切實提高立法質(zhì)量

入刊理由：

“國無法不立，民無法不治”，法治是現(xiàn)代化建設(shè)的目標(biāo)和有力保障，是現(xiàn)代文明的標(biāo)志和里程碑。建立健全民主法制，是保障國民經(jīng)濟(jì)健康運營，維持經(jīng)濟(jì)快速平穩(wěn)發(fā)展的重要條件。立法是法治的源頭，是執(zhí)法的前提，離開立法就無從談執(zhí)法，也就沒有法律的規(guī)范作用。加強民主法制建設(shè)，不僅要做到執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，切實提高立法質(zhì)量，做到“法莫如顯”也必不可少。提高法規(guī)草案的質(zhì)量和水平，是當(dāng)前地方立法中亟待著重加強的一項工作?？偨Y(jié)以往立法實踐，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)著重抓好以下幾方面的工作。

科學(xué)編制立法計劃

把握社會現(xiàn)實和發(fā)展趨勢。從立法實踐看，既要了解存在的社會問題，還要總結(jié)解決這些問題的經(jīng)驗，才能蘊育出運用立法解決這些問題的可能性。同時，還必須對社會發(fā)展趨勢有透徹的了解，掌握社會運動的客觀規(guī)律，分析這一規(guī)律發(fā)揮作用的社會條件，從而使立法計劃符合社會發(fā)展要求。

掌握現(xiàn)行法律制度及其運行情況。關(guān)鍵在于分析現(xiàn)行法律制度及其所調(diào)整的社會關(guān)系，掌握現(xiàn)行法律制度對解決社會問題所起的作用，并對現(xiàn)行法律制度進(jìn)行成本效益分析。要重點把握現(xiàn)行法律制度解決了哪些社會問題，還有哪些問題沒有解決或沒有徹底解決；現(xiàn)行法律制度的缺陷是什么，如何彌補現(xiàn)行法律制度的缺陷。然后，從調(diào)節(jié)社會關(guān)系出發(fā)，爭取用最低的成本追求最大的社會效益，在此基礎(chǔ)上安排立法項目，制定立法計劃。

充分反映社會各方面對立法工作的要求。立法計劃要符合客觀實際，就應(yīng)當(dāng)集中各方面的智慧，聽取各方面的意見、建議，充分發(fā)揚民主，保證立法計劃的科學(xué)性、民主性?，F(xiàn)在的立法計劃項目主要是由政、法院、檢察院、社會團(tuán)體、立法機關(guān)機構(gòu)、部門提出來的。因此，雖然大部分的立法項目能夠很好契合實際需要，但仍有不少項目部門痕跡較重——忽視或者延誤了一些亟待立項的法規(guī)，而將一些可放緩項目擺在了首位。在編制立法計劃時，要特別重視人民性問題，傾聽人民群眾的呼聲，就掌握了社會運行的脈搏，集中人民群眾的智慧，就掌握了解決社會問題的鑰匙。

立法機關(guān)應(yīng)做到工作前置

不適當(dāng)?shù)貜娬{(diào)地方和部門利益是現(xiàn)在法規(guī)草案中存在的主要問題之一。由于多數(shù)法規(guī)案是由部門起草的，難免帶有部門利益痕跡。因此，立法機關(guān)必須做到工作前置，在法規(guī)案起草時就提前介入。

立法機關(guān)的工作前置，對行政機關(guān)起草法規(guī)草案而言，是參與，而不是代辦；是介入，而不是包辦。立法機關(guān)可以在立法調(diào)研、意見征求、論證、協(xié)調(diào)、法規(guī)草案最后定稿等階段參與工作，既可以參與全部工作，也可以參與部分階段工作。立法機關(guān)提前介入：一是有助于全面了解有關(guān)法律法規(guī)及其施行情況。二是有助于了解需要通過立法解決的社會問題，以及所要調(diào)整的社會關(guān)系。三是有助于形成較為全面的法規(guī)草案。立法機關(guān)以一個處于超脫地位、專門從事立法工作的機構(gòu)，參與法規(guī)草案起草時，能夠從全局考慮問題，提出合理的意見，為保證法規(guī)草案的合法性和可行性，運用立法技術(shù)的準(zhǔn)確性，使用語言文字的規(guī)范性等具有積極的作用。四是有助于協(xié)調(diào)各方面工作，更好地調(diào)整社會關(guān)系。立法就是在矛盾的焦點上定準(zhǔn)則，盲目制定評判標(biāo)準(zhǔn)，后果不堪設(shè)想；不敢制定評判標(biāo)準(zhǔn)，立法就沒有效益。因此，法規(guī)草案起草過程中必須對一些矛盾進(jìn)行協(xié)調(diào)，在各種意見和矛盾中間尋求平衡。立法機關(guān)提前介入后，可以盡可能幫助各部門化解矛盾，協(xié)調(diào)關(guān)系，避免將矛盾帶進(jìn)法規(guī)草案中去，為立法機關(guān)的審議創(chuàng)造良好的條件。

