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    全國推行居民階梯電價(jià)

    2012-12-31 00:00:00
    時(shí)代金融 2012年19期

    階梯電價(jià)的出臺,旨在引導(dǎo)居民節(jié)約用電、合理用電,以有效應(yīng)對能源日益緊缺的局面。但是,為何階梯電價(jià)只漲不降、首檔電量多少合適、家庭人口數(shù)量該不該考慮等細(xì)節(jié)引發(fā)廣泛爭議。階梯電價(jià)改革事關(guān)廣大老百姓的切身利益,想必只有“電價(jià)聽證方案再細(xì)些”,才能讓電價(jià)改革真正贏得民心。

    2012年中國經(jīng)濟(jì)體制改革工作會議上,國家發(fā)改委表示,2012年上半年各省推出居民階梯電價(jià)。推出居民階梯電價(jià)的總體思路是,第一檔電價(jià)不提高,覆蓋居民家庭的比例由中央統(tǒng)一確定,因?yàn)楦魇∈械募彝ビ秒娏克接胁罹?,地方可以根?jù)國家確定的原則確定各檔次的用電標(biāo)準(zhǔn),具體方案經(jīng)過聽證后出臺實(shí)施。

    階梯電價(jià)改革勢在必行

    電價(jià)改革一直是電力體制改革最為核心和敏感的環(huán)節(jié),由于各種原因,原計(jì)劃于2003年啟動的新一輪電價(jià)改革遲遲沒有邁出實(shí)質(zhì)性步伐。2012年兩會期間,國家發(fā)改委副主任彭森就曾表示,居民階梯電價(jià)將于今年上半年在國內(nèi)全面推行。而此次國務(wù)院轉(zhuǎn)批《意見》表明,電價(jià)改革在停滯了10年之后得以再次啟動。

    事實(shí)上,能源領(lǐng)域的改革已經(jīng)成為今年經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)。包括電力體制改革、電價(jià)改革、成品油市場化改革、天然氣價(jià)格改革都被納入其中,改革將會逐步推進(jìn)。其中,電價(jià)改革又處在電力體制改革的前沿,如何理順長久以來煤電供求關(guān)系、緩解煤電價(jià)格矛盾的改革思路和政策措施尤為引人注目。

    相比于煤炭價(jià)格的連年大幅上漲,電價(jià)漲幅一直以來都十分平穩(wěn)。2004年實(shí)行“煤電聯(lián)動”后,煤炭價(jià)格快速上漲了好幾倍,而電價(jià)卻只做過幾次調(diào)整,上漲幅度不超過40%。任何一項(xiàng)政策的出臺,從研究到實(shí)施都需要一個(gè)過程,居民用電價(jià)格調(diào)整對居民生活和物價(jià)水平的影響面比較大,民眾對其變動比較敏感,這也是居民電價(jià)改革進(jìn)展緩慢、調(diào)整幅度和頻率低于工、商業(yè)用電的一個(gè)重要原因。此次國家調(diào)整居民用電價(jià)格是我國能源供應(yīng)緊缺、環(huán)境壓力加大等矛盾積累的結(jié)果,煤炭等資源性產(chǎn)品價(jià)格持續(xù)攀升推高了發(fā)電的成本,使電價(jià)到了非調(diào)不可的地步。據(jù)了解,五大電廠自2008年以來虧損累計(jì)高達(dá)600多億元人民幣,這樣就出現(xiàn)了惡性循環(huán)——發(fā)電越多虧損就越嚴(yán)重。實(shí)際上我國目前電力方面產(chǎn)能是充足的,如果滿負(fù)荷生產(chǎn)并不存在所謂的電荒問題,一些地方之所以出現(xiàn)拉閘限電、出現(xiàn)所謂的電荒,主要是由于煤電價(jià)格長期倒掛導(dǎo)致發(fā)電企業(yè)開工積極性不高,這是電荒出現(xiàn)的深層次原因,調(diào)整電價(jià)可以在一定程度上緩解煤電價(jià)格倒掛的壓力。中國電力國際有限公司董事長李小琳曾在2012年兩會期間提出,由于煤價(jià)近幾年連續(xù)上漲,火電企業(yè)虧損嚴(yán)重,發(fā)電積極性受挫甚至無法維持正常發(fā)電,發(fā)電有效產(chǎn)能增長萎縮。

    在此背景之下,國家電監(jiān)會原副主席卲秉仁認(rèn)為,市場煤和計(jì)劃電永遠(yuǎn)不可能順利銜接,必須用改革的辦法去破解。要理順電價(jià)形成機(jī)制,用競價(jià)方式形成上網(wǎng)的價(jià)格,在供電端用競爭的辦法形成售電的價(jià)格,最終使消費(fèi)者受益。

