民主在社會(huì)管理中的憲法管窺

摘要：社會(huì)管理的核心價(jià)值追求在于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，維護(hù)社會(huì)秩序穩(wěn)定和有序。我國的體制改革促生了社會(huì)分層，社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜和社會(huì)活動(dòng)的活躍，通過自己能夠?qū)娣峙浍@得參與乃至一定決定的權(quán)利是實(shí)現(xiàn)個(gè)體權(quán)益保障的有效方式。社會(huì)管理價(jià)值的實(shí)現(xiàn)不再是直接民主和代議民主實(shí)現(xiàn)，共識(shí)民主成為更先進(jìn)更科學(xué)的民主實(shí)現(xiàn)形式；在社會(huì)管理中應(yīng)堅(jiān)持結(jié)果的民主、過程的民主和契約式民主的方式的共存。

關(guān)鍵詞：社會(huì)管理價(jià)值；民主方式；共識(shí)民主

不寬容本身就是一種暴力，是妨礙真正民主精神發(fā)展的障礙。

——甘地(Mahatma Gandhi)

一、社會(huì)管理的價(jià)值追求——民主

社會(huì)管理主要是政府和社會(huì)組織為促進(jìn)社會(huì)系統(tǒng)協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的組成部分、社會(huì)生活的不同領(lǐng)域以及社會(huì)發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和控制的過程。社會(huì)管理的基本任務(wù)包括協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為、解決社會(huì)問題、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)公正、應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、保持社會(huì)穩(wěn)定等方面。社會(huì)管理的核心價(jià)值追求在于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，維護(hù)社會(huì)秩序穩(wěn)定和有序。

（一）社會(huì)管理及其終極目的

在我國，社會(huì)管理的主體傳統(tǒng)上主要是行使國家權(quán)力的國家機(jī)關(guān)，包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)；另外，根據(jù)我國《村民委員會(huì)組織法》和《居民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，基層群眾性組織也能夠以居住區(qū)域?yàn)閱挝粚?duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理和提供服務(wù)；同時(shí)，受國外理論和實(shí)踐影響，近年的非政府組織在提供公共服務(wù)領(lǐng)域作用日漸提升。

伴隨社會(huì)管理主體擴(kuò)大的現(xiàn)象之一是社會(huì)管理的范圍在不斷擴(kuò)大，一方面是國家權(quán)力從對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理，其內(nèi)容從微觀與宏觀不予區(qū)分逐漸成熟實(shí)現(xiàn)對(duì)宏觀社會(huì)關(guān)系進(jìn)行必要的管理；另一方面，社會(huì)管理的效果追求由維護(hù)社會(huì)秩序和穩(wěn)定向?qū)崿F(xiàn)社會(huì)正義、民生福利方向轉(zhuǎn)型。

國務(wù)院在2004年發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》、2010年發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》都對(duì)主要行使社會(huì)管理權(quán)的行政機(jī)關(guān)在社會(huì)管理中職權(quán)如何行使提出明確的規(guī)范和具體要求，《實(shí)施綱要》規(guī)定：“健全行政決策機(jī)制。科學(xué)、合理界定各級(jí)政府、政府各部門的行政決策權(quán)，完善政府內(nèi)部決策規(guī)則。建立健全公眾參與、專家論證和政府決定相結(jié)合的行政決策機(jī)制。實(shí)行依法決策、科學(xué)決策、民主決策?！薄蛾P(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》將“堅(jiān)持依法科學(xué)民主決策”作為全文的一部分加以規(guī)定。接踵而至的各地方政府貫徹實(shí)施這兩個(gè)文件過程中，對(duì)行政決策和行政執(zhí)法中提出了民眾參與的要求。那么，究竟民主在行政決策、行政執(zhí)法、提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)中的地位如何？通過何種民主能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)管理的社會(huì)秩序的穩(wěn)定和有序、社會(huì)的公平正義價(jià)值？民主是手段還是目的？

