政府行為分析與思考

【摘 要】政府為什么會(huì)失靈，在對(duì)公共選擇理論當(dāng)中關(guān)于政府失敗論分析的基礎(chǔ)上，本文認(rèn)為政府的失敗更多的在于地方政府行為的失敗，分析的是地方官員及既得利益同盟的尋租行為。政府在干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中同樣會(huì)出現(xiàn)失靈問(wèn)題，并對(duì)此提出政府治理的概念。

【關(guān)鍵詞】政府行為；經(jīng)濟(jì)人；尋租；治理

一、伴隨市場(chǎng)失靈的政策失敗

（1）政府失敗論的提出。20世紀(jì)30年代以前的西方經(jīng)濟(jì)學(xué)信奉的是市場(chǎng)制度和完全競(jìng)爭(zhēng)。1929年大危機(jī)顯示出市場(chǎng)這支“看不見(jiàn)的手”并不是完美無(wú)缺的，它有其天然的弱點(diǎn)這就是通常人們所說(shuō)的市場(chǎng)失靈。如何解決這一問(wèn)題，新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)家行為是解決現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中因外部性或公共物品的存在而產(chǎn)生的“市場(chǎng)失敗”問(wèn)題的有效途徑，是達(dá)到帕累托最優(yōu)的一種根本方法，這樣國(guó)家作為市場(chǎng)失靈的糾錯(cuò)者就應(yīng)運(yùn)而生。凱恩斯主義隨之興起，一度緩解了整個(gè)資本主義世界的危機(jī)。但是，好景不長(zhǎng)，隨著政府作用的加強(qiáng)，同時(shí)也出現(xiàn)了政府膨脹，預(yù)算赤字居高不下，70年代西方各國(guó)陷入了滯脹的困境，失業(yè)率上升和高通貨膨脹并存?！皠P恩斯經(jīng)濟(jì)學(xué)導(dǎo)致政治家過(guò)度自由，它摧毀了對(duì)政治家正常欲望的有效約束，用凱恩斯主義武裝起來(lái)的政治家能大肆花費(fèi)并不因急需征來(lái)的稅。”政府非但不能糾正市場(chǎng)缺陷問(wèn)題，而且常常使問(wèn)題惡化，政府也有失靈的時(shí)候。這樣的大環(huán)境背景下，布坎南等人于60年代初創(chuàng)立了公共選擇理論，就是為解決政府為什么會(huì)失敗，這一問(wèn)題而提出來(lái)的。（2）政府失敗的新思考。在市場(chǎng)不能有效地調(diào)控資源配置的情況下，政府介入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，通過(guò)政策規(guī)則的制定、實(shí)施、執(zhí)行這一個(gè)完整的政府活動(dòng)的過(guò)程，來(lái)發(fā)揮其宏觀調(diào)控的功能。但是政府的調(diào)節(jié)也并不是萬(wàn)能的，它同樣存在著失敗的問(wèn)題。在公共選擇理論關(guān)于政府失敗的論述當(dāng)中，它將政府失敗的主要原因歸結(jié)為以下三點(diǎn)：第一，公共決策的失誤；第二，政府規(guī)模的擴(kuò)張，工作低效率；第三，政府的尋租行為。公共選擇理論從經(jīng)濟(jì)人假設(shè)出發(fā)，認(rèn)為自私行為是普遍的，即在每個(gè)人都有自利。政治領(lǐng)域更是它應(yīng)用的核心領(lǐng)域，由此提出了國(guó)家自主性的問(wèn)題。對(duì)國(guó)家的自主性從個(gè)人動(dòng)機(jī)給予解釋，提出國(guó)家的非中立性質(zhì)，國(guó)家并非抽象的實(shí)體，而是由作為統(tǒng)治者的官僚群體組成，有自己的特殊利益，官僚群體和普通人一樣，都是個(gè)人利益的最大化者。國(guó)家不過(guò)是其組成成員實(shí)現(xiàn)偏好的工具。從這一點(diǎn)出發(fā)，我們看到公共選擇理論對(duì)國(guó)家政府的認(rèn)識(shí)更接近馬克思對(duì)國(guó)家本質(zhì)階級(jí)性的認(rèn)識(shí)——階級(jí)統(tǒng)治的工具。政府也可能不代表公共利益，而只代表自己或自己集團(tuán)的利益，因此，沒(méi)有必要把政府的行為理想化。在談及我國(guó)政府失敗這一問(wèn)題的時(shí)候，我認(rèn)為政府通過(guò)政策、規(guī)則來(lái)干預(yù)市場(chǎng)資源配置的這一過(guò)程中，我國(guó)政府的失敗主要還是在于地方政府這一層面上。我國(guó)有史以來(lái)就存在著腐敗現(xiàn)象，即政府的尋租行為。世界各國(guó)也都存在著這樣的政府問(wèn)題。但是我國(guó)有別于其他的國(guó)家，從本質(zhì)上說(shuō)，還是因?yàn)槲覈?guó)的國(guó)家性質(zhì)。我認(rèn)為我國(guó)的中央政府在制定國(guó)家路線、方針、政策時(shí)，還是從整個(gè)國(guó)家的利益出發(fā)，為了大多數(shù)人民的利益去做決策的。只不過(guò)地方政府在執(zhí)行中央政府的決策時(shí)，有些官員個(gè)人及其中形成的部分利益同盟，違背了中央政府本來(lái)向好的意志。

