分稅制以來中國地方政府收入結(jié)構(gòu)研究

摘 要：本文主要期望對中國地方政府財(cái)政收入的基本情況進(jìn)行一些探索，主要是分為三個部分，第一部分主要介紹分稅制以來中國地方政府收入的主要構(gòu)成；第二部分主要是對第一部分的地方收入三個構(gòu)成部分進(jìn)行數(shù)量分析；最后對地方政府自有收入狀況的總體狀況進(jìn)行評價(jià)。

關(guān)鍵詞：分稅制 地方政府 收入結(jié)構(gòu)

一、分稅制以來中國地方政府收入結(jié)構(gòu)總論

所謂分稅在中央與地方之間以及地方各級之間，以劃分各級政府事權(quán)為基礎(chǔ)、以稅收劃分為核心相應(yīng)明確各級財(cái)政收支范圍和權(quán)限的一種分級財(cái)政管理體制。包括稅種的劃分，征收機(jī)構(gòu)的中央和地方分設(shè)，各級政府財(cái)權(quán)和事權(quán)的劃分。

1994年的分稅制改革可以說是自1949年以來中國財(cái)政體制的一個分水嶺，改變了中央和地方政府財(cái)政關(guān)系，這是從制度層面上進(jìn)行的深度改革，在此之前，中央政府的財(cái)政收入自給能力不足，分稅制改革前1993年中央財(cái)政收入僅占22.02%，實(shí)行分稅制的第一年，這一比例達(dá)到了55.7%，當(dāng)然94年的分稅制帶有很濃的過渡色彩，導(dǎo)致一種事權(quán)下移，財(cái)經(jīng)不斷上移的制度安排。從實(shí)行分稅以來，地方政府收入只占不到47%，卻承擔(dān)了財(cái)政支出的近70%，可見財(cái)權(quán)和事權(quán)是嚴(yán)重的不匹配。按照“一級政府，一級事權(quán)，一級財(cái)權(quán)”的要求，每一級政府都應(yīng)該要有自己穩(wěn)定的與相應(yīng)事權(quán)相匹配的財(cái)政收入來源。地方政府收入緊張，必然會想方法從制度外來尋找收入來源，土地財(cái)政就是源于這種制度安排，數(shù)據(jù)顯示，地方政府土地出讓金收入占到了當(dāng)年收入的近50%。分稅制的基礎(chǔ)是分權(quán)，如果不分權(quán)，就成了“分錢”了 ，稅權(quán)的適當(dāng)集中，有利于稅制統(tǒng)一，增強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控能力，對地方政府的適度分權(quán)，有利于地方因地制宜地調(diào)控區(qū)域性資源配置；有利于發(fā)揮地方政府開辟稅源、充分利用區(qū)域性資源優(yōu)勢組織收入和調(diào)節(jié)收入分配的積極性，促進(jìn)地方稅收體系的建立和完善。

二、地方政府財(cái)政收入結(jié)構(gòu)與規(guī)模

（1）共享稅收入部分

共享稅又稱中央與地方共享稅，指中央政府和地方政府按照一定方式共同分享收入的稅收。共享稅主要由中央直接管理，稅種的開征、停征，稅目、稅率的調(diào)整，減稅、免稅、加征等權(quán)限由中央決定。

從歷年數(shù)據(jù)來看，共享稅收入占地方政府稅收收入的比重達(dá)到了80%，可見從共享稅分得的收入在地方政府收入中占有舉足輕重的地位。共享稅收入占地方政府收入的比重很大，大體達(dá)到了70%左右，但從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看共享稅收入中，中央政府拿的大頭，而地方占在比重較小。

（二）地方稅收入部分

地方稅收入，這里不包括營業(yè)稅，個人所得稅等實(shí)為地方分征收入部分的稅收收入。地方稅收入占地方財(cái)政收入的比重大體相當(dāng)，大概只占到了15%。

在財(cái)力逐步向中央政府集中，而且中央政府享有稅源穩(wěn)定，容易征收的稅種，在全部稅收收入中占有很大的比重。而地方稅則多是小稅種，難以征收，或者征收成本大。故而地方稅在地方財(cái)政收入、地方全部稅收入比重很低，而且還總體上呈現(xiàn)出一種下降的態(tài)勢，1995年，地方稅收入2833.45億占到了20%左右，到2005年增長到12726.73億只占到了10.91%。共享稅收入占地方政府收入的比重高，必然使地方政府更多地依賴中央政府的轉(zhuǎn)移支付，而不規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度使得地方政府收入不穩(wěn)定，而且不得不依靠其他途徑來彌補(bǔ)支出缺口。接下來的第三節(jié)就要分析非稅收入在地方政府收入所占的比重。

