基于土地整理置換法的舊村改造模式研究

摘 要 農(nóng)村宅基地分配不均影響舊房改造工作的開展，本文提出土地整理置換模式解決這一問題。在詳細(xì)闡述土地整理置換模式的可行性及具體操作后給出了麗水市蓮都區(qū)某自然村改造的具體案例予以分析。

關(guān)鍵詞 舊村改造 宅基地 土地整理置換 分配

中圖分類號：D422 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

舊村改造是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要任務(wù)。目前，我國的舊村改造基本采取三種模式：合作建房、整村遷移和就地重建。①其中，就地重建是常規(guī)和基礎(chǔ)性的改造模式。但是，由于受到宅基地分配不均的影響，就地重建模式的實施面臨諸多障礙。本文結(jié)合浙江麗水市葉平頭村的實際情況，分析了宅基地分配不均對舊村改造的影響，并對該村實行的土地整理置換法進(jìn)行了總結(jié)歸納，提出了解決宅基地分配不均、順利實施舊村改造工程的方案及對策建議，對于其他地區(qū)的舊村改造實踐，給出一定的借鑒。

1 宅基地分配不均對舊村改造的影響

由于受到人口遷移等歷史遺留問題的影響，當(dāng)代農(nóng)村家庭的宅基地往往與其家庭人口數(shù)不成正比，農(nóng)村宅基地分配不均的現(xiàn)象十分普遍。宅基地分配不均現(xiàn)象也影響了舊村改造。根據(jù)“一戶一宅”原則，除非兒女成年分戶，否則農(nóng)民無法再申請新的宅基地，只能拆除原有的房子，在原有的宅基地上新建住房。但是很多老村莊都是連體房，有足夠宅基地想蓋房的農(nóng)戶拆了自家的房子勢必會影響到鄰居家的墻體。這些連體房都是建于上世紀(jì)七、八十年代的土木結(jié)構(gòu)房，動了墻體勢必會全部倒塌。因此，鄰里之間房子的依賴性極強。而那些缺少宅基地的農(nóng)戶自然而然會阻撓鄰居拆房自建，這不但延滯了舊村改造的進(jìn)程，也引發(fā)了很多鄰里之間的矛盾。

2 土地整理置換法用于舊村改造的可行性分析

本文所提到的土地整理置換模式是指先以合理的價格收回農(nóng)民們手中原有的宅基地，然后統(tǒng)一拆遷，平整地基，科學(xué)合理的規(guī)劃后，再將宅基地按《土地管理辦法》的規(guī)定，在堅持“一戶一宅”原則下以家庭人口數(shù)把宅基地賣給村民建房。這一方法在政策、經(jīng)濟(jì)和農(nóng)戶建房意愿方面均具有可行性。

2.1 政策可行性

2004年《國務(wù)院深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》明確提出：“鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理。農(nóng)村建設(shè)用地整理要按照‘規(guī)劃先行、政策引導(dǎo)、村民自愿、多元投入’的原則，按規(guī)劃、有計劃、循序漸進(jìn)、積極穩(wěn)妥地推進(jìn)。同時，加大盤活存量建設(shè)用地力度，并要求各地要因地制宜地組織開展‘空心村’和閑置宅基地、空置住宅、‘一戶多宅’的調(diào)查清理工作。”上述規(guī)定不僅為農(nóng)村宅基地整理和科學(xué)利用提供了政策性的依據(jù)，同時也為各地開展農(nóng)村宅基地置換提供了制度實踐的支撐。

2.2 經(jīng)濟(jì)可行性

首先，在這種模式下，仍然可以采取鄰里拼墻的方式建房，這樣可以比一家單獨自建省下近萬元。其次，由集體組織批地基，節(jié)省了人力物力，可給每戶一定的補貼。最后，村里集中建房，能以低價采購到建材，從而降低建房成本。

2.3 農(nóng)戶建房意愿的可行性

首先，利用這種模式可以一方面解決部分農(nóng)民宅基地不足的問題，另一方面解決地基審批難的問題。其次，在宅基地整理置換的過程中，大部分農(nóng)民從中得到了合理的補貼，獲得了實實在在的優(yōu)惠。再次，全村統(tǒng)一舊房改造，能以低價采購到建材，與單戶零星建房相比，節(jié)省不少費用。最后，政府提供的小額低息貸款，解決了貧困家庭建房的資金困難。這些政策都讓農(nóng)民們得到實惠。因此，這種模式將會得到農(nóng)民的歡迎和擁護(hù)。