地方政府基于自身壟斷租金最大化而實(shí)施的政府機(jī)會(huì)主義行為，具體到我國(guó)的地方政府行為主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是基于政績(jī)顯示，在政府屆別中采取機(jī)會(huì)主義行為和短期行為。例如，西方國(guó)家是在政府換屆的同時(shí)保持同級(jí)議會(huì)的連續(xù)性，議會(huì)成員定期更換其中的一部分，而不是全換。并且議會(huì)掌握立法以及重大項(xiàng)目審批等控制權(quán)，制約和監(jiān)督政府行為。這一點(diǎn)與我國(guó)目前地方人大、政府與黨委之間“三位一體”的關(guān)系形成了巨大的反差。一言以蔽之，我國(guó)地方政府經(jīng)濟(jì)行為決策由于種種原因并不太受同級(jí)人大的約束，主要聽(tīng)從上級(jí)政府的意志。這種特殊的政府體制導(dǎo)致了大量的短期行為和機(jī)會(huì)主義行為。二是政府中的既得利益集團(tuán)的經(jīng)濟(jì)行為。其表現(xiàn)主要是雙邊壟斷和不對(duì)稱信息、官員預(yù)算最大化和傳統(tǒng)計(jì)劃管制條件下的既得利益。政府機(jī)構(gòu)是某種公共服務(wù)的惟一并且是壟斷的提供者，他們往往比上級(jí)官員和普通消費(fèi)者掌握更多的關(guān)于某種公共產(chǎn)品的信息，這使他們得以勒索消費(fèi)者更多的收費(fèi)和敲詐上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)更多的預(yù)算，況且更多的預(yù)算意味著更多的支出從而更多的政績(jī)顯示。

