淺析地方政府融資平臺的風險管理

摘 要：地方政府融資平臺在保持增長、擴大內(nèi)需、調(diào)整結(jié)構(gòu)中發(fā)揮了積極的作用。目前地方政府融資平臺公司面臨著財務風險，為此，中央政府允許地方政府自行發(fā)債，以化解其風險。本文認為，導致違約風險的原因，主要是監(jiān)管方面存在漏洞。據(jù)此，本文提出以項目融資管理考核、資金流向和評級地方政府、監(jiān)管獨立性、債務償還保障機制等四個指標對地方融資平臺公司運行全過程進行監(jiān)管，防范債務和道德風險，確保其健全運營。

關(guān)鍵詞：地方政府；融資平臺公司；自行發(fā)債；風險防范

中圖分類號：F830.59 文獻標識碼：Ａ 文章編號:１００３－９０３１(２０12)07－００38－０3 DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2012.07.08

一、地方政府融資平臺的發(fā)展

為應對國際金融危機，我國實行了積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，貨幣信貸大幅增長。為了鼓勵地方政府提供配套資源以支持中央的4萬億投資計劃，在原有地方投資平臺難以滿足投資拉動和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求的新形勢下，2009年3月23日，中國人民銀行和中國銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導意見》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”。

地方政府融資平臺主要是指地方政府通過劃撥土地、注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、國企股權(quán)等方式，組建一個資產(chǎn)規(guī)模和財務狀況達到融資標準的公司。該公司以地方財政對公司的注資收益權(quán)、補貼，甚至償債基金等作為保證，通過向銀行貸款或發(fā)行企業(yè)債券等方式融入資金，并將其重點投向市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公用事業(yè)、公益性項目等。

根據(jù)審計署披露的數(shù)據(jù)顯示，2010年審計署認定的6576個融資平臺公司的債務余額為4.97萬億，占GDP（39.7萬億）比重為12.5%，占地方政府財務收入（10.7萬億）比重為46.45%，占到地方政府性債務的比重為46.38%。

融資平臺公司已成為了地方政府借款的主要工具。根據(jù)中國人民銀行2011年6月發(fā)布的《2010年中國區(qū)域金融運行報告》可知，截至2010年末，全國共有地方政府融資平臺1萬余家，較2008年末增長25%以上。其中，縣級平臺約占70%，地方政府融資平臺個數(shù)與地方經(jīng)濟發(fā)展程度密切相關(guān)，通常地方經(jīng)濟發(fā)展程度越高，則地方政府融資平臺個數(shù)越多。總體來看，地方政府還是有相當?shù)姆e極性去發(fā)展地方政府融資平臺的，通過平臺貸款方式地方政府籌集資金，對彌補基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口，有效擴大內(nèi)需，促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

由于融資平臺設(shè)立、運作不規(guī)范，且規(guī)模和數(shù)量增長過快，風險也日益顯現(xiàn)。以各種變相形式和地方政府融資平臺形式發(fā)行的地方債沒有納入到地方預算，舉債資金使用的預算約束不到位，透明度和規(guī)范性較差，這些都容易造成地方政府債務風險。在2012年1月6日召開的金融工作會議上，溫家寶總理一方面肯定了“當前我國政府債務總體安全可控”，另一方面提出了“要進一步防范化解地方政府性債務風險，避免財政金融風險相互傳遞?！笔紫?，財政、發(fā)改委、中央銀行、銀監(jiān)會四部委對融資平臺的資格認定不統(tǒng)一，平臺主體身份不明確。其次，平臺貸款普遍額度大、期限長，地方政府性債務的統(tǒng)計口徑已經(jīng)滯后于債務形式多元化發(fā)展趨勢，債務數(shù)據(jù)統(tǒng)計不完整，用途監(jiān)督存在一定困難，很容易造成監(jiān)管漏洞。再者，融資平臺公司缺乏收入、利潤和充足的固定資產(chǎn)以及主營業(yè)務，在融資活動中更多地依靠地方財政特別是土地進行擔保，一旦依靠土地的地方財政收入出現(xiàn)大幅下滑，則會直接威脅地方政府償付能力，缺乏可持續(xù)發(fā)展能力。

二、地方政府自行發(fā)債的風險隱患

（一）地方政府自行發(fā)債的目的——提高政府償債力

有些地方融資平臺的投資公司目前因快速擴張而面臨無法按期付息還本的情況。根據(jù)中國地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境評價課題組2010年在全國選取110個中心城市政府融資平臺貸款狀況的測算結(jié)果顯示，共有91個城市的平臺貸款債務率指標超過了100%，62個城市的指標超過150%，42個城市超過200%，17個城市超過300%，8個城市超過400%（見表1）。

由此可見，當前不少地方政府平臺過度舉債的風險問題已經(jīng)比較突出了，在努力化解地方政府融資平臺債務風險的同時追尋對地方政府債務的長效治理機制，是當前各界對地方政府融資平臺這一熱點的探討目標。

（二）地方政府自行發(fā)債的發(fā)展情況

為了讓地方政府平臺公司不出現(xiàn)違約，財政部印發(fā)了《2011年地方政府自行發(fā)債試點辦法》，允許上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)債試點。除此之外，其它省政府也紛紛站出來擔保地方政府融資平臺公司信用，并協(xié)助協(xié)調(diào)其與銀行之間的貸款關(guān)系。但“自行發(fā)債”僅是過渡形式，未來的方向仍是“自主發(fā)債”。財政部核定，2011年上海市地方政府自發(fā)債券規(guī)模為71億元，浙江省為67億元（不含寧波），廣東省為69億元（不含深圳），深圳市為22億元。自行發(fā)債目前主要是緩解地方投資公司的債務問題。