    鼓勵節(jié)約促進(jìn)節(jié)能減排

    實(shí)施階梯電價(jià)后,將對居民日常生活和電費(fèi)支出產(chǎn)生什么影響呢?業(yè)內(nèi)人士表示,居民用電量占全社會用電總量還不到12%,而這其中又只有一小部分人受到影響,所占比例很小。所以,階梯電價(jià)完全能夠滿足居民的基本用電需求。

    “但是,民眾仍然有不少顧慮和擔(dān)憂,甚至談價(jià)色變?!敝?cái)經(jīng)評論員余豐慧表示,主要是長期以來價(jià)格改革等于漲價(jià)的現(xiàn)實(shí),令民眾望而生畏。如果這次居民階梯電價(jià)全面推開后,電價(jià)總水平并沒有增加,中低收入者電價(jià)負(fù)擔(dān)持平或者減輕了,那么,價(jià)改等于漲價(jià)的“魔咒”就會被打破,階梯電價(jià)推行就會成為一個(gè)范例,在民眾中示范效應(yīng)非常大,對資源類產(chǎn)品價(jià)格改革的民眾支持度就會提高。

    然而,隨著人們居住條件改善、居住面積的不斷增加,家用電器數(shù)量的增加以及容量的增大,耗電量一直在直線攀升。對此,余豐慧表示,階梯電價(jià)核心在于以用電量多少為標(biāo)準(zhǔn)、以價(jià)格為手段、以鼓勵節(jié)約用電為目的,對節(jié)約用電、用電量少的家庭給予價(jià)格優(yōu)惠,對用電量多甚至奢侈享受型給以懲罰性價(jià)格,實(shí)際上是用電價(jià)格以用電量為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。

    我國的階梯電價(jià)政策是在資源高度緊張、長期以來煤電價(jià)格嚴(yán)重倒掛、發(fā)電企業(yè)長期虧損并充分借鑒國際經(jīng)驗(yàn)這一深刻背景下出臺的,認(rèn)識到這一背景很重要,這樣我們就不會簡單地認(rèn)為電力部門是最大受益者、老百姓只是單純的買單者。正如《關(guān)于居民生活用電實(shí)行階梯電價(jià)的指導(dǎo)意見》中所說,調(diào)整后的電價(jià)收益主要用于四個(gè)方面:一是補(bǔ)貼電廠長期以來因成本上漲所造成的虧損;二是加強(qiáng)對發(fā)電過程中造成的環(huán)境污染進(jìn)行有效治理以及設(shè)備的更新、改進(jìn);三是加大對新能源、替代能源的研究投入;四是進(jìn)行一戶一表工程的升級改造。

    階梯電價(jià)還有多少疑問待解

    根據(jù)國家發(fā)改委要求,7月1日起全面試行居民階梯電價(jià)。階梯電價(jià)的出臺,旨在引導(dǎo)居民節(jié)約用電、合理用電,以有效應(yīng)對能源日益緊缺的局面。正如一位市民所說,“國家實(shí)行階梯電價(jià)是為了環(huán)保、為了節(jié)省資源,對于這一點(diǎn)我們老百姓肯定是支持的”。但是,為何階梯電價(jià)只漲不降、首檔電量多少合適、家庭人口數(shù)量該不該考慮等細(xì)節(jié)引發(fā)廣泛爭議。階梯電價(jià)改革事關(guān)廣大老百姓的切身利益,想必只有“電價(jià)聽證方案再細(xì)些”,才能讓電價(jià)改革真正贏得民心。

    焦點(diǎn)一:電價(jià)改革不能只漲不降

    目前各地都在如火如荼上演階梯電價(jià)聽證會,雖然根據(jù)各地情況,階梯電價(jià)各檔水平不同,但相同的一點(diǎn)則是全漲價(jià)。

    依據(jù)《第一財(cái)經(jīng)日報(bào)》的報(bào)道,雖然中國電價(jià)的絕對數(shù)字相對降低,但“從相對價(jià)格來看,中國的電價(jià)是德國的4倍多,是美國的10倍左右?!睋Q言之,公眾對電價(jià)這一生活必需品的幸福感,并不容樂觀。如今階梯電價(jià)“千呼萬喚始出來”,卻看到的是只漲不降,難免讓公眾有點(diǎn)失望。

    實(shí)際上從階梯電價(jià)征求意見稿實(shí)施以來,不管是第一版的征求意見稿還是修訂后的版本,除了第一檔電價(jià)不漲之外,第二檔和第三檔電價(jià)都有所上漲。因此階梯電價(jià)方案被指“變相漲價(jià)”、“只漲價(jià)不降價(jià)”,這也成為階梯電價(jià)方案被質(zhì)疑的最重要方面。此前在北京市階梯電價(jià)聽證會上,北京市發(fā)改委價(jià)格處工作人員謝厚玉曾承認(rèn),電價(jià)只漲不落這個(gè)問題確實(shí)存在。