（二）民主也應(yīng)為社會(huì)管理的終極目的

民主本身應(yīng)成為社會(huì)基本價(jià)值追求，但在現(xiàn)階段的社會(huì)管理中，從立法者到擁有社會(huì)管理權(quán)的主體在強(qiáng)調(diào)民主的重要性的同時(shí)，都忽略了民主的獨(dú)立價(jià)值，認(rèn)為在社會(huì)管理過程中管理主體與被管理主體之間實(shí)現(xiàn)了互動(dòng)，管理主體聽取或者接受被管理主體的參與意見或者建議即可，而最終管理行為的內(nèi)容或者結(jié)果與被管理主體無關(guān)聯(lián)或者關(guān)聯(lián)并不密切。于是在現(xiàn)實(shí)中便出現(xiàn)了聽證會(huì)中聽證會(huì)代表廣泛發(fā)表意見但是意見不被最終采納的“偽民主”程序。

美國制憲之父漢麥迪遜說過，如果人人都是天使，那么我們就不需要政府，如果政府是天使，那么我們也不需要控制和限制政府權(quán)力。“正義是政府的目的。正義是人類社會(huì)的目的。無論過去或?qū)硎冀K都要追求正義，直到獲得它為止，或者直到在追求中喪失了自由位置?！保?］而實(shí)現(xiàn)正義的途徑之一就是民主方式。并且，隨著正義實(shí)現(xiàn)方式的發(fā)展條件的變化，民主不僅是方式而且其本身也已經(jīng)成為價(jià)值目標(biāo)之一。

在社會(huì)管理事務(wù)中強(qiáng)調(diào)民主價(jià)值的實(shí)現(xiàn)毋庸置疑，但是是否社會(huì)管理事務(wù)在現(xiàn)階段都需要將民主作為獨(dú)立價(jià)值貫穿始終，部分人有質(zhì)疑。本文認(rèn)為，一個(gè)國家或者一個(gè)地區(qū)，乃至一個(gè)較小的社會(huì)組織中，民主的實(shí)現(xiàn)在于真正實(shí)施與否，而與所謂的實(shí)施條件沒有太大的關(guān)聯(lián)性。當(dāng)民主價(jià)值被人們認(rèn)可后，當(dāng)民主價(jià)值具體實(shí)施到社會(huì)管理中時(shí)，無論是被動(dòng)接受還是主動(dòng)實(shí)施，都會(huì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序穩(wěn)定和社會(huì)各類主體利益的最大化。

古老的雅典民眾之所以采取民主方式進(jìn)行社會(huì)管理，起源于富有的地產(chǎn)主和貧困的家庭之間的斗爭，貧困的家庭已經(jīng)失去土地，或者有失地之虞的貧困家庭因負(fù)債而處于可能被強(qiáng)制失去自由，而公元前594年被選為執(zhí)政官的梭倫調(diào)整了富有的雅典人承擔(dān)公共職務(wù)的財(cái)產(chǎn)資格，使窮人有機(jī)會(huì)成為法庭的裁判人員。［2］主動(dòng)采取民主的方式不僅在古代存在，其生命力在當(dāng)代依然頑強(qiáng)：不丹王國以主動(dòng)方式植入民主，進(jìn)行民主化改革，并且其改革成果得到國際社會(huì)的認(rèn)可。

當(dāng)代，無論是原英聯(lián)邦成員國家移植英美法系的民主法律制度，還是大陸法系移植德國和法國民主理念與法律制度，在適應(yīng)本國或本地區(qū)具體條件的理念與價(jià)值基礎(chǔ)上，都也取得了良好的實(shí)現(xiàn)正義和民主的目標(biāo)。因此，民主在社會(huì)領(lǐng)域的植入方式并不關(guān)鍵，重要的是準(zhǔn)確評(píng)判民主價(jià)值在社會(huì)管理領(lǐng)域是否是首要指導(dǎo)因素，如果純粹技術(shù)性的社會(huì)管理事項(xiàng)，民主價(jià)值就不應(yīng)成為主導(dǎo)制度設(shè)計(jì)的統(tǒng)帥。

