街道辦去留之爭

“街道辦去留”的話題由來已久。

近段時間以來，這個話題重新引起熱議：《北京市“十二五”時期體制改革規(guī)劃》提出，將“探索撤銷街道辦事處的改革試點”。而安徽省銅陵市已完成了撤銷街道辦的改革。國務(wù)院民政部官員亦明確表示，取消街道辦“是個趨勢”。

一時間，街道辦的命運再次引起人們的關(guān)注。

有專家指出，無論撤銷或保留，街道辦在城市管理中曾經(jīng)發(fā)揮的作用都不能一筆勾銷，而且應(yīng)當(dāng)放到整個城市管理的體制中去認識和觀察。

新中國成立伊始，我國規(guī)定在人口10萬人以上的城市分設(shè)若干區(qū)。1954年9月頒布的憲法則規(guī)定，直轄市與較大的市分為區(qū)。設(shè)區(qū)的市便形成市、區(qū)兩級政府的管理體制，不設(shè)區(qū)的市（一般為縣級市）僅設(shè)市政府。

為加強城市的居民工作，密切政府和居民的聯(lián)系，1954年年底，全國人大常委會通過的《城市街道辦事處組織條例》規(guī)定，市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的政府可以按照工作需要設(shè)立街道辦事處，作為它的派出機關(guān)。后來，街道辦在城市管理中發(fā)揮了積極作用。與此同時，其職能也逐步突破了“居民工作”的邊界。

隨著改革開放的推進，愈益紛繁復(fù)雜的社會事務(wù)呼喚著城市管理體制的改革。于是，不少大城市強化區(qū)政府功能，并讓街道辦也承擔(dān)起更多的城市管理職責(zé)。至此，街道辦雖然名義上是政府的派出機關(guān)，但實際上已經(jīng)成為一級“準政府”存在，承擔(dān)著城市管理的眾多職能。

這種管理模式雖然在城市建設(shè)和管理過程中仍然發(fā)揮著積極作用，卻也造成一些地方街道和社區(qū)在基層管理服務(wù)方面職責(zé)重疊和公共資源浪費，重點表現(xiàn)為街道辦和居委會行政化日益嚴重。

長期以來，街道辦、居委會作為兩級政府（市、區(qū)）、三級管理（市、區(qū)、街道）、四級網(wǎng)絡(luò)（市、區(qū)、街道、居委會）城市管理體系的重要環(huán)節(jié)，體制處境尷尬。

街道辦的尷尬來自于條塊沖突，街道辦與政府、與職能部門及其駐街派出機構(gòu)之間、街道辦內(nèi)部，以及街道辦與轄區(qū)內(nèi)各類社會組織和居民之間的關(guān)系都是剪不斷、理還亂，面臨著權(quán)責(zé)不清、行政壓力過重等問題?！吧厦媲l線，下面一根針”的街道辦，在實際運行中成了個“二傳手”，不但將許多行政性命令傳達到居委會，而且行政考核也落到居委會。職責(zé)定位不清，導(dǎo)致了街道辦與居委會在角色、功能、任務(wù)上的沖突，居委會沒有發(fā)揮好自治組織的作用，街道辦也沒有履行好管理的職能?！翱v向管不到底，橫向管不到邊”，成為城市管理一個亟須破解的共性難題。

現(xiàn)實條件的發(fā)展和變化，迫使各地“試點”街道辦改革。

探索和聲音

2002年3月29日，南京市白下區(qū)委、區(qū)政府聯(lián)合頒發(fā)了《關(guān)于街道管理體制改革的實施意見》，決定在面積0.55平方公里、人口1.8萬的淮海路街道進行街道管理體制改革的試點，撤銷淮海路街道辦，成立淮海路社區(qū)行政事務(wù)管理中心，強化黨工委工作和社區(qū)自治功能，進一步探索和完善社區(qū)“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”功能。

2008年，深圳市曾提出在條件成熟時撤銷區(qū)級政府，改區(qū)、街道辦為政府派出機構(gòu)，實現(xiàn)扁平化管理，加強公民自治。

2011年，安徽省銅陵市主城區(qū)銅官山區(qū)率全國之先，試點撤銷街道辦，社區(qū)事務(wù)實行居民自我管理。

2011年，廣東選擇部分地級以上市的城區(qū)開展城市基層管理扁平化改革試點，操作路徑有兩種，一是撤銷街道辦，實行市—區(qū)—社區(qū)的“二級政府、三級管理”新體制；二是撤銷區(qū)，實行市—街道—社區(qū)的“一級政府、三級管理”。

