我國(guó)縣域金融監(jiān)管研究綜述

摘 要：作為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)實(shí)體中的重要組成部分，金融已經(jīng)成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可或缺的因素。我國(guó)針對(duì)縣域金融的研究起步較晚，但有的已對(duì)縣域金融促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的研究取得了較大成果，對(duì)縣域金融存在的問(wèn)題有更深刻的認(rèn)識(shí)。然而，專門(mén)從金融監(jiān)管的角度研究縣域金融的文獻(xiàn)非常有限。本文整理了縣域金融監(jiān)管的相關(guān)文獻(xiàn)，以彌補(bǔ)現(xiàn)有研究中存在的不足。

關(guān)鍵詞：縣域金融；金融監(jiān)管；法律制度；研究綜述

中圖分類號(hào)：F832.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ 文章編號(hào):１００３－９０３１(２０12)07－００45－０3 DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2012.07.10

一、縣域金融監(jiān)管基礎(chǔ)理論研究現(xiàn)狀

我國(guó)對(duì)縣域金融的研究始于20世紀(jì)末，起步較晚，對(duì)縣域金融的概念并沒(méi)有形成統(tǒng)一的定義，但從各類文獻(xiàn)中我們不難歸納出縣域金融的具體特征、范圍和功能等。

（一）縣域金融內(nèi)涵的界定、范圍和功能

宏觀意義上的縣域金融由政策性的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，以及工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)銀行、建設(shè)銀行等四大國(guó)有商業(yè)銀行，城鄉(xiāng)信用合作社，郵儲(chǔ)銀行等金融機(jī)構(gòu)組成；在主體上，縣域金融存在于城市與農(nóng)村金融之間，既不屬于城市金融，也不能簡(jiǎn)單概括為農(nóng)村金融；“金融”與“縣域經(jīng)濟(jì)”相結(jié)合，是建立在以行政縣域劃分為基礎(chǔ)之上的[1-3]。伴隨著金融體制改革的不斷深化以及我國(guó)金融市場(chǎng)的不斷完善，縣域金融服務(wù)也逐漸超越了原有的縣級(jí)領(lǐng)域，能夠在較大范圍內(nèi)進(jìn)行資金融通，實(shí)現(xiàn)良好的資源配置，但我國(guó)的金融體系仍無(wú)法去掉其行政區(qū)劃的特色。因此，本文認(rèn)為，以行政區(qū)劃角度來(lái)研究“縣域金融”更為準(zhǔn)確。

我國(guó)縣域金融中除了原有的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用合作社以及郵政儲(chǔ)蓄銀行等四家正規(guī)金融組織之外，新生的村鎮(zhèn)銀行、額貸款公司實(shí)力有限，還沒(méi)能在廣大縣域區(qū)域站穩(wěn)腳跟[4]。然而，有許多學(xué)者持相反意見(jiàn)。近年來(lái)，伴隨縣域金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入門(mén)檻的不斷降低，在原有四類銀行基礎(chǔ)之上，以小額信貸公司、村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社為主的新興農(nóng)村金融主體已改變了縣域金融體系的原有格局，并逐步發(fā)揮不可替代的作用[5]。隨著縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，縣域金融對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)作用也日益明顯，新型合作金融在中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)“三個(gè)辦法、一個(gè)指引”的規(guī)范下，也逐漸擴(kuò)大了縣域金融監(jiān)管的范圍。

縣域作為工、農(nóng)經(jīng)濟(jì)的交匯點(diǎn)，發(fā)揮農(nóng)村金融對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)作用至關(guān)重要。然而，目前我國(guó)東、中、西部縣域金融發(fā)展都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)縣域金融的發(fā)展也沒(méi)有對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響，這與我國(guó)縣域金融監(jiān)管不力是分不開(kāi)的[6]。

（二）金融監(jiān)管的內(nèi)涵和目標(biāo)