（三）社會(huì)管理中民主獨(dú)立價(jià)值的動(dòng)因

1、國家體制改革促生社會(huì)分層

我國在20世紀(jì)90年代開始由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制。1992年鄧小平南巡講話后，在國有企業(yè)改革方面，出臺(tái)是政策就包括：破三鐵、減員增效、下崗分流、優(yōu)化組合、抓大放小等等。到90年代后期，在新的政策的引導(dǎo)下，城市的住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)四大體制均發(fā)生重大變化。2002年黨的十六大召開后在大的政策、理念上提出的觀點(diǎn)有兩個(gè)，一個(gè)是科學(xué)發(fā)展觀，一個(gè)是和諧社會(huì)。中央強(qiáng)調(diào)，要更加注重社會(huì)公平，要使全體人民共享改革發(fā)展成果。這樣一種新的政策取向當(dāng)然也會(huì)影響資源配置，并最終改變結(jié)構(gòu)。這兩次改革使中國公民利益分化，社會(huì)分層加速，而社會(huì)關(guān)系多樣化必然會(huì)細(xì)化出更多的利益集團(tuán)。不同利益訴求的主體都希望在社會(huì)中能夠體現(xiàn)出自己的呼聲和要求。而無論是直接民主還是間接民主都能夠在一定程度上滿足他們的訴求。

2、社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜和社會(huì)活動(dòng)的活躍

隨著市場的活躍，不同利益主體的利益訴求存在差異，形成各種不同的社會(huì)關(guān)系，每一種社會(huì)關(guān)系都會(huì)牽涉到不同的利益訴求。

市民社會(huì)的逐步形成也是中國社會(huì)管理中出現(xiàn)的一股清新力量，市民社會(huì)界與國家與公民個(gè)體之間，既追求個(gè)體利益，又具有集體利益意識(shí)，積極參與社會(huì)生活，市民社會(huì)的不斷成熟為我國社會(huì)管理中的民主化水平的提高創(chuàng)造了條件。聯(lián)合國在1975年發(fā)表的Popular participation in decision-making for development指出：“公民應(yīng)有機(jī)會(huì)參與推動(dòng)及享受社會(huì)發(fā)展。”［3］歷史上的不少由下而上的社會(huì)運(yùn)動(dòng)便可視為公民透過公民社會(huì)對(duì)社會(huì)決策的民主參與。市民社會(huì)的形成促使公民更多關(guān)注自身利益得失，也促使公民意識(shí)到自身對(duì)社會(huì)的作用和應(yīng)盡的社會(huì)義務(wù)。

3、公民權(quán)利意識(shí)提高

利益主體的多元化和利益訴求的個(gè)性化加快了公民對(duì)個(gè)體利益的追求，公民逐漸意識(shí)到，個(gè)體權(quán)益保障的有效方式是自己能夠?qū)娣峙浍@得參與乃至一定決定的權(quán)利。將自己的利益訴求向權(quán)力機(jī)關(guān)表達(dá)或者直接作為決策機(jī)構(gòu)成員決定社會(huì)管理事項(xiàng)，或者向社會(huì)管理主體提供自己的想法、建議與意見，以便能夠在社會(huì)管理中體現(xiàn)自己的意愿，實(shí)現(xiàn)利益最大化，因此公民要求參與到社會(huì)管理中的愿望逐漸提升。

二、社會(huì)管理民主方式的法律制度路徑

（一）社會(huì)管理民主方式

民主的方式和目的不僅應(yīng)體現(xiàn)在對(duì)社會(huì)事務(wù)的決策領(lǐng)域，在行政執(zhí)法領(lǐng)域也充分得到尊重和施行。

1、直接民主

雅典民主是最早期而又最知名的民主制度，民主一詞也是在前五世紀(jì)于古希臘出現(xiàn)的。在這段時(shí)間之前的記載都斷斷續(xù)續(xù)的，不過希俄斯島（Chios）的記載顯示：島上在公元前575-550年之間就出現(xiàn)了公民的議會(huì)和大會(huì)。投票的權(quán)利逐漸擴(kuò)展，從原本的一小群地主貴族擴(kuò)展至所有受過義務(wù)軍事訓(xùn)練的公民，公民的年齡限制通常是20歲以上。而婦女、奴隸、和外籍人士則無法擁有公民權(quán)，使得全雅典只有1/10或更少的人口才有資格投票。所有雅典公民都有資格投票決定創(chuàng)立法律、向某個(gè)國家開戰(zhàn)，同時(shí)所有公民都可以在大會(huì)上演講。這種形式的政府被稱為直接民主制。