嚴(yán)把法規(guī)草案審議入口關(guān)

政府部門向人大常委會提交的法規(guī)草案，一般由人大常委會有關(guān)工作機構(gòu)進(jìn)行審查，提出審查意見，由主任會議決定是否列入常委會會議議程。但由于主任會議需要研究的問題眾多，不能對政府提請審議的法規(guī)草案進(jìn)行全面的實質(zhì)性審查，因此，這些法規(guī)案一般都能被列入常委會會議議程。也就是說，政府提出的法規(guī)草案，不管是否成熟，進(jìn)入立法機關(guān)審議程序都是比較容易的。正因為如此，提高法規(guī)草案質(zhì)量，嚴(yán)把法規(guī)草案審議程序入口關(guān)是十分必要的。為此，要強化常委會工作機構(gòu)審查法規(guī)草案工作的力度，向常委會主任會議提出更為全面的、符合實際的審查意見，為主任會議提供法規(guī)草案進(jìn)入審議程序的科學(xué)依據(jù)。常委會工作機構(gòu)應(yīng)重點加強以下幾方面的審查工作：

一是加強對法規(guī)草案的必要性審查。根據(jù)立法法第64條的規(guī)定，地方立法可以作出規(guī)定的事項有：為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況作具體規(guī)定的事項；屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項；在全國人大及其常委會專屬立法權(quán)之外，中央尚未立法的事項。由此可見，地方立法可以作出規(guī)定的事項是比較多的。有關(guān)工作機構(gòu)對法規(guī)草案進(jìn)行審查時，要從本地區(qū)實際出發(fā)，合理配置立法資源。

二是加強對法規(guī)案的可行性審查。這就要求做到堅持改革決策與立法決策的統(tǒng)一，具體來說就是：凡是有關(guān)改革的大政方針已經(jīng)確定的，改革的基本經(jīng)驗比較成熟的，要及時立法，用法律形式固定下來；改革目標(biāo)比較明確，但還不具備實施整套法規(guī)規(guī)范的，為了推進(jìn)改革，便于時機成熟時全面用法規(guī)規(guī)范，可以先制定暫行或試行辦法；立法基本條件尚不具備，現(xiàn)實生活中又迫切需要有章可循的，可以要求政府先制定規(guī)章，經(jīng)過實踐，總結(jié)經(jīng)驗，再研究起草法規(guī)。

三是加強對法規(guī)草案合法性審查。這里主要強調(diào)的是堅持法制的統(tǒng)一。在法規(guī)調(diào)整問題上，要按照立法法的規(guī)定，根據(jù)立法權(quán)限立法，防止超越職權(quán)立法。地方立法從性質(zhì)上講，是對國家立法的補充，是整個國家法律體系的組成部分，它不能與國家法律相抵觸。凡是法律、行政法規(guī)已作明確規(guī)定的，地方立法就不要再作重復(fù)規(guī)定，更不能作出不同的規(guī)定。尤其一些部門比較熱衷的行政處罰規(guī)定，要嚴(yán)格按照行政處罰法的原則把握，決不能以任何理由作出變通規(guī)定。

四是加強對法規(guī)案的適當(dāng)性審查。適當(dāng)性審查在實踐中是較難把握的，這包括法規(guī)草案的規(guī)定在整個法律、法規(guī)體系中是否適當(dāng)；法規(guī)案的內(nèi)容、形式和結(jié)構(gòu)、立法的時機是否適當(dāng)?shù)鹊?。這就要求審查者具有較全面的法律知識和較廣泛的社會實踐知識，運用科學(xué)的立法技術(shù)衡量法規(guī)，審查法的形式是否符合內(nèi)在要求，法的內(nèi)容是否符合實踐要求，法的規(guī)范是否符合邏輯要求，這樣才能保證制定出高質(zhì)量的法規(guī)。

責(zé)任編輯：董 菁