目前學(xué)界對(duì)縣域金融監(jiān)管的研究并沒(méi)有農(nóng)村金融中獨(dú)立出來(lái)。金融監(jiān)督和金融管理的總稱即為金融監(jiān)管。從詞義上講，金融監(jiān)管旨在金融監(jiān)管部門(mén)對(duì)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施的檢查、督促以及日常管理，并以此維持金融市場(chǎng)健康、有序發(fā)展，政府通過(guò)金融監(jiān)管部門(mén)對(duì)金融交易的行為主體進(jìn)行的各種限制，是政府進(jìn)行的市場(chǎng)規(guī)制行為；還有人擴(kuò)大了金融監(jiān)管的界限，主張金融監(jiān)管除了金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)單個(gè)、傳統(tǒng)的金融機(jī)構(gòu)或業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管之外，還要對(duì)整個(gè)金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)以及金融衍生品的創(chuàng)新業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，以有效防止系統(tǒng)性金融危機(jī)的發(fā)生[7-8]。

金融監(jiān)管的目標(biāo)一般意義上在于防范和化解金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)，提高金融效率，具體意義上在于保護(hù)存款人和其他債權(quán)人的合法利益，促進(jìn)和保證整個(gè)金融業(yè)和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展?？h域金融監(jiān)管的目標(biāo)則定位于維護(hù)縣域金融市場(chǎng)的穩(wěn)定，保障縣域金融市場(chǎng)安全，促進(jìn)金融真正起到支持縣域經(jīng)濟(jì)的作用，保證縣域經(jīng)濟(jì)主體的金融發(fā)展權(quán)，特別是處于金融權(quán)益保護(hù)末端的農(nóng)民金融權(quán)益保護(hù)。

（三）其他相關(guān)理論

不完全信息理論。信息在金融市場(chǎng)中的作用至關(guān)重要，如果金融市場(chǎng)上信息是完整的，則資金盈余者信任，資金投入后的預(yù)期效益，能夠使雙方達(dá)成共識(shí)，這就為投資者收回成本以及預(yù)期收益提供保障，這是理想狀態(tài)下的運(yùn)作模式。然而，實(shí)踐表明，金融市場(chǎng)是一個(gè)信息不對(duì)稱、不完全的市場(chǎng)，由此產(chǎn)生了 “逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”[9]。為了防止各種風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，只有通過(guò)引入政府監(jiān)管這一準(zhǔn)公共產(chǎn)品，以保證金融市場(chǎng)的健康和安全。

不完全競(jìng)爭(zhēng)理論。除了不完全信息之外，金融市場(chǎng)還普遍存在著不完全競(jìng)爭(zhēng)或者壟斷現(xiàn)象，金融產(chǎn)品和服務(wù)的特點(diǎn)決定其不完全適用自由競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則。對(duì)待金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入，政府按照法定標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置了一定高度的門(mén)檻，金融監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)入條件進(jìn)行審核，達(dá)不到相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的則不能成立金融機(jī)構(gòu)。然而，金融市場(chǎng)還具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，這一特點(diǎn)決定了各類金融主體在自由競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中容易演變成為壟斷，還會(huì)給整個(gè)金融體系的穩(wěn)定性帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)[10]。因此，只有引入金融監(jiān)管機(jī)制，才能夠防止這種風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

二、縣域金融監(jiān)管存在問(wèn)題的研究

（一）縣域監(jiān)管主體體系不健全

作為縣域金融重要組成部分的民間金融，由于一直游離于正規(guī)金融之外，其監(jiān)管主體不明確，這種主體上的缺位導(dǎo)致農(nóng)村民間金融的監(jiān)管主要依賴于被監(jiān)管者的自律，游離于監(jiān)管之外，作為自身的監(jiān)管主體并沒(méi)有發(fā)揮自律的監(jiān)管作用[11]。縣域農(nóng)村金融的風(fēng)險(xiǎn)控制主體供應(yīng)不足，在監(jiān)管主體不足的情況下應(yīng)加強(qiáng)自律建設(shè)，“三駕馬車”監(jiān)管職能未充分實(shí)施，多元化監(jiān)管依然存在[12]。我國(guó)金融監(jiān)管主體分離不利于形成監(jiān)管合力，同時(shí)風(fēng)險(xiǎn)控制主體缺位，使監(jiān)管難以全面有效[13]。

