淺析弗里德曼教育券制度

摘 要 教育券制度是弗里德曼為了改革美國公立學(xué)校的教育制度的弊端而設(shè)計的，主張在教育中引入市場與競爭原則，賦予學(xué)生和家長自由選擇教育服務(wù)的權(quán)利。但是，教育券能否改善提高學(xué)生成績、教育券的“公助私學(xué)”以及教育公平等問題在教育券實(shí)施過程中仍倍受爭議。

關(guān)鍵詞 弗里德曼 教育券 自由主義

中圖分類號：G649.22 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

在現(xiàn)代社會，教育特別是基礎(chǔ)教育被定義為一種公共品，由政府提供。公立教育制度為提高公民的知識水平發(fā)揮了重大的作用。然而，隨著社會的發(fā)展，人們越來越發(fā)現(xiàn)，由政府直接提供的教育質(zhì)量日漸下滑，教育系統(tǒng)出現(xiàn)的問題越來越多，原因究竟何在？如何改變教育的現(xiàn)狀，通過教育改革提高教育的質(zhì)量和國民的素質(zhì)？針對教育出現(xiàn)的種種問題，自由主義學(xué)派經(jīng)濟(jì)學(xué)家把原因歸咎為政府壟斷了教育。能否在學(xué)校教育領(lǐng)域引入市場與競爭的原則？對此，新自由主義學(xué)派的回答是肯定的。

新自由主義是在古典自由主義思想基礎(chǔ)上發(fā)展起來的一種新的經(jīng)濟(jì)理論體系。與古典自由主義完全信奉市場與自由放任，反對政府對市場的任何干預(yù)不同，新自由主義承認(rèn)國家在一定程度上進(jìn)行調(diào)節(jié)是市場經(jīng)濟(jì)得以運(yùn)行的重要條件。教育憑證思想是新自由主義思想在教育中的體現(xiàn)。①

教育券（Educational Voucher）也可以譯成學(xué)券或者教育憑證，它是教育領(lǐng)域中試行的一種代幣券。所謂“券”，實(shí)際上就是針對特定收費(fèi)服務(wù)事先規(guī)定的一種具有特定貨幣購買力的憑證。也就是說，政府以券的形式將用于教育的經(jīng)費(fèi)直接發(fā)給學(xué)生家長，學(xué)生用得到的教育券支付所需學(xué)費(fèi)，學(xué)校再統(tǒng)一將教育券兌換為相應(yīng)的現(xiàn)金。這樣，學(xué)校間為了爭取這部分教育資源勢必展開競爭，從而形成一個競爭性的教育市場。②

諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主，新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)派的代表人物，經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗里德曼在他的著作《資本主義與自由》、《自由選擇》中分別以《政府在教育中的作用》和《學(xué)校的問題在哪里》為題，分析了美國基礎(chǔ)教育越來越走下坡路的原因，認(rèn)為：由于政府壟斷公共教育，導(dǎo)致的公立學(xué)校系統(tǒng)質(zhì)量和效率低下，資源浪費(fèi)，要求把市場競爭機(jī)制和家長自由選擇機(jī)制引入學(xué)校系統(tǒng)，以提高美國公共教育的質(zhì)量，并且提出了著名的教育券制度。這個制度的核心內(nèi)容是：政府把教育經(jīng)費(fèi)折算成一定數(shù)額的有價證券發(fā)給每位學(xué)生，學(xué)生可以不受學(xué)區(qū)限制自由選擇學(xué)校，而學(xué)校把所收集的“教育券”向政府兌換現(xiàn)金，用以支付辦學(xué)費(fèi)用。1995年，弗里德曼在《華盛頓郵報》上發(fā)表論文《公立學(xué)校：使其私有化》，進(jìn)一步發(fā)展了他的教育憑證思想。

可以說，教育券制度的提出，是為了減少政府對教育過多的干預(yù)，打破政府對教育的集權(quán)和壟斷，在教育領(lǐng)域里引入市場機(jī)制，達(dá)到鼓勵競爭和多樣化的目的。