3 土地整理置換法的流程與步驟

土地整理置換模式可分為啟動階段、計劃階段、組織階段、實施階段、控制階段五個階段。

3.1 啟動階段

在啟動階段，首先要了解各級政府關(guān)于農(nóng)村土地整理置換和舊村改造的相關(guān)政策，在符合國家政策的前提下，制定出具體的、合理的、可操作的舊村改造方案。然后進(jìn)行民意調(diào)查，聽取村民對方案的看法與意見，集思廣益，進(jìn)一步完善方案。

3.2 計劃階段

首先是規(guī)章制度的制定。在村委會的領(lǐng)導(dǎo)下，因地制宜，制定出符合當(dāng)?shù)厍闆r的土地整理置換的規(guī)章制度，并召開全體村民大會進(jìn)行表決，若表決不通過則進(jìn)一步修改，表決通過則報送鄉(xiāng)人民政府審批。審批通過進(jìn)行立項。項目審批通過以后，村委會制定項目進(jìn)程，確定舊村改造工程是一期完成還是分期進(jìn)行，并制定具體的時間規(guī)劃。

3.3 組織階段

一是成立舊村改造工作小組。工作小組由村干部、村民代表、政府工作人員和房屋設(shè)計院的相關(guān)工作人員組成，指導(dǎo)舊村改造工作。二是成立舊村改造監(jiān)督委員會。監(jiān)督委員會由村民代表，政府工作人員，土地管理局工作人員組成，監(jiān)督舊村改造的進(jìn)程及公共資金的運用。

3.4 實施階段

首先由村委會牽頭，以合理的價格向村民們收回宅基地。村委會收回宅基地后，將宅基地平整，以方便村民們按照村委會的規(guī)劃建造新房。村委會再將平整好的宅基地，以合理的價格返還村民。每戶人家所擁有的宅基地由其家庭的人數(shù)決定，保證每戶人家都有足夠的宅基地建造新房的同時解決以前部分人家宅基地閑置浪費的狀況。村民們從村委會分配到宅基地后，按照村委在計劃階段制定的舊村改造規(guī)劃，開始建造房屋。待村民們將各自的房屋建造好之后，由村委會出頭建造公共文化活動中心，以豐富充實村民的文化活動。

3.5 控制階段

舊村改造工作必須按照既定的改造方案進(jìn)行，不能隨村干部或者村民的意志改變而改變，如確實發(fā)現(xiàn)不合理之處，必須由村干部、村民代表、政府人員、房屋設(shè)計院工作人員開會討論，并將結(jié)果上報政府，得到批準(zhǔn)之后方能改變，否則必須按照既定的改造方案進(jìn)行。

4 麗水葉平頭村的案例分析

浙江省麗水市蓮都區(qū)雙黃鄉(xiāng)葉平頭自然村位于雙黃鄉(xiāng)西南角，距鄉(xiāng)政府約4.5公里，全村現(xiàn)有1個村民小組，64戶總?cè)丝?45人，耕地面積107畝，山林面積556畝。該村住房皆為建造年代在30年以上的泥木房子，全村近十年內(nèi)無新建住房，村民生產(chǎn)生活條件較差。很多村民有建造新房的愿望，但由于宅基地分配不均，建房工作很難進(jìn)行。

自2010年3月起，在村委干部帶領(lǐng)下，全村上下創(chuàng)新思路、積極進(jìn)取，推進(jìn)舊村改造和村莊整治工程。村委會為舊村改造和村莊整治工程專門成立了工作小組。對于宅基地分配不均問題，工作小組創(chuàng)新性地提出了舊房與新房的“土地整理置換法”。

在舊村改造的啟動階段，村委會干部在全村進(jìn)行了關(guān)于舊村改造的宣傳講解，并召開全體村民大會，征集意見。村委領(lǐng)導(dǎo)把村民們的意見和建議寫成了報告上交鄉(xiāng)人民政府。報告得到了鄉(xiāng)人民政府的高度認(rèn)可，舊村改造工程也得到了支持。

在計劃階段，村委會廣泛征集村民們的意見，并請城鄉(xiāng)規(guī)劃所和設(shè)計院的專家對舊村改造后村落的格局、房屋式樣、房屋間距、公共設(shè)施的布置和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)劃。在項目進(jìn)程方面，村委會根據(jù)村里的實際情況，在不影響村民的生活和生產(chǎn)的情況下，把舊村改造工程分為兩期，兩期工程計劃在五年內(nèi)完成。