針對(duì)我國(guó)縣域金融監(jiān)管主體制度存在的問(wèn)題，筆者認(rèn)為，統(tǒng)一監(jiān)管是各國(guó)進(jìn)行金融監(jiān)管的趨勢(shì)，在我國(guó)縣域展開(kāi)統(tǒng)一金融監(jiān)管模式試點(diǎn)，設(shè)立縣域金融監(jiān)管委員會(huì)，對(duì)縣域金融進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管?？h域金融監(jiān)管委員會(huì)作為縣域金融監(jiān)管的主體，主要職能在于保障縣域金融市場(chǎng)秩序穩(wěn)定，維護(hù)廣大農(nóng)戶、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的金融發(fā)展權(quán)。

（二）縣域監(jiān)管制度針對(duì)性不強(qiáng)

我國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置在制度層面不適應(yīng)縣級(jí)金融發(fā)展的需要，加之縣域金融監(jiān)管法律制度供給不足，特別是配套的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)和相關(guān)擔(dān)保抵押制度不健全，導(dǎo)致現(xiàn)有監(jiān)管體制不利于縣域金融的向前發(fā)展[14]。由于目前金融體制的安排相對(duì)于縣域經(jīng)濟(jì)的低層次、低水平，大而全的大銀行體系事實(shí)上不適應(yīng)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，脫離了縣域融資的現(xiàn)實(shí)需要，加之縣域金融監(jiān)管信息共享溝通渠道不暢，妨礙了監(jiān)管工作的有效進(jìn)行，最終加劇了發(fā)達(dá)金融形式和落后金融實(shí)質(zhì)之間的矛盾[15]。分業(yè)監(jiān)管體制下監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)合作目前仍然沒(méi)有相關(guān)的法律規(guī)制，金融監(jiān)管體系不適應(yīng)現(xiàn)代金融市場(chǎng)發(fā)展，加之風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的缺失，金融風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、預(yù)測(cè)和反饋工作薄弱，監(jiān)管責(zé)任和救濟(jì)制度相對(duì)缺失，對(duì)防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)的重要性有待進(jìn)一步提高等一系列原因，導(dǎo)致我國(guó)縣域金融監(jiān)管困難重重[16]?？傊?，我國(guó)農(nóng)尚未村形成成熟完善的金融監(jiān)管法律體系。

（三）縣域金融監(jiān)管生態(tài)環(huán)境較差

良好的法治環(huán)境是金融發(fā)展的必要前提，是金融監(jiān)管的有效實(shí)施的必要保障[17]。然而，目前我國(guó)縣域金融缺乏完備的金融市場(chǎng)監(jiān)管環(huán)境，監(jiān)管的執(zhí)法環(huán)境較差、執(zhí)法效率較低、質(zhì)量相對(duì)不高，我國(guó)農(nóng)村金融信用法制環(huán)境亟待改善，金融監(jiān)管立法滯后。監(jiān)管環(huán)境落后的原因可以歸結(jié)為立法思想滯后、法律體系不完善、司法制度設(shè)計(jì)不規(guī)范等[18]。目前，縣域農(nóng)村的金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)工作仍停留于信用戶、村、鄉(xiāng)、信用社區(qū)建設(shè)層面上，“政府主導(dǎo)，人力助推，部門(mén)聯(lián)動(dòng)”的金融生態(tài)環(huán)境創(chuàng)建機(jī)制在農(nóng)村地區(qū)缺失[19]。針對(duì)這些問(wèn)題，如何建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的金融法律制度勢(shì)在必行。