2011年11月8日，北京市對外公布《北京市“十二五”時期體制改革規(guī)劃》，明確探索撤銷街道辦改革試點。提出進一步優(yōu)化政府的組織結(jié)構(gòu)，其中明確擴大區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理權(quán)限，管理重心下移，并理順垂直管理部門與區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系。

從這些構(gòu)思和實踐來看，在政府縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)方面形成了兩種管理模式的探索。一種是將區(qū)政府撤銷，保留若干街道辦，強化街道辦的職能，使之成為市政府的派出機構(gòu)；另一種是把街道辦撤銷，保留區(qū)政府并強化區(qū)政府的職能，這種模式備受推崇。

但是無一例外，這兩種管理模式都是從強化社區(qū)自治管理的目的出發(fā)。從這一層面來講，兩種模式的探索都是有重要意義的。

綜合來看，與這兩種模式相呼應(yīng)，各地共有四種不同的改革路徑：一是徹底行政化，把街道辦變成一級政府；二是撤銷街道辦，區(qū)政府直接服務(wù)社區(qū)，實現(xiàn)市—區(qū)兩級政府、三級管理；三是以街道辦為載體逐步轉(zhuǎn)化，強化社區(qū)自治功能，向社區(qū)型城市基層自治管理體制轉(zhuǎn)變；四是撤銷區(qū)政府，合并街道，將街道辦變?yōu)橐患壵墒姓苯宇I(lǐng)導(dǎo)街道。目前在廣東東莞市，就是市政府直接領(lǐng)導(dǎo)街道與鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

對這些實踐和探索，社會各界也發(fā)出了不同的聲音。

堅持撤銷街道辦的人士認為，街道辦只是政府的派出機構(gòu)，撤銷街道辦不僅在法律上說得過去，而且是解決資源浪費、提高政府工作效率的良策，可以使資源下沉到基層去，真正發(fā)揮社區(qū)自治、居民自治的功能。

持否定意見的人士認為，若直接取消街道辦，一個區(qū)政府，怎么管理服務(wù)幾十個乃至上百個社區(qū)、居委會呢？可以合并幾個街道成為大型街道，取消區(qū)政府，少一個層級來提高效率。

也有人士認為各地、各區(qū)、各街道辦有很大差別，一刀切地撤銷區(qū)級政府或街道辦在短期內(nèi)都是不科學(xué)的。理由是：在地方政府和社區(qū)自治并存、職能又不夠明確且存在交叉含混的情況下，行政管理改革必然涉及更為復(fù)雜的背景，要考慮更多的問題。比如，街道辦仍然行使著不少的行政職能，市、區(qū)、街道的職權(quán)并沒有完全理順或不夠清晰，而社區(qū)一級自治組織實際上也承擔(dān)了很多屬于政府的工作，與政府存在著復(fù)雜而含混的關(guān)系。因此，是否改革，是否撤銷某個層級機關(guān)，如何撤銷，簡單地冠以“改革”的旗號并不能實質(zhì)性地解決問題，而應(yīng)該整體把握、因地制宜。提高行政效率、轉(zhuǎn)換管理服務(wù)職能才是街道辦改革的出路。

“南京模式”遭遇困境

“南京模式”的探索始于2002年3月，南京市白下區(qū)委、區(qū)政府決定在面積0.55平方公里、人口1.8萬的淮海路街道進行街道管理體制改革的試點。撤銷淮海路街道辦，成立淮海路社區(qū)行政事務(wù)管理中心，強化黨工委工作和社區(qū)自治功能。改革的原因，首先是職能“越位”。大量的行政事務(wù)和社會事務(wù)沿著政府層級“漏斗”都落到了街道辦身上，而街道辦卻沒有相應(yīng)的法定地位和權(quán)力。其次是功能“錯位”。街道辦承擔(dān)的既有政府組織的行政功能，又有經(jīng)濟組織的企業(yè)功能，還有社區(qū)組織的社會服務(wù)功能。這種“政經(jīng)合一”和“政社合一”的狀況嚴重阻礙了街道辦作用的發(fā)揮。還有就是社區(qū)自治不到位。社區(qū)居民組織的經(jīng)費來源、人員配置、工作部署考核等，在很大程度上依賴于街道辦事處。社區(qū)居委會承擔(dān)的任務(wù)達100多項，成為各級黨委、政府部門工作的承受層、操作層、落實層。街道辦與社區(qū)居委會之間“指導(dǎo)”與“被指導(dǎo)”的關(guān)系，往往只停留在口頭上，影響和束縛了社區(qū)自治功能的培育和發(fā)展。