在教育領(lǐng)域引入市場和競爭，會對現(xiàn)有的教育產(chǎn)生怎樣的影響，對教育改革又有怎樣的幫助？教育券在教育中的運(yùn)用到底合不合理，對此弗里德曼有著深刻的思考和獨(dú)到的見解。

弗里德曼認(rèn)為，美國的公共教育質(zhì)量低下，資源浪費(fèi)的最大原因是缺少競爭，之所以沒有競爭，是因?yàn)檎畬逃^度地干預(yù)，政府在教育中的職責(zé)無原則地擴(kuò)大。而政府對教育進(jìn)行干預(yù)的理由有兩個：一是相當(dāng)多“臨近影響”的存在，二是對孩子們和其他對自己行動不負(fù)責(zé)任的個人的家長主義的關(guān)懷。③

所謂的“臨近影響”也就是經(jīng)濟(jì)學(xué)上所指的外部性。對教育而言，受教育者在接受教育的過程中，除了給自己和家庭帶來利益的同時，對社會產(chǎn)生了良好的效益，也對生活在社會中的人帶來好處，因此教育是具有正外部性的。但是，受教育者和家長承擔(dān)接受教育所需要的成本，卻沒有辦法向受益者收費(fèi)，結(jié)果就會導(dǎo)致教育供給不能滿足社會對教育的需求。正是基于此，政府對教育進(jìn)行干預(yù)，負(fù)擔(dān)全部或極大部分的學(xué)校經(jīng)費(fèi)。然而，政府支付費(fèi)用的教育，只能保證公民接受最低水平的學(xué)校教育。但由于政府對教育承擔(dān)職責(zé)過多，導(dǎo)致公立學(xué)校缺乏競爭，教育質(zhì)量下降，教育問題頻頻出現(xiàn)。

至于政府的“家長主義關(guān)懷”其實(shí)是在剝奪家長和學(xué)生的教育選擇權(quán)。政府把中小學(xué)按學(xué)區(qū)劃分，實(shí)行就近入學(xué)政策，兒童和家長都沒有選擇的權(quán)力，只能進(jìn)入政府指定的學(xué)校。因此，無論公立學(xué)校質(zhì)量如何，都會有絕對的生源和經(jīng)費(fèi)保證。這必然導(dǎo)致公立學(xué)校效率低下，而學(xué)生和家長對公立學(xué)校的教育服務(wù)越來越不滿。

由此可見，國家出于“臨近影響”和“家長主義關(guān)懷”的理由而對教育進(jìn)行干預(yù)的理由是不充分的，而由于政府對教育的壟斷導(dǎo)致學(xué)校教育惡化卻是有目共睹的。弗里德曼提出，教育券制度可以改革現(xiàn)有的教育制度，解決教育存在的問題。

弗里德曼認(rèn)為，政府對教育只需要通過強(qiáng)制性的稅收實(shí)現(xiàn)對教育經(jīng)費(fèi)的籌集，而不必要親自去興辦和管理學(xué)校。政府把本該直接投入到教育中的資金經(jīng)過折算，以教育券的方式發(fā)給每一位學(xué)生，學(xué)生憑券可以進(jìn)行自主選擇，到任何一所政府認(rèn)可的學(xué)校，包括公立學(xué)校或私立學(xué)校就讀。學(xué)校為了獲取教育經(jīng)費(fèi)，必須要提高自身的教育質(zhì)量和各方面條件來吸引擁有教育券掌握著選擇權(quán)的學(xué)生就讀。政府通過發(fā)放教育券的方式保持對教育的投入，而學(xué)校也會為教育經(jīng)費(fèi)而增強(qiáng)競爭，一個充滿活力的新的教育體系會逐步建立。