（四）縣域金融監(jiān)管存在的其他方面的問(wèn)題

除我國(guó)縣域金融監(jiān)管生態(tài)環(huán)境不好、金融監(jiān)管制度設(shè)計(jì)不科學(xué)、金融監(jiān)管主體機(jī)構(gòu)混亂之外?？h域金融監(jiān)管存在很多真空地帶，如對(duì)非法辦理金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管、民間金融非法融資的監(jiān)管、對(duì)金融信息交流的監(jiān)管、對(duì)金融數(shù)據(jù)分析的監(jiān)管等[20]。在監(jiān)管設(shè)施配套方面，我國(guó)縣域金融監(jiān)管還存在監(jiān)管人員配備不足、監(jiān)管方式落后、監(jiān)管制度價(jià)值定位模糊、金融監(jiān)管力量薄弱、分布不均衡等問(wèn)題。還有金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)不能準(zhǔn)確定位中介機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)之間的關(guān)系，重審批輕監(jiān)管的現(xiàn)象較為嚴(yán)重[21]。

三、縣域金融監(jiān)管存在問(wèn)題的解決對(duì)策的研究現(xiàn)狀

（一）完善縣域金融監(jiān)管主體法律制度

在民間金融監(jiān)管主體上選擇由政府主導(dǎo)，發(fā)揮民間組織的機(jī)構(gòu)自律職能，金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行自我治理、實(shí)行內(nèi)部監(jiān)管，并通過(guò)金融主體的內(nèi)部治理和控制，自下而上地培育農(nóng)村金融本土力量，認(rèn)真執(zhí)行“三駕馬車”各自的監(jiān)管職能，避免多元化監(jiān)管主體。有的學(xué)者持相反意見(jiàn)，主張?jiān)诒O(jiān)管主體選擇上應(yīng)考慮四個(gè)主體，即政府、行業(yè)、被監(jiān)管機(jī)構(gòu)及社會(huì)，通過(guò)四個(gè)主體的合力充分實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管的目標(biāo)[22]。

（二）選擇適合縣域金融發(fā)展的監(jiān)管模式

三位一體的金融監(jiān)管模式是指銀行、證券、保險(xiǎn)三個(gè)行業(yè)各自的監(jiān)管體系相互協(xié)調(diào)構(gòu)成一個(gè)統(tǒng)一體，并且共同納入社會(huì)監(jiān)督體系，是解決金融監(jiān)管的有效模式。“四位一體”監(jiān)管模式也是眾學(xué)者近年來(lái)爭(zhēng)論的話題。“四位一體”包括政府監(jiān)管、行業(yè)自律、被監(jiān)機(jī)構(gòu)內(nèi)控及社會(huì)監(jiān)督這四個(gè)方面，這四個(gè)要素地位明確，主次分明，各自發(fā)揮不同的監(jiān)管職能。個(gè)別地方對(duì)監(jiān)管模式進(jìn)行了創(chuàng)新，聯(lián)動(dòng)監(jiān)管模式，包括非現(xiàn)場(chǎng)檢查信息交換、現(xiàn)場(chǎng)檢查相互配合、監(jiān)管報(bào)表報(bào)告相互抄送反饋、以制度的形式明確定期召開(kāi)一次交流會(huì)。

（三）完善金融監(jiān)管法律制度

在健全金融監(jiān)管法律制度方面，學(xué)者們都傾向于建立健全農(nóng)村的金融監(jiān)管法律體系[23]，實(shí)現(xiàn)依法監(jiān)管。應(yīng)通過(guò)制定法律制度和出臺(tái)優(yōu)惠政策，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)增加對(duì)農(nóng)村地區(qū)的資金投入和金融服務(wù)，支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。一方面加快農(nóng)村金融發(fā)展的配套機(jī)制建設(shè)，另一方面還需進(jìn)一步完善擔(dān)保抵押制度。除此之外，還應(yīng)配套完善的信息披露制度，形成有效的社會(huì)監(jiān)督。加快法律法規(guī)制定的步伐，通過(guò)法律體系的完善，逐步實(shí)現(xiàn)“政府主導(dǎo)，人力助推，部門(mén)聯(lián)動(dòng)”的金融生態(tài)環(huán)境創(chuàng)建機(jī)制。