白下區(qū)委、區(qū)政府下發(fā)的文件說，街道管理體制改革是適應(yīng)建立“小政府、大社會”的迫切需要。街道辦本來就不具有法律賦予一級政府的地位和權(quán)力，許多行政事務(wù)必須“上傳”給區(qū)政府職能部門辦理，街道只是扮演“二傳手”的角色，這不僅增加了管理成本，而且助長了政府脫離群眾的官僚主義作風(fēng)。

其改革措施是：第一，成立“淮海路社區(qū)黨工委”，作為白下區(qū)區(qū)委的派出機構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)社區(qū)基層黨組織的活動，監(jiān)督政務(wù)活動，支持和保障社區(qū)自治，維護地區(qū)穩(wěn)定；同時，明確“黨工委”不再承擔(dān)行政管理職能。第二，設(shè)立“淮海路地區(qū)行政事務(wù)受理中心”，作為區(qū)政府有關(guān)部門在轄區(qū)政務(wù)服務(wù)的平臺?！爸行摹庇蓜趧?、民政、計生、城建、市容、司法等6個職能部門的派出人員構(gòu)成，按職能分工受理和處理行政事務(wù)。與此同時，街道辦不再承擔(dān)經(jīng)濟管理職能，街道辦原來所屬的企業(yè)按照政企分離的原則，通過產(chǎn)權(quán)制度改革全部推向市場。第三，按照《關(guān)于淮海路街道行政管理職能移交的實施意見》，梳理了原街道辦承擔(dān)的行政職能，根據(jù)“費隨事轉(zhuǎn)、權(quán)隨責(zé)走”的原則，把街道辦的行政管理和行政執(zhí)法的57項職能全部移交給13個職能部門，而街道辦的社會性、群眾性工作則由社區(qū)全面承接。第四，完成以上工作后，區(qū)政府各職能部門依據(jù)各自的職能協(xié)助完成了原街道辦行政職能的交接。第五，建立“淮海路社會工作站”和“淮海路社區(qū)服務(wù)中心”。

淮海路街道管理體制改革，首次打破長期以來形成的“二三四”城市管理模式，在當(dāng)時引發(fā)不小震動。國家、省、市民政部門和專家學(xué)者對其表示肯定，甚至一度被稱作“小崗村”式的改革典型。然而在之后改革深入過程中，卻遭遇重重阻力。2009年，白下區(qū)進行行政區(qū)域調(diào)整，淮海路社區(qū)被重新劃歸五老村街道，回到試點前的狀態(tài)。

淮海路社區(qū)的改革之所以遭遇困境，有專家歸結(jié)為沒有理順從上至下的體制。因此，一些學(xué)者和公眾對于只改革基層辦事機構(gòu)，不理順從上至下的管理體制表示質(zhì)疑。香港城市大學(xué)高級副研究員吳木鑾認為，城市治理的改革需要有自上而下的通盤改革思路，即“頂層設(shè)計”的重要性。從最終目標來講，無論撤不撤街道辦，關(guān)鍵要厘清政府管理服務(wù)和居民自治的邊界和關(guān)系，通過明確管理職能、工作程序和辦事規(guī)程，合理劃分基層行政管理和服務(wù)機構(gòu)的職責(zé)權(quán)限。

“銅陵模式”引發(fā)爭論

“銅陵模式”是指安徽省銅陵市在2011年全面撤銷街道辦，成立大社區(qū)，減少街道這個管理層級，強化居民自治功能，提升為民服務(wù)水平。其改革的精髓在于整合原有街道、社區(qū)設(shè)置，調(diào)整社區(qū)規(guī)模，實行大社區(qū)的體制，實行社區(qū)扁平化管理、網(wǎng)格化管理。

扁平化管理，就是街道辦撤銷后，城市管理由“市—區(qū)—街道辦—社區(qū)”四級管理變?yōu)椤笆小獏^(qū)—社區(qū)”三級管理，進一步理順管理職能，將原街道辦的經(jīng)濟管理、城管執(zhí)法、司法行政等主體職能收歸區(qū)直相關(guān)部門，實行分片歸口管理，建立社區(qū)與區(qū)直部門工作對接新機制。其最大變化是實現(xiàn)了三個“下沉”：人員下沉，將區(qū)直機關(guān)、原街道辦人員下沉到社區(qū)；經(jīng)費下沉，按照“權(quán)隨責(zé)走，費隨事轉(zhuǎn)”的原則，原街道辦版塊上的管理成本變成了社區(qū)服務(wù)管理經(jīng)費；資源下沉，整合原街道、社區(qū)工作和活動用房，調(diào)整改建為居民服務(wù)和活動場所。網(wǎng)格化管理，就是按照“屬地管理、條塊結(jié)合”原則，每200~300戶劃分成一個網(wǎng)格，配備一名網(wǎng)格管理員，主要負責(zé)日常巡查和綜合信息采集工作，實行AB崗工作制。專門業(yè)務(wù)工作為A崗，網(wǎng)格內(nèi)各項事務(wù)負責(zé)為B崗。實行各項業(yè)務(wù)在前臺一口受理，后臺分類處理。