直接民主能夠使民眾準(zhǔn)確表達(dá)意見和建議，民眾能夠最有影響力地表達(dá)并爭取自己的利益，能夠更容易接受自己參與其中的政府行為的最終結(jié)果。但是直接民主也有一定的缺陷：直接民主應(yīng)遵循少數(shù)服從多數(shù)意見的基本規(guī)則，于是，可在直接民主中可能出現(xiàn)“多數(shù)人的暴政”。在希特勒統(tǒng)治時(shí)期的德國和中國20世紀(jì)60—70年代的文革期間群眾決策都出現(xiàn)了多數(shù)人暴政情形。因此，在社會(huì)管理領(lǐng)域，尤其是在行政決策領(lǐng)域，為防止“多數(shù)人的暴政”現(xiàn)象出現(xiàn)，民主的價(jià)值不是我們要追求的唯一價(jià)值，我們還要考量社會(huì)管理領(lǐng)域決策結(jié)果的科學(xué)性，因此，在社會(huì)管理決策中確定公眾參與的制度設(shè)計(jì)時(shí)，不僅應(yīng)設(shè)計(jì)利害關(guān)系人和公眾的參與，還應(yīng)設(shè)計(jì)專家參與的決策機(jī)制。

2、代議制民主

采取直接民主形式對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理的模式固然具有偏差率小的優(yōu)勢，但也具有時(shí)間和空間上的局限性。斯圖雅特?密爾提出，在宏觀的政治民主層面用“代議制”，人民選擇自己的代表組成行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)，由代議機(jī)關(guān)行使權(quán)力；在微觀社會(huì)管理層面，通過民眾直接參與決策過程而實(shí)現(xiàn)自我治理。［4］代議制民主成為當(dāng)代國家采取的主要社會(huì)管理民主方式，其優(yōu)點(diǎn)是通過代議政府及其職能部門，民眾的追求和利益能夠獲得便捷、真實(shí)的反映；其缺陷在于民主性差，決策的結(jié)果極容易為不同利益集團(tuán)左右。

3、共識(shí)民主

雖然社會(huì)的發(fā)展導(dǎo)致人口增加、社會(huì)關(guān)系復(fù)雜、專業(yè)技術(shù)性增強(qiáng)，代議民主似乎成為不二選擇，但是，多數(shù)決定的決策方式應(yīng)該是社會(huì)管理中最底線的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)允許讓更多的社會(huì)主體參與到社會(huì)管理中，“努力使‘多數(shù)’的規(guī)模最大化，而不是滿足與獲得作出決策所需要的狹隘多數(shù)”。［5］衡量一個(gè)社會(huì)治理水平標(biāo)準(zhǔn)：直接民主的適用范圍和效果——大眾認(rèn)可程度。為制衡社會(huì)管理主體可能出現(xiàn)的權(quán)力濫用等情況，在管理主體與被管理主體之間出現(xiàn)另一個(gè)調(diào)節(jié)器——在社會(huì)管理領(lǐng)域的專家，在對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理中，管理主體、被管理主體和專家共同對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行論證、協(xié)商妥協(xié)、合作，實(shí)現(xiàn)共同治理社會(huì)的目的。

（二）社會(huì)管理類型與民主方式的選擇

社會(huì)管理的目的在于實(shí)現(xiàn)社會(huì)的有序和穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展，保障民眾權(quán)益的實(shí)現(xiàn)；對(duì)民主價(jià)值的追求和民主制度在社會(huì)管理領(lǐng)域的確立更利于社會(huì)管理目的的實(shí)現(xiàn)。社會(huì)管理事務(wù)的廣泛和類型差異懸殊，故有必要進(jìn)行必要的分類來分析民主在不同的社會(huì)管理中的作用和實(shí)現(xiàn)方式。