二、治理政府行為的失敗

（1）“補(bǔ)救”政府失敗。在公共選擇理論家們看來(lái)，要克服政府干預(yù)行為的局限性及避免政府失敗，最關(guān)鍵的是要在憲制上做文章。布坎南認(rèn)為，要改進(jìn)政府——政治過(guò)程，其一必須改革規(guī)則。布坎南等人著重從立憲的角度分析政府政策制定的規(guī)則和約束經(jīng)濟(jì)和政治活動(dòng)者的規(guī)則或限制條件，即他們并不直接提出具體的建議供政策制定者選擇，而是為立憲改革提供一種指導(dǎo)或規(guī)范建議，為政策制定提出一系列所需的規(guī)則和程序，從而使政策方案更合理，減少或避免決策失誤。其二，在政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部形成競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。其三，對(duì)政府的稅收和支出加以約束。其四，引進(jìn)利潤(rùn)動(dòng)機(jī)。即在政府機(jī)構(gòu)內(nèi)建立激勵(lì)機(jī)制，使政府官員樹(shù)立利潤(rùn)觀念。其中，第二點(diǎn)建議對(duì)策中，公共選擇理論家們認(rèn)為，只要打破公共物品生產(chǎn)的壟斷，在政府機(jī)構(gòu)內(nèi)建立起競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，就可以消除政府低效率的最大障礙。他們提出了建立這種競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的一些設(shè)想。（2）治理理念。治理理論興起主要也是由于西方福利國(guó)家出現(xiàn)管理危機(jī)。第二次世界大戰(zhàn)后，在民族國(guó)家內(nèi)部，政府被視為“超級(jí)保姆”，職能擴(kuò)張、機(jī)構(gòu)臃腫、服務(wù)低劣、效率低下，財(cái)政危機(jī)遍布各國(guó)，社會(huì)分裂和文化分裂同時(shí)出現(xiàn)。于是，治理理論作為一種既重視發(fā)揮政府的功能，又重視社會(huì)組織群體勢(shì)力相互合作、共同管理的方式和理念登上了歷史舞臺(tái)。治理理論重新設(shè)定了與傳統(tǒng)公共行政學(xué)相對(duì)立的人性觀和哲學(xué)觀。就人性觀而言，傳統(tǒng)的行政學(xué)對(duì)政府和社會(huì)有著兩種截然不同的假定。首先，社會(huì)是由一群追求自己利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”組成，這些人具有相當(dāng)強(qiáng)的收集信息和理性計(jì)算能力。在缺乏強(qiáng)制懲罰的手段時(shí)，他們可能產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義行為，并造成公共利益的損害。其次，為了克服社會(huì)“經(jīng)濟(jì)人”性質(zhì)所帶來(lái)的弊端，需要一個(gè)代表全社會(huì)和最長(zhǎng)久利益的政府來(lái)對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理。因而，政府是利他的屬于“道德人”的性質(zhì)。而治理理論則在某種程度上指出了傳統(tǒng)公共行政學(xué)之人性假設(shè)的不一致性，認(rèn)為社會(huì)組織和個(gè)人也具有相當(dāng)?shù)呢?zé)任心和道德感，具有為社會(huì)、為他人、最終為自己服務(wù)的動(dòng)機(jī)。因而，提出要反思傳統(tǒng)公共行政的“政府模式”或“統(tǒng)治模式 ”，主張“社會(huì)的公共行政”。這就為在處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，尤其是政府官員出于自身利益的尋租行為導(dǎo)致的政府失敗提供了一個(gè)新的解決渠道，即多元化的治理模式。在市場(chǎng)自發(fā)的配置資源的基礎(chǔ)上，既發(fā)揮政府的功能，又重視社會(huì)組織的力量，這種相互合作、共同管理的方式。

三、結(jié)語(yǔ)

在治理理論之前，人們探討的協(xié)調(diào)社會(huì)行動(dòng)的機(jī)制主要有兩種，政府和市場(chǎng)。其中，政府的理性是一種實(shí)體的理性，它優(yōu)先追求一個(gè)個(gè)明確、具體而“有效”的政策目標(biāo)。市場(chǎng)的理性是一種形式的理性或程序的理性，它優(yōu)先照顧利用各種 “經(jīng)濟(jì)手段”來(lái)追求物質(zhì)利益的最大化。無(wú)論是政府理性還是市場(chǎng)理性，都有其致命的缺陷。雖然現(xiàn)在治理理念還不夠完善，但是無(wú)疑它為解決政府與市場(chǎng)的關(guān)系指明了一條新的道路。在政府治理中引入市場(chǎng)或競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，開(kāi)發(fā)非政府組織和個(gè)人在公共事務(wù)治理方面力，建立公私合作伙伴關(guān)系，實(shí)行“公私共治”。通過(guò)社會(huì)組織的力量使市場(chǎng)、政府這三者形成一個(gè)穩(wěn)定的制衡關(guān)系。

參 考 文 獻(xiàn)

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