成能源利用效率低下，加之國(guó)際市場(chǎng)的變化，增加就業(yè)機(jī)會(huì)面臨困難。

“十二五”規(guī)劃綱要提出，以大城市為依托，以中小城市為重點(diǎn)，逐步形成輻射作用大的城市群，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任劉鶴曾表示，要把大中小城市網(wǎng)絡(luò)化，通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施一體化實(shí)現(xiàn)大中小城市的同城化，為大城市、中等城市、小城市合理分工，大城市提供市場(chǎng)，中等城市界定產(chǎn)業(yè)分工，小城市、小城鎮(zhèn)增強(qiáng)居住功能，形成合理經(jīng)濟(jì)圈和生活半徑，既能轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口，又能避免某種城市過(guò)大過(guò)小的弊端。

“過(guò)去的城市化形成了大城市模式，存在很多問(wèn)題，應(yīng)該再發(fā)展一些二級(jí)城市，成為新的中心，使移民愿意去。”劉鶴稱。

盤點(diǎn)近年來(lái)出臺(tái)的九大綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，重慶和成都（成渝）全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)、武漢城市圈和長(zhǎng)沙、株洲、湘潭（長(zhǎng)株潭）城市群，都不同程度地在城鎮(zhèn)化模式上做出嘗試。

不過(guò)，希望移民轉(zhuǎn)向小城市居住的政策初衷要成為現(xiàn)實(shí)，還有漫長(zhǎng)的距離。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心去年對(duì)20多個(gè)城市7000多名農(nóng)民工的調(diào)查顯示，外出農(nóng)民工希望在地級(jí)市以上、在大中城市定居的占到一半以上，希望在縣城和小城鎮(zhèn)定居的還不到40%，選擇今后要回到農(nóng)村定居的還不到10%。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部副部長(zhǎng)劉守英告訴記者，出現(xiàn)這一情況的原因是，中國(guó)城鎮(zhèn)化布局正在跟隨工業(yè)化布局，建設(shè)城市群的思路是正確的，但是，中國(guó)區(qū)域發(fā)展需要大的調(diào)整。

他稱，長(zhǎng)三角、珠三角等地區(qū)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)集中度和人口集中度的重合，土地開發(fā)強(qiáng)度已經(jīng)很大。未來(lái)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化需要往中西部布局。

金融危機(jī)以來(lái)，在資源環(huán)境惡化、勞動(dòng)力短缺等多重壓力下，中國(guó)經(jīng)濟(jì)從沿海向中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移加速。

政策層面，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了安徽皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)規(guī)劃，廣東推出了產(chǎn)業(yè)與勞動(dòng)力“雙轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略，中西部各地也紛紛出臺(tái)政策鼓勵(lì)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

不過(guò)，記者在各地采訪中發(fā)現(xiàn)，雖然有諸多鼓勵(lì)政策，但是，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移更多的是企業(yè)根據(jù)實(shí)際情況做出的決策，要綜合考慮生產(chǎn)成本、運(yùn)輸成本、產(chǎn)業(yè)配套等多方面因素。

比如說(shuō)，同為傳統(tǒng)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，近年來(lái)選擇向中西部轉(zhuǎn)移的紡織服裝企業(yè)明顯增多，但箱包企業(yè)并不多見，因?yàn)橄鄬?duì)于轉(zhuǎn)移后節(jié)約的生產(chǎn)成本，增加的運(yùn)輸成本更高。

考慮到東西部在基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)配套等方面的差距，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的進(jìn)程不會(huì)快速完成。

“長(zhǎng)三角、珠三角是從開埠以來(lái)就開始慢慢發(fā)展了?！眲⑹赜⒄J(rèn)為，雖然近年來(lái)中西部工業(yè)化速度加快，但這不是一兩年能完成的。

人口城鎮(zhèn)化滯后

在中國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，一個(gè)突出特點(diǎn)是，城鎮(zhèn)建成區(qū)快速增長(zhǎng)，而集聚的人口則明顯滯后。

按國(guó)際公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，衡量土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化關(guān)系的城鎮(zhèn)用地增長(zhǎng)彈性系數(shù)，其合理區(qū)間在1至1.12。