自行發(fā)債是指試點省（市）在國務院批準的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織發(fā)行本?。ㄊ校┱畟陌l(fā)債機制。2011年試點?。ㄊ校┱畟韶斦看k還本付息，發(fā)行主體為?。ㄊ校┴斦d（局、委）。

國外的經(jīng)驗表明，地方發(fā)債實際上是透明、善治且財力豐厚的地方政府發(fā)行的公債，在資本市場制度下顯然更容易得到民眾的信任，因此發(fā)債在某種程度上可以作為衡量地方政府治理能力和公共信用的一個透明指標[1]。在監(jiān)督機制尚未健全的情況下，雖然財務報告透明，但是資本可能被濫用，會出現(xiàn)道德風險問題。

那么為了提高融資透明度和按照市場機制運營，地方政府債券會逐步替換地方融資平臺的公司債，讓地方債務化解地方融資系統(tǒng)性風險，這應該是中央賦予地方發(fā)債一定自主權(quán)的安排。以目前的情況來看，給予地方政府一定的發(fā)債自主權(quán)是解決當前地方債務所面臨的債務問題的首選之一。中央政府已開始著力完善公共財政關(guān)系，建立規(guī)范地方政府舉債融資機制和債務預警機制。

（三）地方政府發(fā)債的風險

從這次自行發(fā)債的試點來看，地方政府融資渠道的“前門”已經(jīng)打開，讓地方政府的債務從隱性逐步走向透明，有助于控制債務風險，遵守市場機制并符合未來長期的發(fā)展。

中央政府所提出地方政府自發(fā)地方債的融資方式得到市場的認可，透明度高，財政監(jiān)管明確，但在項目管理控制的過程存在空白。政府以前對地方政府評價的指標只評估地方GDP的增長，忽略了可持續(xù)發(fā)展等指標，使得地方政府不斷抬高地價等問題。此次的自發(fā)債券的評價指標主要是評估其績效。地方政府在使用資金上可能會濫用款項，因此地方政府的投資公司的這次融資不會從根本上解決問題。在沒有明確管理職責的情況下，地方政府融資平臺公司出現(xiàn)道德風險的可能性較大，其工程質(zhì)量也會受到質(zhì)疑。

三、政策建議

（一）中央政府應加強項目融資管理考核

目前中央已經(jīng)試圖通過資產(chǎn)負債率和流動比率等指標，將投資、收益與經(jīng)濟總量掛鉤，管理地方融資平臺公司，避免地方政府盲目使用資金。由于項目融資可行性分析和融資額難以量化出來，所以各級政府財政部門需要和監(jiān)管部門核定本級政府通過“平臺”的總體融資計劃，將政府及其“平臺”的負債率控制在可以承受的范圍內(nèi)，以防范政府過度負債可能產(chǎn)生的財政風險[2]。另外，中央政府應設(shè)立責任制制度，以便監(jiān)管部門加強監(jiān)控。監(jiān)管部門不僅可以從地方財政情況和項目融資本身來判斷項目的可行性，同時可以通過項目債務考核去分析地方公司的運營情況。因此監(jiān)管部門一方面強化項目融資考核和明確責任制制度，另一方面要監(jiān)控財政資金使用過程中的合理開支和透明度，以避免道德風險。

（二）對項目開支實行監(jiān)控，對地方政府進行評級

監(jiān)管部要強化地方融資平臺公司貸款投資方向的管理以便及時進行財務監(jiān)督，防止地方政府濫用資金。同時監(jiān)管部門應建立對地方政府信用等級評價機制，給投資者提供地方政府信用情況。地方政府信用等級評價的好壞將決定其發(fā)行債務成本以及面額，因此地方政府將更為審慎行事，合理分配資源和開支，確保自行發(fā)債所籌到的資金能夠合理運用和投資。

（三）加強金融監(jiān)管層和財政部門的協(xié)調(diào)，同時保持相對獨立性

目前由于銀行貸款是地方政府投融資平臺公司主要的融資渠道，而銀行、地方債的投資者與平臺公司、地方政府之間存在信息不對稱的現(xiàn)象，因此加強金融監(jiān)管層和地方財政部門之間的溝通協(xié)調(diào)是非常有必要的。應建立信息共享及跟蹤機制，加強地方融資平臺公司財務狀況與資金投向詳細情況的披露，提高平臺公司的運作透明度。兩部門在加強溝通協(xié)調(diào)的同時，需要保持其相對的獨立性。

（四）建立健全地方債務償還保障機制

監(jiān)管部門應要求地方政府制定完備的還本付息計劃安排，并加強日常的監(jiān)測檢查。各級地方政府應合理配置和利用融到的資金，有些部分公益性投資項目難以直接帶來經(jīng)濟回報，投資收益可能不足以償付本息，所以地方政府可以從地方的經(jīng)常性收入中按一定的比例安排地方債務還本付息的資金缺口。

（責任編輯：陳薇）

參考文獻：

[1]馬光遠.地方政府發(fā)債的憲政邏輯[N].南方都市報，2008-11-01.

[2]詹向陽.辯證看待地方政府融資平臺發(fā)展[J].中國金融，2010（7）.