（四）優(yōu)化金融監(jiān)管環(huán)境

優(yōu)化監(jiān)管環(huán)境的做法主要體現(xiàn)在兩方面：一是政府用立法手段來(lái)保障農(nóng)村金融的支持力度；二是政府提供持續(xù)的正向激勵(lì)措施扶持農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。另外，法理基礎(chǔ)環(huán)境的完善也是優(yōu)化金融監(jiān)管環(huán)境的重要一環(huán)[24]。

（五）其他相應(yīng)對(duì)策

完善監(jiān)管服務(wù)、適度調(diào)整放寬準(zhǔn)入政策、強(qiáng)化監(jiān)管約束等也是廣大學(xué)者討論的對(duì)象。提高監(jiān)管隊(duì)伍素質(zhì)，組織監(jiān)管人員學(xué)業(yè)務(wù)、學(xué)法律，建設(shè)一支業(yè)務(wù)精、懂政策、會(huì)監(jiān)管的監(jiān)管隊(duì)伍也是實(shí)現(xiàn)縣域金融監(jiān)管的有效途徑[25]。以滿足縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要為前提，調(diào)動(dòng)縣域金融活動(dòng)主體的內(nèi)在動(dòng)力，構(gòu)建內(nèi)生于縣域經(jīng)濟(jì)、適合我國(guó)縣域生產(chǎn)要素結(jié)構(gòu)特點(diǎn)的縣域金融體系[26]。適當(dāng)實(shí)行金融分層安排，建立適合縣域經(jīng)濟(jì)的中小銀行，并且大力發(fā)展農(nóng)村合作金融[27]。要建立規(guī)范化的銀行制度，把總分行制改革為銀行控股公司，矯正農(nóng)村金融監(jiān)管制度的價(jià)值定位，更新農(nóng)村金融監(jiān)管方式[28]。

四、總結(jié)

通過(guò)文獻(xiàn)梳理可得出：已有文獻(xiàn)對(duì)我國(guó)農(nóng)村金融的基礎(chǔ)理論、現(xiàn)狀以及具體對(duì)策進(jìn)行梳理且有一定針對(duì)性，但就法律問(wèn)題分析的系統(tǒng)性來(lái)看仍有諸多空白，尤其體現(xiàn)在對(duì)縣域金融監(jiān)管的研究。在現(xiàn)有文獻(xiàn)的分析中學(xué)者主要把縣域金融的法律問(wèn)題集中在制度、體制、改革等方面、且研究多為零散。

本文認(rèn)為，縣域金融監(jiān)管除了要對(duì)我國(guó)縣域金融機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和職責(zé)進(jìn)行分類，明確縣域金融的監(jiān)管主體和監(jiān)管職責(zé)，設(shè)置多元互補(bǔ)的縣域金融監(jiān)管主體制度之外，還應(yīng)從以下幾方面完善縣域金融監(jiān)管：一是創(chuàng)新縣域金融監(jiān)管模式。在我國(guó)廣大縣域區(qū)域建立中國(guó)特色的新統(tǒng)一監(jiān)管模式，是有效解決我國(guó)縣域金融監(jiān)管問(wèn)題的一種路徑選擇。即設(shè)立縣域金融監(jiān)管委員會(huì)，統(tǒng)一制定《金融業(yè)監(jiān)督管理法》，并專章規(guī)定我國(guó)縣域金融監(jiān)管的目標(biāo)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)及其關(guān)系。二是完善我國(guó)縣域金融監(jiān)管立法。通過(guò)提高農(nóng)村金融監(jiān)管法律位階，將金融監(jiān)管政策“法律化”，擴(kuò)大縣域金融監(jiān)管對(duì)象等手段，為我國(guó)縣域金融監(jiān)管提供良好的金融生態(tài)法律環(huán)境。三是強(qiáng)化縣域金融風(fēng)險(xiǎn)防范體系。通過(guò)建立健全縣域金融征信體系、完善縣域信貸保險(xiǎn)制度、設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急基金以及拓寬補(bǔ)充資本金渠道來(lái)降低縣域金融風(fēng)險(xiǎn)。■

（責(zé)任編輯：陳薇）

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