1、按社會(huì)管理類型的親民化程度確定民主方式

按照社會(huì)管理的領(lǐng)域和對(duì)社會(huì)影響作為標(biāo)準(zhǔn)，本文認(rèn)為，社會(huì)管理類型可以做如下劃分。（1）確定規(guī)則類社會(huì)管理，即立法類或者準(zhǔn)立法類社會(huì)管理，包括國家機(jī)關(guān)為調(diào)整社會(huì)關(guān)系而進(jìn)行的立法行為或者規(guī)范性文件的制定行為；（2）社會(huì)管理中的重大事項(xiàng)的決策類社會(huì)管理，包括國家機(jī)關(guān)和非國家機(jī)關(guān)的社會(huì)團(tuán)體、自治團(tuán)體的決策；（3）行政機(jī)關(guān)或者社會(huì)組織在具體執(zhí)行立法或者決策中的公共事務(wù)的執(zhí)行性社會(huì)管理。

不同的社會(huì)管理類型因其技術(shù)性和政治性程度不同，對(duì)民主的內(nèi)在要求和行使方式會(huì)有不同的要求。其中確立規(guī)則類的社會(huì)管理就是不同政治集團(tuán)博弈最終確立權(quán)利分配的過程，因此，此類社會(huì)管理宜采直接民主方式；重大事項(xiàng)決策具有主管能動(dòng)性，但應(yīng)是在法律框架內(nèi)實(shí)施，因此強(qiáng)調(diào)法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一，因此，民眾的直接參與和專家參與決策過程、決策機(jī)關(guān)最終確定決策內(nèi)容的民主方式更切合實(shí)際需求；而單純的執(zhí)行性社會(huì)管理事務(wù)中管理主體裁量權(quán)較小且很少會(huì)直接觸動(dòng)公眾的利益分配，故此種社會(huì)管理的過程參與性的要求并不強(qiáng)烈。

2、民主價(jià)值與社會(huì)管理專業(yè)技術(shù)性的博弈

在民主價(jià)值指導(dǎo)下的制度設(shè)計(jì)必然表現(xiàn)在社會(huì)管理的程序中或者結(jié)果的協(xié)商性，但是民主價(jià)值在社會(huì)管理領(lǐng)域的貫徹將會(huì)引起以下諸多討論和質(zhì)疑。

一方面，公民在社會(huì)管理領(lǐng)域的參與將會(huì)導(dǎo)致效率的下降。

公民通過參與方式實(shí)現(xiàn)民主的追求，同時(shí)獲得自身利益的最大化；從社會(huì)管理行為本身而言，該行為通過公民的參與獲得了最大程度的行為正當(dāng)性。但是，社會(huì)管理的效率因公民的參與而降低是毋庸置疑的后果。因此，應(yīng)區(qū)分社會(huì)行為的類型，如果是立法性規(guī)則的制定行為，則應(yīng)強(qiáng)調(diào)行為本身的正當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)，例如，在著名的花生醬行政規(guī)則制定中，當(dāng)事人耗費(fèi)了數(shù)周聽證時(shí)間閱讀幾百頁的文字材料，以便專家能夠盤問花生醬應(yīng)含有87%還是90%的花生之爭。［6］因此，在確定公民參與社會(huì)管理程度方面，判斷標(biāo)準(zhǔn)之一應(yīng)是首先確定該社會(huì)行為是否存在若干直接的多元利益訴求，如果僅僅是技術(shù)專業(yè)性的社會(huì)管理事項(xiàng)，則公民參與的民主訴求本身并不激烈，在制度設(shè)計(jì)上也就沒有必要強(qiáng)調(diào)過程的參與，但是應(yīng)注重事后對(duì)該社會(huì)管理行為的監(jiān)督和質(zhì)疑。

