關(guān)于深化成都市農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的幾點(diǎn)思考

摘要：成都作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革實(shí)驗(yàn)區(qū)，首先開始了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)工作。本文結(jié)合成都實(shí)際，分析研究了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的實(shí)施情況，并對進(jìn)一步的改革提出一點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；產(chǎn)權(quán)；制度改革

2007年6月，經(jīng)國家發(fā)改委批準(zhǔn)，成都市成為全國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革配套試驗(yàn)區(qū)。經(jīng)過一年統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的鋪墊，2008年，成都市正式全面啟動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。到目前為止，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革已經(jīng)在成都開展了5年了。幾年來，城市化的加速為農(nóng)村發(fā)展提供了新的機(jī)遇，也對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度提出了新的要求。成都市在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革推進(jìn)過程中取得的成績與出現(xiàn)的問題都是值得研究與思考的。

一 成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的主要進(jìn)程及取得的成績

一、集體土地所有權(quán)的權(quán)屬確定

2008年，成都市委1號文件明確了推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的重大戰(zhàn)略部署，成都農(nóng)村市場化改革向縱深推進(jìn)。2008年4月8日，成都開始首次進(jìn)行對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的確權(quán)頒證工作。到2009年底，已快速完成了涉及190.04萬戶的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)，頒證也已完成37.2萬戶。到2010年，成都市基本完成“確權(quán)頒證”。

二、設(shè)立耕?；?，守住耕地紅線

為動員農(nóng)民保護(hù)耕地，保證城市化和農(nóng)村資源大規(guī)模流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行，成都市設(shè)立了一道保護(hù)耕地的“防火墻”，即耕地保護(hù)基金，這一基金是由市縣財(cái)力支持的基金制度，每年市縣兩級財(cái)政都要從土地出讓收益中拿出26億元，按基本農(nóng)田每年每畝400元、一般耕地每年每畝300元的標(biāo)準(zhǔn)，對承擔(dān)耕地保護(hù)的農(nóng)民給予補(bǔ)償。并且，由于這一保護(hù)金是與農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的，因此這一創(chuàng)舉還開啟了建立農(nóng)村社保體系的大門。

三、以土地指標(biāo)交易帶動農(nóng)村土地綜合整治，加大集體土地流轉(zhuǎn)

在農(nóng)地確權(quán)基礎(chǔ)上，成都市為解決“不減少耕地、不能損害農(nóng)民利益”的城市合理用地道路，利用城市建設(shè)用地與農(nóng)村建設(shè)用地增減掛鉤，“政策解決一部分城市化進(jìn)程中土地承載量問題；城市土地的收益再反哺農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)差距縮小、農(nóng)村共享統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革成果”。通過土地整治和增減掛鉤，在有效解決了城市發(fā)展承載不足的同時，也實(shí)現(xiàn)了城市土地級差收益反哺農(nóng)村。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年至今，成都市共投入土地整治專項(xiàng)資金50億元，掛鉤資金100億元，整合部門資金近3億元，平均每年投入25億多元，平均每個農(nóng)民從城市化土地增值中收益3.2萬元，形成了農(nóng)民與各相關(guān)利益方分享城市化土地增值的新格局。

四、統(tǒng)一戶籍登記，破除城鄉(xiāng)二元體制

成都率先進(jìn)行比較徹底的戶籍改革，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記，使城鄉(xiāng)居民能平等享受各項(xiàng)基本公共服務(wù)和參與社會管理的權(quán)利。2009年起，成都市將村級公共服務(wù)和社會管理經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，設(shè)立市公共服務(wù)和公共管理村級專項(xiàng)資金，市縣兩級財(cái)政每年安排7.12億元，按照每個村(社區(qū))每年不低于20萬元的標(biāo)準(zhǔn)撥付，直至農(nóng)村公共服務(wù)達(dá)到城市水平。

二 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中的不足

一、 法律對農(nóng)民的土地使用權(quán)規(guī)定不夠完善

對土地的占有、使用是農(nóng)民獲得收益的重要途徑，土地使用者可以依照法律規(guī)定或合同規(guī)定，對農(nóng)民集體所有的土地進(jìn)行占有、使用和收益。然而，在我國，土地使用權(quán)尚未在現(xiàn)行的法律法規(guī)中被視作完整的物權(quán)，因此，土地使用權(quán)僅僅是一種限制性的物權(quán)。由于國家現(xiàn)行的法律對于土地使用權(quán)存在約束和限制，地方在制訂地方法規(guī)時亦遭遇瓶頸。如《土地管理法》第十條規(guī)定中定義的“經(jīng)營管理者”與農(nóng)地所有人的關(guān)系缺乏詳細(xì)規(guī)定，因而農(nóng)村產(chǎn)權(quán)主體按此規(guī)定可以有六種，也會造成官員鉆法律空子獲取農(nóng)民權(quán)益；農(nóng)地整治已進(jìn)入了新情勢，《土地管理法》中的第六十條和六十四條不符合現(xiàn)實(shí)狀況，應(yīng)根據(jù)實(shí)情適當(dāng)修訂；《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》與《物權(quán)法》中的相關(guān)規(guī)定存在沖突，不利于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的抵押。