教育券制度的實(shí)施，還可以賦予學(xué)生和家長教育選擇的權(quán)力。從某種意義上說，學(xué)生和家長是教育服務(wù)的消費(fèi)者，對教育擁有選擇權(quán)。政府把對教育的投入換成教育券的形式發(fā)給學(xué)生，等于把教育的選擇權(quán)交到了學(xué)生和家長的手中，學(xué)生和家長會根據(jù)自己的需要選擇合適的學(xué)?！，F(xiàn)行的教育過多的強(qiáng)調(diào)智力教育，對受教育者其他方面的能力發(fā)掘較少。然而現(xiàn)實(shí)社會中，受教育者其他方面能力的發(fā)展有可能在一定程度上彌補(bǔ)智力差異所帶來的機(jī)會不均等。教育券制度給學(xué)校教育打開一個新的局面，更多的不同類型的，能滿足學(xué)生需要的學(xué)校將會產(chǎn)生，學(xué)校之間的競爭變得更加明顯，同時也增加了學(xué)校制度的靈活性。

教育憑證計劃是弗里德曼作為一個經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出的教育改革方略，一經(jīng)提出就引起了廣泛的爭議，成為美國公立學(xué)校改革的焦點(diǎn)。從20世紀(jì)50年代開始，美國各州陸續(xù)出現(xiàn)了一些教育券計劃。自1989年威斯康星州通過了全美第一個真正意義上的教育憑證計劃以來，美國逐步形成了以“一州兩市”為主導(dǎo)的公立教育券格局。2004年，美國聯(lián)邦政府孜孜以求的聯(lián)邦教育券計劃獲得通過，這是美國教育券史上的一個飛躍。但是，美國公立教育券的推行依舊困難重重。教育券能否改善學(xué)業(yè)成績、教育券的“公助私學(xué)”以及教育公平等問題仍是爭論的焦點(diǎn)和進(jìn)一步推行中的阻力。④

（1）關(guān)于教育券能否提高學(xué)生成績的爭論。在密爾沃基市MPCP教育券實(shí)施之初，威斯康星州實(shí)施對MPCP計劃的官方評價，在1990-1995年間，實(shí)施得出結(jié)論：教育券計劃確實(shí)調(diào)動了家長的熱情，但是，它并沒有顯著地提高學(xué)生的成績。⑤但是，1996年哈佛大學(xué)的彼得斯、格林等人用不同的方法重新分析了前者收集的數(shù)據(jù)，結(jié)果顯示：擇校生在數(shù)學(xué)方面取得了顯著地進(jìn)步，但是語文閱讀進(jìn)步不大。⑥

與MPCP計劃不同，佛羅里達(dá)州的A+教育券計劃是為那些就讀于質(zhì)量較差學(xué)校的學(xué)生提供的。2001年，美國曼哈頓政策研究學(xué)會研究員杰伊．P．格林通過對佛羅里達(dá)州公立學(xué)校1999-2000學(xué)年成績的研究，發(fā)布了一份關(guān)于佛羅里達(dá)州教育券計劃的報告。該報告指出：A+教育券計劃為那些“F”等級學(xué)校制造了壓力，也確實(shí)促進(jìn)了這些學(xué)校的改進(jìn)。⑦2001年，學(xué)者哈蓋重新分析了佛羅里達(dá)州公立學(xué)校的測試成績，對格林的研究報告提出了質(zhì)疑。他認(rèn)為：格林對F等級學(xué)校成績的解釋過于簡單化，而且夸大了教育券的作用。⑧

由此我們可以發(fā)現(xiàn)，盡管教育券在美國已經(jīng)實(shí)施多年，但是對于教育券計劃是否能提高學(xué)生的學(xué)業(yè)成績，到底在多大程度上影響了學(xué)校的改進(jìn)等問題一直都沒有定論。這一方面是因?yàn)閷?shí)驗(yàn)的數(shù)據(jù)樣本、分析方法、理論依據(jù)等不同造成的，另一方面也可以反映出教育券由理論轉(zhuǎn)換為實(shí)踐所出現(xiàn)的困難。