而國(guó)土資源部副部長(zhǎng)胡存智透露，從2000年到2010年，土地城鎮(zhèn)化速率是人口城鎮(zhèn)化速率的1.85倍。如果再考慮人在城市，但是沒有城市戶籍的人口，不能充分享用城鎮(zhèn)用地的情況，實(shí)際上土地城鎮(zhèn)化的速度還應(yīng)該更快一些。

他稱，國(guó)土資源部曾做過(guò)測(cè)算，按照現(xiàn)在土地城鎮(zhèn)化的速度，如果讓人口城鎮(zhèn)化的速度跟上來(lái)的話，2010年城鎮(zhèn)化率應(yīng)該達(dá)到59%。即人口城鎮(zhèn)化率與土地相比，大概慢了10個(gè)百分點(diǎn)。

即便如此，常住人口口徑的城鎮(zhèn)化率也常被人為高估。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局按國(guó)際慣例把一年中在城市居住6個(gè)月以上的人口都統(tǒng)計(jì)為城市人口，這其中就包括1億多在城市打工的農(nóng)民工。

而農(nóng)民工及其家屬，無(wú)論是在公共服務(wù)、社會(huì)保障還是在公民權(quán)利方面，都存在嚴(yán)重、明顯的缺失。陳錫文曾多次表示，如果以農(nóng)民工實(shí)際享受的待遇衡量，目前納入統(tǒng)計(jì)的城鎮(zhèn)居民中，“至少有四分之一的人口”沒能充分享受市民待遇。

廣東省政協(xié)4月6日公布的《廣東勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移情況調(diào)查報(bào)告》顯示，目前城市主要的公共服務(wù)項(xiàng)目仍面向本地戶籍人員，農(nóng)民工與城市社區(qū)活動(dòng)基本隔絕，只有17.2%的農(nóng)民工認(rèn)為自己是城里人。

農(nóng)民工對(duì)政府在入戶城鎮(zhèn)、生存保障、保障房建設(shè)等方面滿意度都較低。他們面臨急需解決的生活問(wèn)題依次是子女教育、條件艱苦、醫(yī)療問(wèn)題等。

如何將農(nóng)村居民轉(zhuǎn)為享有公共服務(wù)、社會(huì)保障的城鎮(zhèn)居民，真正實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”？陳錫文認(rèn)為，中國(guó)可以借鑒發(fā)展水平相似國(guó)家的做法，設(shè)計(jì)一種允許過(guò)渡的制度，對(duì)選擇未來(lái)留在城市和返鄉(xiāng)的農(nóng)民工，設(shè)計(jì)不同的社會(huì)保障，同時(shí)加快推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，這樣既給了農(nóng)民工自我選擇機(jī)會(huì)，也給了政府過(guò)渡的時(shí)間。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員韓俊則表示，解決這一問(wèn)題，政策上有三個(gè)層次，首先要建立以居住地為基本單元的人口管理和服務(wù)體制，將流動(dòng)人口的服務(wù)管理納入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃；其次，免費(fèi)推進(jìn)居住證制度，辦理居住證的流動(dòng)人口在子女就學(xué)、各種公共服務(wù)上要與當(dāng)?shù)厝丝谙硎芡却觯辉俅?，要分類調(diào)整戶口遷移政策，逐步讓符合條件的農(nóng)民工在就業(yè)居住地有序落戶。

今年2月，國(guó)務(wù)院辦公廳公布了一年前出臺(tái)的《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》，明確縣級(jí)城市放開戶籍登記，地級(jí)市對(duì)有合法穩(wěn)定職業(yè)滿三年并有合法穩(wěn)定住所（含租賃）、同時(shí)按照國(guó)家規(guī)定參加社會(huì)保險(xiǎn)達(dá)到一定年限的人員及其配偶、未婚子女、父母，放開戶籍登記。

不過(guò)，韓俊認(rèn)為，光放寬戶口落戶政策是不夠的，關(guān)鍵還是要增強(qiáng)中小城市的吸引力，“第一靠就業(yè)，第二有比較好的公共服務(wù)”。

劉守英則表示，這一政策只是在原來(lái)縣一級(jí)放開的基礎(chǔ)上，增加了地級(jí)市，不會(huì)有什么根本性的變化，“核心的還是大城市的問(wèn)題”。