在組織階段，由村委會牽頭成立了舊村改造委員會（以下簡稱舊改委），舊改委是由2名村民代表，2名村委委員，1名鄉(xiāng)人民政府工作人員、1名土地管理所的工作人員和1名建筑設(shè)計院的專家組成。他們?nèi)珯?quán)指導(dǎo)舊村改造工作。對于村民們在舊村改造中遇到的問題，給予指導(dǎo)，并負(fù)責(zé)在村民中普及舊村改造的相關(guān)知識和政策，對于在舊村改造中的違規(guī)行為，及時指出并協(xié)助村民糾正。

在實施階段，舊改委根據(jù)村里的實際情況并經(jīng)過村民大會和舊村改造監(jiān)督委員會討論通過，以每平方米130元的價格將村民原有的住房宅基地使用權(quán)收回，附屬的宅基地以每平方米70元收回，在改造過程中占用的田地則以每平方米20元收回，山林用地則是以每平方米10元收回。土地收回完畢后，舊改委請施工隊平整土地，然后請設(shè)計院規(guī)劃房子的布局（前后間距，房子式樣等）。做好這一系列工作后舊改委將宅基地以家庭人口數(shù)為基準(zhǔn)分配給需要建房的村民。工作小組結(jié)合《土地管理辦法》和村民們的實際需要，規(guī)定人數(shù)在1到3人的農(nóng)戶可以從村里購買到70平方米的宅基地，人數(shù)在4到6人的家庭可以從村里購買到90平方米的宅基地，6人以上的家庭可以從村里購買到105平方米的宅基地。這些平整好的宅基地以每平方米200元的價格賣給村民。雖然舊房的宅基地收回和新房宅基地購買有差價，舊土木房的宅基地面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于新房宅基地的面積，但由于村民可以在拿到的宅基地上建3層半的小樓房，這種整理置換法受到村民們的普遍歡迎。此后舊改委按照設(shè)計好的房屋樣式指導(dǎo)村民進(jìn)行自建工作，并做到房子統(tǒng)一規(guī)格、統(tǒng)一高度、統(tǒng)一墻體顏色、統(tǒng)一間距、統(tǒng)一門窗。在兩期危房改造工程全部結(jié)束后，舊改委著手區(qū)塊內(nèi)的污水處理、自來水安裝、公廁建設(shè)、道路硬化、村莊綠化、電網(wǎng)改造等項目建設(shè)。對于經(jīng)濟(jì)困難的農(nóng)戶，鄉(xiāng)政府聯(lián)系農(nóng)村信用合作社，給予3到5萬的小額低息貸款，幫助農(nóng)戶們解決燃眉之急。此外，政府對于參與舊村改造的農(nóng)戶每戶給予1000元的補貼，統(tǒng)一為村民支付地基審批和外墻粉刷費用，對農(nóng)戶給予最大程度的支持。

在控制階段，舊村改造監(jiān)督委員會承擔(dān)了主要的控制職能。首先，舊村改造工作按照既定的改造方案進(jìn)行，不隨村干部、村民或其他個人意志的改變而改變，如確實發(fā)現(xiàn)不合理之處，由村干部、村民代表、政府工作人員、建筑設(shè)計院工作人員集體開會討論，得出結(jié)論后上報政府，得到批準(zhǔn)之后方能改變。其次，監(jiān)督委員會還不定期地檢查房屋的質(zhì)量，確保房屋質(zhì)量可靠。除此之外，監(jiān)督委員會盡量確保舊村改造工作在既定的時間內(nèi)完成。

5 結(jié)論

通過以上分析，基于土地整理置換下的舊村改造模式在政策、經(jīng)濟(jì)等方面都是可行的。葉平頭村的實踐也證明了此模式是符合我國農(nóng)村實際的可行之策。因此，對與葉平頭村存在相似情形的農(nóng)村而言，土地整理置換模式也是可行的，但是借用這種模式有其前提條件。首先，舊村改造工作要得到當(dāng)?shù)卣闹С?，如此土地置換才可以得以實施。其次，村委會要以合理的價格進(jìn)行土地整理置換，以得到村民對此模式的擁護(hù)。最后，村民們還要有一定的經(jīng)濟(jì)實力，這是進(jìn)行舊村改造的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。在滿足以上前提條件時，土地整理置換模式將會發(fā)揮出最大的作用，它將打破農(nóng)村舊村改造因宅基地分配不均而陷入的困境，為改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，建設(shè)社會主義新農(nóng)村做出更大的貢獻(xiàn)。

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