（2）關(guān)于教育券“公助私學(xué)”的爭議。弗里德曼將教育券視為公立學(xué)校引入競爭的一種手段。家長通過持有教育券可以將孩子送到私立學(xué)校、教會學(xué)校，或者他們自己選擇的公立學(xué)校。然而，由于教育券涉及政教分離問題，還被有些人認(rèn)為轉(zhuǎn)移了公立學(xué)校的資金，因此，對于教育券政策依然存在著極大地爭議。但是，美國民眾對教育券的態(tài)度卻一直是模糊不定的。美國的卡潘/蓋洛普教育民意調(diào)查報告在1969-2007年間數(shù)次對教育券問題進(jìn)行調(diào)查，以獲取公眾對教育券的理念——“允許家長和學(xué)生用公共經(jīng)費(fèi)就讀私立學(xué)校”——的認(rèn)同度。表1是近幾年的調(diào)查結(jié)果：⑨

通過這個表我們可以明顯發(fā)現(xiàn)，美國公眾用公共經(jīng)費(fèi)選擇私立學(xué)校大多數(shù)是持反對態(tài)度的。學(xué)生和家長帶著教育券選擇區(qū)私立學(xué)?；蚪虝W(xué)校，就等于把公共經(jīng)費(fèi)流入到私立學(xué)校中去，相當(dāng)是減少了對公立學(xué)校的投入，使得本來就顯得經(jīng)費(fèi)不足的公立教育資金更加緊缺。而且調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，盡管多年來始終有一部分人堅定地支持教育券，但一直都沒有超過半數(shù)。這表明教育券在實(shí)踐中還是沒有達(dá)到預(yù)設(shè)的效果。

（3）關(guān)于教育券能否促進(jìn)教育公平的爭議。就像“改善成績”受到置疑一樣，“教育券能使窮孩子像中產(chǎn)階級和富裕家庭的孩子一樣擁有多種教育選擇的承諾”依舊是一個眾相懷疑的老問題。弗里德曼認(rèn)為，從憑證計劃中受益最大的是非常貧窮的人，因?yàn)樗麄兛梢杂谜峁┑慕逃@得更大的教育選擇權(quán)和更多的教育培訓(xùn)的機(jī)會，這對他們的受教育權(quán)是巨大的保障。但是在教育券計劃的具體實(shí)施中，各個地區(qū)的的規(guī)定卻各不相同，家庭收入并不是唯一衡量能否獲得教育券的標(biāo)準(zhǔn)。學(xué)校選擇權(quán)在實(shí)踐中也存在不平等的問題。教育（下轉(zhuǎn)第12頁）（上接第4頁）券會被一些想上私立學(xué)校卻不想掏錢的人所利用。例外，私立學(xué)校錄取學(xué)生的時候，也會根據(jù)學(xué)生原有紀(jì)錄、通過考試等來決定是否錄取，這就使得一些即使持有教育券的貧窮學(xué)生在選擇競爭中處于不利的地位。

教育憑證計劃是弗里德曼為了改革美國公立學(xué)校的教育制度的弊端而設(shè)計的，整個計劃貫穿著自由主義的意志，反對政府對教育的控制和壟斷，主張在教育中引入市場競爭原則，還給公眾自由選擇教育的權(quán)利，以實(shí)現(xiàn)最大限度的教育機(jī)會均等與教育公平。在弗里德曼看來，教育憑證計劃本身并不是目的，而只是教育市場化、私有化的手段。教育券制度提出后，得到了美國不少地方政府的響應(yīng)，并且在教育的各個領(lǐng)域展開實(shí)踐性嘗試，積累了不少成功的經(jīng)驗(yàn)。同時我們也看到，教育券在教育改革中的作用并沒有想象中的重要，取得的效果也沒有計劃中的好，這說明教育券制度也是存在有一定的不合理性的。但是對于市場自行調(diào)節(jié)能力的信任，尤其是對家長判斷和選擇教育能力的信任，使得弗里德曼對教育券制度充滿信心，這也是一個自由主義者對教育的最大貢獻(xiàn)。