對于銅陵的改革實踐，大多數(shù)專家學(xué)者、政府官員都給予了肯定的評價，認為撤銷街道辦、成立大社區(qū)、減少管理層級、加強基層力量和居民自治是主要的方向。從目前的實踐來看，整合后的新社區(qū)，設(shè)置社區(qū)黨工委、社區(qū)居委會、社區(qū)服務(wù)中心，前者主要承擔(dān)社區(qū)范圍內(nèi)總攬全局、協(xié)調(diào)各方的職責(zé)，社區(qū)服務(wù)中心負責(zé)對居民的事項實行“一廳式”審批和“一站式”集中辦理。居委會則還原自治功能，組織居民開展各類活動。這樣的職責(zé)分工比較合理，將社區(qū)和居委會的相關(guān)職責(zé)和功能定位切分得比較清晰，符合居民對社區(qū)的期望，也能體現(xiàn)出新時期的中國特色的政治領(lǐng)導(dǎo)方針。

也有一部分專家學(xué)者和公眾對于撤銷街道辦后的社區(qū)能否成功轉(zhuǎn)型表示擔(dān)憂。有關(guān)人士認為，本來有街道辦在，很多具體行政工作交由街道來做，社區(qū)只是配合。如果撤銷了街道辦，社區(qū)面臨的行政工作任務(wù)恐怕會更多。也有專家呼吁，若只是撤銷街道辦，沒有減輕居委會行政負擔(dān)，其結(jié)果必然是換湯不換藥，“少了大街道辦，多了許多小街道辦”。還有專家質(zhì)疑銅陵市的改革成效，認為撤銷街道辦建立大社區(qū)，整合后新社區(qū)設(shè)置了社區(qū)黨工委、社區(qū)居委會、社區(qū)服務(wù)中心等多個機構(gòu)，相當(dāng)于在原來社區(qū)居委會之外又疊加了多重機構(gòu)，這樣的改革是否有效，還有待觀察。

不管怎么說，“銅陵模式”作為城市基層社會管理創(chuàng)新的一次有益嘗試，為全國提供了第一個在城區(qū)范圍內(nèi)全面改革街道辦事處體制的樣板。正如有關(guān)官員所言，盡管銅陵的改革還有很多問題需要完善，但是，“方向是正確的”。

鄭州啟動“網(wǎng)格化管理模式”

與南京、銅陵的改革模式相比，鄭州近期啟動的街道辦“網(wǎng)格化”管理，可能更是一個相對折中的辦法。

最主要的區(qū)別在于，鄭州不僅沒有撤銷街道辦，而且相對還在人員、經(jīng)費、職能、機構(gòu)、硬件設(shè)施等方面進行了加強，側(cè)重于把更多的人力、物力、財力下沉，也就是鄭州今年以來大力倡導(dǎo)的“人往基層走、物往基層用、錢往基層花、權(quán)向基層放、勁往基層使”。

這種模式的基本特點就是通過“全覆蓋、無縫隙”的網(wǎng)格化管理網(wǎng)絡(luò)，實行“條塊結(jié)合”，實現(xiàn)社區(qū)管理、社區(qū)服務(wù)和社區(qū)自治三者的有效銜接。

在“塊”上，加強三個方面的領(lǐng)導(dǎo)力量融合。一是辦事處的力量。辦事處的班子成員要兼任社區(qū)黨支部第一書記，對社區(qū)的各項工作負第一責(zé)任。二是社區(qū)自身的力量。社區(qū)黨支部書記、社區(qū)居委會主任對社區(qū)各項工作負直接責(zé)任。三是警務(wù)力量。社區(qū)警務(wù)室負責(zé)人或首席民警兼任社區(qū)黨支部副書記。