二、農(nóng)民土地在征用過程中的收益和處置權(quán)利得不到體現(xiàn)

農(nóng)民對土地?fù)碛惺褂脵?quán)，當(dāng)農(nóng)民土地被征用時，土地所得的增值收益應(yīng)該屬于農(nóng)民，征地過程中農(nóng)民也應(yīng)該享有知情權(quán)、參與權(quán)、要價(jià)權(quán)和談判權(quán)。但是一些地區(qū)在實(shí)際的土地征用過程中，農(nóng)民的土地征用補(bǔ)償費(fèi)并不能完全到農(nóng)民手里，甚至有些農(nóng)民的土地被強(qiáng)行征用，而且由于沒有開通有效的救濟(jì)途徑，失去土地增值收益的農(nóng)民也無法保護(hù)自己的權(quán)益。缺少救濟(jì)途徑，征用過程不夠公開透明，征用程序不夠規(guī)范都是使得農(nóng)民在土地征用過程中利益和權(quán)益受到損失的原因。

三、農(nóng)村基層治理機(jī)制不夠完善

成都市在農(nóng)地綜合整治中，運(yùn)用的是“政府主導(dǎo)，市場化運(yùn)作”的機(jī)制，但是對于政府的主導(dǎo)角色并沒有適度的計(jì)劃。在一些基層整治過程中，并沒有探尋基層自治的機(jī)制，沒有將監(jiān)督權(quán)、決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)相分離，自治組織中的集體經(jīng)濟(jì)組織和公共服務(wù)也沒有剝離開來，擴(kuò)大了政府工作的范圍，不僅增加了政府的財(cái)政壓力，亦提高了政府和這個社會涉農(nóng)投入的政策和市場風(fēng)險(xiǎn)。

三 進(jìn)一步改革的建議

一、 完善土地產(chǎn)權(quán)改革法規(guī)，幫助農(nóng)民資產(chǎn)變資本

成都市在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)踐過程中遇到的法律瓶頸，應(yīng)當(dāng)鼓勵試驗(yàn)區(qū)不斷探索，根據(jù)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)以及對相關(guān)法律（尤其是農(nóng)村土地承包法、土地管理法、物權(quán)法等）的研究，向國家相關(guān)部門請示，對不合時宜的法律條款進(jìn)行修訂和清理，并賦予成都市在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)整治過程中以一定的對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)有關(guān)法規(guī)規(guī)章的省級立法權(quán)限，從而適應(yīng)和加快試驗(yàn)區(qū)建設(shè)需要，促進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，并為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革提供有力的法律保障。

二、進(jìn)一步規(guī)范土地征收制度

農(nóng)村集體土地的征收首先應(yīng)該有一定的規(guī)定來制約和規(guī)范。土地征收權(quán)應(yīng)該在集體土地所有權(quán)的制約下使用，土地征收的協(xié)議、方案必須經(jīng)過村民大會2/3以上成員或2/3以上村民代表投票同意，才能簽訂和實(shí)施，保證村民的知情和參與權(quán)。其次，政府對于土地的征收應(yīng)當(dāng)限于“公共利益”，并且集體土地使用權(quán)所獲收益應(yīng)當(dāng)由村民集體根據(jù)市場價(jià)格確定，村民享有要價(jià)權(quán)和談判權(quán)，同時，為了保證農(nóng)民合法權(quán)益不受侵害，對于土地征用的規(guī)劃、計(jì)劃、安排都應(yīng)該嚴(yán)格限制，防止農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途。

二、 完善新型農(nóng)村基層治理機(jī)制

政府自身在農(nóng)地綜合整治中，應(yīng)該不斷完善組織運(yùn)行的規(guī)范，對各地基層政府的政策和方案予以統(tǒng)一，并成立農(nóng)地綜合整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組。同時，應(yīng)該鼓勵條件成熟的基層地區(qū)，實(shí)行政事分離，將村級組織逐步按照政經(jīng)分離、議行分離的原則來構(gòu)建，使得基層能承擔(dān)起政府下移的公共管理和社會服務(wù)職能，搭建出公共服務(wù)在基層中的平臺。（作者單位：四川大學(xué)公共管理學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

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