另一方面，公民的參與與社會(huì)管理領(lǐng)域?qū)I(yè)性之間出現(xiàn)矛盾。

公民的利益訴求具有利己性，與社會(huì)管理機(jī)關(guān)的目的并不能時(shí)時(shí)保持一致，而很多領(lǐng)域的社會(huì)管理專業(yè)性的不斷提升在某種程度上阻礙了公民對(duì)社會(huì)管理的參與。有學(xué)者認(rèn)為，就目標(biāo)尚不確定，存在價(jià)值沖突的行政管制任務(wù)而言，引進(jìn)公眾參與有助于提升理性；但當(dāng)價(jià)值和目標(biāo)已經(jīng)確定后之后，在手段的選擇和優(yōu)化上，公眾實(shí)際上處于知識(shí)的劣勢，參與并不能夠促進(jìn)理性。［7］本文認(rèn)為，社會(huì)管理中的專業(yè)性與民主參與是一個(gè)問題的兩個(gè)維度：專業(yè)性強(qiáng)調(diào)的是結(jié)果的科學(xué)和理性，民主參與強(qiáng)點(diǎn)的是過程的利益互動(dòng)和結(jié)果的可接受度；二者并非水火關(guān)系，但也需要通過規(guī)則達(dá)成出共贏的局面。無論是社會(huì)管理實(shí)施機(jī)關(guān)專業(yè)能力的提升還是專家在社會(huì)管理過程的參與，都不能忽略或放棄公眾對(duì)社會(huì)管理的熱情和私利訴求，因?yàn)樵诋?dāng)代社會(huì)中，任何國家和社會(huì)作為行政權(quán)的社會(huì)管理權(quán)都不僅僅是對(duì)立法機(jī)關(guān)決策的簡單執(zhí)行，社會(huì)管理主體不斷適應(yīng)社會(huì)變化的需求而靈活調(diào)整政策，時(shí)時(shí)對(duì)社會(huì)管理方式和內(nèi)容進(jìn)行決策，而這早已超出傳統(tǒng)理論中行政機(jī)關(guān)僅僅是立法機(jī)關(guān)的“傳輸帶”作用，社會(huì)管理的能動(dòng)性和決策性特點(diǎn)決定了公眾以民主的訴求參與到社會(huì)管理中。

三、社會(huì)管理行為民主方式法律定位

前文分析了民主作為社會(huì)管理獨(dú)立價(jià)值存在的必要性，以及不同社會(huì)管理類型中民主價(jià)值存在的空間系數(shù)必要性，本文下面就民主價(jià)值在社會(huì)管理中體現(xiàn)的途徑加以分析和論證。

（一）過程的民主——對(duì)反民主立法例的分析與評(píng)價(jià)

在社會(huì)管理中，對(duì)民主價(jià)值初衷并不一定都能夠得到現(xiàn)實(shí)的完美回應(yīng)，下面以兩例分析。

根據(jù)我國憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定，自治縣（旗）的自治條例和單行條例經(jīng)自治縣（旗）的人民代表大會(huì)通過后，經(jīng)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后生效。自治州和自治區(qū)自治條例和單行條例的制定過程是民族區(qū)域自治地方人民代表大會(huì)審議，全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)。無論是地方人民代表大會(huì)還是全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)都是民主代議機(jī)關(guān)，都具有民主性，但是自治立法程序在法律上存在民主的沖突：地方人民代表大會(huì)通過的自治立法如果遭遇全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的否決，意味著上位的代議機(jī)關(guān)否定了具有地方事務(wù)決策權(quán)的地方民主代議機(jī)關(guān)。實(shí)際上只有自治地方的民主具有正當(dāng)性：該民主的實(shí)現(xiàn)被上級(jí)人大常委會(huì)的批準(zhǔn)程序閹割。行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)行事務(wù)可以經(jīng)過上級(jí)批準(zhǔn)，但是立法性決策事項(xiàng)的決定權(quán)不可能同時(shí)存在于兩個(gè)不同層級(jí)的民主。

在重大事項(xiàng)的決策的社會(huì)管理類型中，以廈門市的PX項(xiàng)目為例，廈門市人民政府未經(jīng)充分聽取民眾的意見于建議，授予臺(tái)灣翔鷺集團(tuán)的行政許可，后在民眾的反對(duì)聲中，采取時(shí)候不久措施——撤回自己的許可行為、補(bǔ)償行政相對(duì)人翔鷺集團(tuán)經(jīng)濟(jì)損失。

以上兩例雖然性質(zhì)分別屬于立法行為和重大行政決策行為，但是因?yàn)檫@兩種行為的作出都會(huì)涉及眾多不同利益主體的切身利益，不以民主為主要價(jià)值追求的社會(huì)管理行為一旦作出，則會(huì)導(dǎo)致社會(huì)的不穩(wěn)定乃至混亂。因此，當(dāng)一種社會(huì)管理行為涉及不同利益主體的多元利益訴求，則該社會(huì)管理行為在程序設(shè)計(jì)上一定要注重公民的參與制度的規(guī)定。