在“條”的融入上，根據(jù)執(zhí)法管理部門的人員情況，要求人員盡可能下放到每個社區(qū)，融入到社區(qū)黨支部、居委會，與社區(qū)的工作人員共同承擔(dān)起本部門在市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)中的職責(zé)。如果人員不足，可以一人管三四個社區(qū)。但在社區(qū)工作人員中要明確或授權(quán)一個代理人員，協(xié)助開展工作。執(zhí)法管理部門的下派人員對分管的社區(qū)范圍內(nèi)的本部門工作負直接責(zé)任，既要直接參與管理，又要指導(dǎo)和幫助社區(qū)代理人員開展工作。社區(qū)代理人員對代理的某一項或某幾項職能，要熟悉基本的政策法規(guī)，掌握基本的執(zhí)法知識，具備基本的業(yè)務(wù)能力，牽頭落實代理職責(zé)。社區(qū)其他工作人員按照“一職多責(zé)、一人多能”的要求，都有協(xié)助執(zhí)法管理部門履行政府職能的責(zé)任。市直、區(qū)直執(zhí)法管理部門都要重心下移、力量下沉，以社區(qū)為單元把工作人員的職責(zé)進行量化，與社區(qū)黨支部、居委會共同擔(dān)責(zé)、無縫對接、融為一體。

在“網(wǎng)格”上的建設(shè)是，街道辦為第一級網(wǎng)格，由黨工委書記、辦事處主任負責(zé)；社區(qū)為第二級網(wǎng)格，對社區(qū)地域范圍內(nèi)的工作負責(zé)，辦事處第一書記負第一責(zé)任，社區(qū)黨支部書記、居委會主任負直接責(zé)任；在此基礎(chǔ)上，將社區(qū)再劃分，作為第三級網(wǎng)格，三級網(wǎng)格的每個片區(qū)都有明確責(zé)任人，并整合辦事處領(lǐng)導(dǎo)、社區(qū)負責(zé)人、社區(qū)工作人員和執(zhí)法管理部門下派人員，組成社區(qū)綜合服務(wù)管理隊伍，按照“定人、定崗、定責(zé)、定獎懲”的原則逐級量化，將社區(qū)管理、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)自治納入網(wǎng)格，建立以人、地、物、情、事、組織為核心的基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫，使每一個網(wǎng)格真正成為社會管理服務(wù)的基本單元和組織基點。

鄭州市委政研室韓楓樺處長說，政府市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)涉及很多內(nèi)容，需要從政府看家的底線、最基本的職責(zé)入手，一項一項梳理，一項一項明確，如：基層人員在履行這些職能中應(yīng)負什么責(zé)任，對片區(qū)內(nèi)的生產(chǎn)、經(jīng)營、建設(shè)行為如何檢查，查什么證，如果沒有許可證向誰報告，以什么形式報告，報告之后執(zhí)法管理部門應(yīng)當(dāng)負什么責(zé)任，履責(zé)的標準和要求是什么。鄭州市的“網(wǎng)格化管理”就是要將這些細節(jié)都梳理出來，形成明細表、明白表，將責(zé)任量化到人頭上。這些內(nèi)容清楚了，基層工作人員也就知道應(yīng)當(dāng)干什么、怎么干了。他舉例說，如果他是社區(qū)的一名工作人員，新負責(zé)一個0.1平方公里的片區(qū)，按照工作職責(zé)，他首先要對這0.1平方公里內(nèi)的人、地、物、情、事進行全面調(diào)研和掌握，建立基本的數(shù)據(jù)庫。在此基礎(chǔ)上，還必須時刻關(guān)注和掌握動態(tài)變化，每天深入到片區(qū)內(nèi)的街道、樓院、單位、商戶當(dāng)中，與群眾密切聯(lián)系，依靠群眾發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，推動工作的落實。

河南省委黨校科技文化教研部講師梁紅軍認為，鄭州的基層社會管理創(chuàng)新的核心，就是圍繞政府的職責(zé)任務(wù)對責(zé)任進行清晰界定，在操作上進行具體規(guī)范。總體來說，改革基層社會管理方式是大勢所趨，是現(xiàn)實的需要。至于街道辦是否撤銷，并非關(guān)鍵，重點要對現(xiàn)有社區(qū)進行重新整合，科學(xué)規(guī)劃，有序推進，按照一定的規(guī)模、一定的比例，實現(xiàn)資源的合理配置；同時可以考慮建立一支專業(yè)化的社區(qū)工作者隊伍，加強社區(qū)基層設(shè)施建設(shè)，加大社區(qū)經(jīng)費投入，并對經(jīng)費使用進行依法監(jiān)督；建立街道級社區(qū)，要有法律依據(jù)，切忌拍腦瓜辦事，搞所謂“政績工程”，以確保社區(qū)自治依法進行。