制度改革待舉

中國(guó)目前的土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化分處兩條不同的軌道。政府通過(guò)征地賣地獲得增值收益，用于城市建設(shè)，而原住民及農(nóng)民工自發(fā)的城鎮(zhèn)化卻集中在城鄉(xiāng)結(jié)合部，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后。

要解決這一問(wèn)題，制度改革不可避免。國(guó)家發(fā)改委副主任彭森公開表示，積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，最核心、最緊要的是要著力完善城鄉(xiāng)平等的要素交換關(guān)系，通過(guò)制度設(shè)計(jì)，恢復(fù)農(nóng)村生產(chǎn)要素和資源參與市場(chǎng)平等交換的權(quán)利。其中，最重要的是推進(jìn)征地制度的改革。

廣東省政協(xié)前述報(bào)告認(rèn)為，由于農(nóng)村土地有償流轉(zhuǎn)機(jī)制不活，缺乏具體的操作規(guī)范，降低了土地流轉(zhuǎn)的速度及數(shù)量，加上當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障體制不健全，土地逐漸成為農(nóng)村勞動(dòng)力的失業(yè)保障和養(yǎng)老保險(xiǎn)屏障。

去年12月27日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶在中央農(nóng)村工作會(huì)議上指出，要加快制訂征地制度改革方案，“明年一定要出臺(tái)相應(yīng)法規(guī)”。他表示，推進(jìn)集體土地征收制度改革，關(guān)鍵在于保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，分配好土地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的增值收益。

劉守英認(rèn)為，現(xiàn)有的征地制度雖然簡(jiǎn)單快捷，但也帶來(lái)很多后遺癥，原住民并未獲得土地增值收益。合理推進(jìn)城鎮(zhèn)化，必須對(duì)征地制度和土地增值收益分配做大的調(diào)整，理論上和政策上都要有所突破，需要明確農(nóng)民工、原住民、政府如何獲得、政府如何使用這部分收益，“而這中間會(huì)存在激烈的爭(zhēng)論”。

中國(guó)土地學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)黃小虎認(rèn)為，征地制度改革的理想模式，是賦予農(nóng)民完全的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。首先，要構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，允許農(nóng)民在國(guó)家規(guī)劃引導(dǎo)下，自主地參與工業(yè)化、城市化進(jìn)程；其次，對(duì)必須征為國(guó)有的土地，賦予農(nóng)民談判權(quán)，參照市場(chǎng)價(jià)協(xié)商補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式。

他認(rèn)為，由于利益關(guān)系調(diào)整比較大，改革不一定能一步到位。但方向應(yīng)該明確下來(lái)，不能含含糊糊。改革方案，應(yīng)有一定彈性，鼓勵(lì)地方繼續(xù)探索，避免“一刀切”的弊病。

對(duì)于政府經(jīng)營(yíng)土地獲利，黃小虎認(rèn)為，問(wèn)題的主要根源在于，政府成了市場(chǎng)主體，以管理手段實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)目的，“這個(gè)問(wèn)題不解決，單純改革征地制度，很難改得徹底，而且落實(shí)起來(lái)也會(huì)阻力重重”。

他表示，改革政府經(jīng)營(yíng)土地制度，涉及干部制度、財(cái)稅制度等更深層次的問(wèn)題，難度更大。可以考慮分步實(shí)施，第一步應(yīng)是把經(jīng)營(yíng)土地的職能從土地管理部門分解出去，管理部門只負(fù)對(duì)城鄉(xiāng)土地按統(tǒng)一規(guī)則實(shí)行管理的責(zé)任，經(jīng)營(yíng)土地的職能則交由另外的部門承擔(dān)。

“改變現(xiàn)行辦法，可以對(duì)城市建設(shè)過(guò)分依賴賣地收入形成倒逼機(jī)制，促進(jìn)財(cái)稅、投資等方面深化改革，形成健康、可持續(xù)的發(fā)展模式。”黃小虎稱。

而劉守英則認(rèn)為，未來(lái)城市建設(shè)中，仍然需要靠土地增值收益來(lái)解決資金問(wèn)題，同時(shí)政府也會(huì)逐步調(diào)整，對(duì)民間投資的開放會(huì)有一些進(jìn)展。