（二）結(jié)果的民主

社會(huì)管理事項(xiàng)涉及公共產(chǎn)品的配置和公共服務(wù)的提供，如前文提及，社會(huì)管理事項(xiàng)的實(shí)施主體并非只有國家機(jī)關(guān)，隨著市民社會(huì)的形成和完善，更多的社會(huì)組織和自治組織參與到社會(huì)管理中。在我國，行業(yè)性自律組織對(duì)本行業(yè)的監(jiān)督、管理、服務(wù)，基層群眾性自治組織對(duì)本地域社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理，這些社會(huì)管理事項(xiàng)中，管理主體本身利益就與管理事項(xiàng)直接相關(guān)，且管理主體成員組成的民主性較之國家機(jī)關(guān)進(jìn)行社會(huì)管理的管理民主性更強(qiáng)，前者的成員基本是基于直接本領(lǐng)域/地域直接選舉產(chǎn)生，因此，這些領(lǐng)域的社會(huì)管理事務(wù)具有更強(qiáng)的民主性。

（三）過程與結(jié)果結(jié)合的民主——契約形式

民主的實(shí)現(xiàn)不僅應(yīng)在程序中得到體現(xiàn)，如能夠在結(jié)果上充分體現(xiàn)民眾的意愿，乃至最后能夠就公共產(chǎn)品的配置達(dá)成一致，而非由社會(huì)管理主體自行決定，則民主的價(jià)值貫徹得最為徹底。這種目標(biāo)的表現(xiàn)形式就是訂立契約。

這種契約式的民主的適用領(lǐng)域廣泛，不僅包括理論意義上通過民眾選舉產(chǎn)生代議人員組成政府而與人民訂立社會(huì)契約；這種契約必須有監(jiān)督機(jī)制保障實(shí)施，否則，這種代議制的間接民主就會(huì)變質(zhì)。另外，器樂式民主還包括另外一種在現(xiàn)代社會(huì)管理中廣泛適用的方式——行政合同的方式，行政合同是行政主體與行政相對(duì)人就實(shí)現(xiàn)行政目的而訂立的、具有具體權(quán)利義務(wù)（職權(quán)職責(zé)）內(nèi)容的社會(huì)管理行為，該種行為突破傳統(tǒng)的單方行為方式而采用管理者與被管理者共同協(xié)商、妥協(xié)，達(dá)成一致而形成。行政合同適用的范圍不僅局限于提供公共服務(wù)領(lǐng)域，也存在于傳統(tǒng)的命令服從式的權(quán)力行使領(lǐng)域，前者如公共工程承包合同，后者如公用征收補(bǔ)償合同等。

過程與結(jié)果的民主意味著社會(huì)民眾從公權(quán)力與私權(quán)力在利益與權(quán)力的博弈中利益主體無缺位地參與整個(gè)決策過程，且決策的結(jié)果的達(dá)成必須是妥協(xié)與協(xié)商一致的結(jié)果，其內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)需要協(xié)議當(dāng)事人的全面履行。（作者單位：內(nèi)蒙古大學(xué)法學(xué)院）

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參考文獻(xiàn)：

［1］ ［美］漢密爾頓，杰伊 杰斐遜著《聯(lián)邦黨人文集》，商務(wù)印書館1995年版，第266-267頁。

［2］ 參見［英］約翰?鄧恩 著，尹鈦 譯《讓人民自由——民主的歷史》新星出版社2011年版，第24—25頁。

［3］ United Nations.Department of Economic and Social Affairs united nations.department of economic and social affairs.Popular participation in decision making for development.New York.1975.。

［4］ 參見王錫鋅《公眾參與和行政過程—一個(gè)理念與制度分析的框架》，中國民主法制出版社，第4—5頁。

［5］ ［美］阿倫?利普哈特 著 陳崎 譯《民主的模式》，北京大學(xué)出版社2006年版，第1頁。

［6］ 轉(zhuǎn)自歐內(nèi)斯特?蓋爾霍恩 羅納德?H?利文 《行政和行政程序法概要》，黃列 譯，中國社會(huì)科學(xué)出版社，1996年版，第199頁。

［7］ 王錫鋅《公眾參與和行政過程—一個(gè)理念于制度分析的框架》，中國民主法制出版社，第183頁