    他表示,在探討階梯電價(jià)方案的過程中,北京市發(fā)改委也有人曾提出過要有漲有降,比如對用電多的用戶要提價(jià)加以抑制,對用電少的用戶要降價(jià)加以獎勵,但這些都沒有具體體現(xiàn)到所發(fā)布的兩份方案當(dāng)中,聽證會中不少發(fā)言人都提及了這個(gè)問題,北京市發(fā)改委肯定會再認(rèn)真研究,再做決定。不過目前各地具體實(shí)施方案還未公布,究竟是否會有所調(diào)整還不得而知。發(fā)改委相關(guān)人士此前也曾表示,階梯電價(jià)并非只有漲價(jià),對于貧困家庭,會給予免費(fèi)電量。

    焦點(diǎn)二:首檔用電量各地相差懸殊

    在階梯電價(jià)聽證方案中,最受老百姓關(guān)注的就是首檔電量定在多少度。按照國家發(fā)展改革委員會的要求,首檔用電量作為基本需求用電,將維持原價(jià);而第二、三檔用電量,將會提價(jià)。

    從已公布的聽證方案看,各地首檔電量相差懸殊,東部省份明顯高于西部地區(qū):上海月度方案為全國最高,規(guī)定的首檔電量為260度;北京、浙江、江蘇、天津、重慶等地首檔電量均在200度以上;而安徽、陜西、寧夏、甘肅、內(nèi)蒙古等省區(qū)均有一套方案規(guī)定首檔電量為120度。因此,從目前的情況來看,關(guān)于第一檔電價(jià)的爭議最大。根據(jù)各省公布的方案,即使是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份,居民對一檔電量也心存疑慮。

    一位昆明居民表示:“現(xiàn)在農(nóng)村每家每戶的電器基本上也能做到一臺彩電、一臺冰箱,城市居民肯定還會有電磁爐、空調(diào)、消毒柜、微波爐、電風(fēng)扇、幾盞電燈之類的,這些都算是最基本的,每個(gè)月160度是否夠用,得打個(gè)問號。何況現(xiàn)在每個(gè)家庭不止一臺彩電啊,有的還有電腦、電熱水器、電暖氣等電器?!?/p>

    安徽省社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所所長孫自鐸教授是安徽階梯電價(jià)聽證會的專家學(xué)者代表,他認(rèn)為當(dāng)?shù)?20度的一檔電量太低。他表示,“北京基礎(chǔ)電量是230度至240度,安徽省基礎(chǔ)電量第一檔是120度,第二檔是150度。雖然講安徽省城市化水平比較低,居民用電量相對講比較少,但是懸殊有點(diǎn)大?!?/p>

    此外,山東財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究中心主任陳華認(rèn)為,對于電價(jià)這樣一個(gè)涉及人民群眾切身利益的重大改革,制訂方案不能怕麻煩,應(yīng)該盡量克服困難,把家庭人口數(shù)等因素考慮進(jìn)來。

    北京市民肖女士的家中人口較多,除老人外,還有兩個(gè)孩子,她說:“像我這樣的多口之家,總的用電量肯定要比普通的三口之家多出不少;如果階梯電價(jià)的一檔電量對我們這樣的家庭和普通的三口之家都是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn),那么對我們這樣的家庭來說肯定是不劃算了。我想如果按照家庭人數(shù)來制定一檔電量,可能會更加公平一些?!?/p>

    不僅如此,還存在地域因素,比如作為能源大省,來自云南電力網(wǎng)的資料顯示,云南省電力工業(yè)運(yùn)行主要呈現(xiàn)這樣的特點(diǎn):電力生產(chǎn)安全穩(wěn)定;受電煤供應(yīng)及干旱的影響,水火電發(fā)電量同比減少,運(yùn)行方式更趨復(fù)雜;西電東送曲線不斷優(yōu)化,保障了電力供應(yīng)平穩(wěn)有序。據(jù)國家電力監(jiān)管委員會云南省電力監(jiān)管專員辦公室統(tǒng)計(jì)分析,云南省今年一季度日發(fā)電量最高達(dá)到2.958億千瓦時(shí),省內(nèi)日供電量最高達(dá)到2.42億千瓦時(shí),最大日外送電量達(dá)0.468億千瓦時(shí)。在這種情況下如果實(shí)行階梯電價(jià)不夠細(xì)化,難免給公眾造成“被漲價(jià)”的印象。