（三）非稅收入

可以說1994年的分稅制改革規(guī)范了中央與地方政府收入分配制度，提高了中央政府的收入比重，使中央政府在宏觀調(diào)控，調(diào)節(jié)地區(qū)收入差距的能力增強(qiáng)，但分稅制的缺陷也是如此的明顯，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付某種程度上加劇了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，非稅收入在地方政府收入中所占的比重在逐年遞增。

（四）總體評價(jià)

地方政府收入來源結(jié)構(gòu)按照是否來自于稅收來劃分，可以分為稅收收入和非稅收入。非稅收入長期以來不是以稅收方式征收，也沒有上繳國庫。從上面第三部分對非稅收入的分析也可以看出非稅收入一直處于膨脹的狀態(tài)。稅收收入（包括共享稅，地方稅）占到了地方財(cái)政收入約80%。如果加上基金收入，預(yù)算外收入，社會保險(xiǎn)基金收入等地方政府財(cái)政收入的其他組成部分的話，這一比例可以只有50%左右。也就是說如果將全部政府的收入納入財(cái)政收入范疇，稅收收入可能只占財(cái)政收入一半。

總體來說，我國地方政府收入結(jié)構(gòu)的主要問題在于還有相當(dāng)部分的收入沒有納入統(tǒng)一的預(yù)算編制。由于地方稅源有限，長期以來，預(yù)算外非稅收入占地方財(cái)政收入的比重甚至大于稅收收入，尤其在一些中西部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，稅收收入權(quán)重很小，地方政府卻擔(dān)負(fù)了沉重的支出責(zé)任。數(shù)據(jù)顯示，地方政府，特別是縣鄉(xiāng)政府，共同提供了大量而且最重要的公共服務(wù)，70%的預(yù)算內(nèi)義務(wù)教育支出，近55%的公共醫(yī)療支出，負(fù)責(zé)幾乎所有的失業(yè)保險(xiǎn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)和其他救濟(jì)。地方政府沒有穩(wěn)定的財(cái)源，沒有因地制宜的稅收立法權(quán)，無權(quán)適時(shí)開征新稅種。支出責(zé)任沒有減少，而且來源于中央政府的轉(zhuǎn)移支付又很不規(guī)范，地方政府財(cái)政壓力隨著事權(quán)層層下壓而加大。這種不完善的財(cái)政分權(quán)，加上地方政府的財(cái)政預(yù)算不能出現(xiàn)赤字，也沒有發(fā)行公債的權(quán)力，所以亂收費(fèi)，制度外收入等灰色收入成了無奈之舉。

從上面的分析來看，非稅收入比重呈現(xiàn)著上升趨勢。這主要是地方政府對于非稅收入這部分預(yù)算外收入擁有完全的，不受制約的支配權(quán)，這就產(chǎn)生了一個激勵，刺激地方政府努力擴(kuò)大預(yù)算外收入，甚至想法將預(yù)算內(nèi)收入轉(zhuǎn)入，來擴(kuò)大自己對收入的可支配權(quán)力。如果考慮地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展這個因素，也可以解釋為什么非稅收入比重增長。為了刺激本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，地方政府往往選擇通過稅收減免、先征后返等措施來吸引投資，這也會使預(yù)算內(nèi)收入比重越來越小。

財(cái)政收入中的增量部分更多地歸中央政府。地方政府激勵不足，無益于地方稅體系建設(shè)和完善公共財(cái)政制度?，F(xiàn)行地方稅體系的問題比較多，而地方稅體系在調(diào)動地方政府積極性、理順中央政府與地方政府財(cái)權(quán)財(cái)力縱向配置關(guān)系、規(guī)范地方財(cái)政收入、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化目標(biāo)等方面均發(fā)揮了正面效應(yīng)。（作者單位：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院）

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參考文獻(xiàn)

［1］ 趙云旗：《中國分稅制財(cái)政體制研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2005。

［2］ 許善達(dá)等：《中國稅權(quán)研究》，中國稅務(wù)出版社，2003年。