    華東電力大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理系的研究者分析道,階梯電價(jià)在理論上來講是可以進(jìn)一步推進(jìn)社會福利最大化和體現(xiàn)社會公平的,但是,在現(xiàn)實(shí)生活中卻未必如此。階梯電價(jià)的第一檔意在保障低收入者的基本用電需求,第二、三檔意在引導(dǎo)高收入者增進(jìn)節(jié)能意識。然而,在現(xiàn)實(shí)生活中,很多窮人家庭由于人口多或住宅質(zhì)量差,他們并不是低用電量者,因此他們可能要按照第二、三檔的標(biāo)準(zhǔn)繳納電費(fèi);而有部分高收入群體,由于他們住的是小型豪華公寓,而且經(jīng)常外出就餐,大部分時(shí)間不在家中,他們的用電量并不高,順理成章地納入了第一檔電價(jià)的征收范圍。久而久之,當(dāng)民眾意識到這樣的情況時(shí),會感受到更大的不公平,產(chǎn)生對國家政策的不滿。

    焦點(diǎn)三:階梯電價(jià)改革前提是成本透明

    應(yīng)該說實(shí)施階梯電價(jià)本身是件好事,很多國家和地區(qū)都這么做。出于節(jié)能減排、引導(dǎo)公眾用電養(yǎng)成節(jié)約習(xí)慣的目的,實(shí)行階梯電價(jià)的大方向,應(yīng)該會得到大多數(shù)公眾支持。但2011年10月,發(fā)改委公布《階梯電價(jià)改革方案(征求意見稿)》,將首檔用電標(biāo)準(zhǔn)一刀切為110度,被嚴(yán)重質(zhì)疑是變相漲價(jià)。如今,指導(dǎo)意見進(jìn)行了改進(jìn),把居民每個(gè)月的用電分成三檔,第一檔是基本用電,第二檔是正常用電,第三檔是高質(zhì)量用電,第一檔電量按照覆蓋80%居民的用電量來確定,第二檔電量按照覆蓋95%的居民家庭用電來確定。

    如此細(xì)化,絕非是大費(fèi)周章而是非常有必要。按照發(fā)改委的指導(dǎo)意見,第一檔電價(jià)保持穩(wěn)定,不做調(diào)整;第二檔電價(jià)提價(jià)幅度不低于每度5分錢;第三檔電價(jià)要提高3毛錢。其實(shí),這樣的規(guī)定本身沒有問題,公眾憂心的是每一檔的線怎么劃定。所謂第一檔電量按照覆蓋80%居民的用電量來確定……這個(gè)統(tǒng)計(jì)從何而來,誰說了算?

    雖然發(fā)改委也說了,階梯電價(jià)的具體實(shí)施方案、具體電量的分檔以及電價(jià)水平的確定需要各個(gè)地區(qū)根據(jù)指導(dǎo)意見,結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況,制定實(shí)施方案,經(jīng)過聽證后才能實(shí)施。但問題的關(guān)鍵不在電價(jià)和分檔是國家發(fā)改委說了算,還是各地說了算,而是電價(jià)成本到底是多少?電企經(jīng)常說自己虧損嚴(yán)重,這不能簡單解讀為電企在要求國家補(bǔ)貼、要挾提高上網(wǎng)電價(jià),背后涉及煤、電企業(yè)之間的利益博弈。長期以來,煤、電企業(yè)成本都不透明,加上不合理的定價(jià)機(jī)制和扭曲的管制,煤、電企業(yè)雙方都叫苦。而最終,要么國家用納稅人的錢補(bǔ)貼,要么提高電價(jià)。

    由此可見,階梯電價(jià)改革如果在電、煤成本嚴(yán)重不透明的情況下推進(jìn),電企和電網(wǎng)難免會轉(zhuǎn)嫁成本,導(dǎo)致社會整體用電支出增加。因此,電價(jià)改革不僅僅是要實(shí)行階梯電價(jià),更要進(jìn)一步推動煤、電市場化、透明化,以實(shí)現(xiàn)發(fā)電成本的有效降低,并早日建立起一個(gè)合理的定價(jià)機(jī)制。只有讓公眾知道每一度電的成本,逐步打破壟斷才能降低用電價(jià)格。而這恐怕才是目前最迫切的事情。如果這個(gè)問題不解決,階梯電價(jià)改革必然導(dǎo)致居民實(shí)際用電成本上漲。

    因此,職能部門在制定居民階梯電價(jià)實(shí)施細(xì)則時(shí),應(yīng)該將這些因素考慮進(jìn)去,否則,就有可能讓階梯電價(jià)失去精準(zhǔn)性,誤傷大量正常用電的家庭,到頭來演變?yōu)樽兿酀q價(jià)的手段。只有“下講民生、上講節(jié)能”,這樣的階梯電價(jià)才顯得有“階梯性”,從而更具有正當(dāng)性和必要性。

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