我國消防工作社會化管理研究

摘 要:我國政府的職能轉(zhuǎn)變與公共治理理論的發(fā)展以及我國經(jīng)濟社會發(fā)展的情勢共同構(gòu)成了消防工作社會化管理的基石與推動力，消防工作作為政府的公共服務(wù)管理職能之一，應(yīng)當(dāng)與政府職能轉(zhuǎn)變和改革保持一致。當(dāng)前我國消防工作社會化管理還面臨著計劃經(jīng)濟體制以來的傳統(tǒng)消防觀念影響、嚴(yán)峻的消防形勢與消防力量之間的結(jié)構(gòu)性不協(xié)調(diào)、缺乏完善的宣傳教育基礎(chǔ)、法律保障機制與政策支持體系、缺乏原動力與激勵機制等問題。對此，可以從加強系統(tǒng)化的消防宣傳教育從而轉(zhuǎn)變社會公眾的傳統(tǒng)消防觀念、構(gòu)建多元化的社會消防力量、健全消防工作社會化管理的法律法規(guī)保障機制和政策支持體系、實施有效的激勵保障措施等方面著手來加以改進(jìn)，進(jìn)而推動我國消防工作社會化管理的合理、健康、有序的發(fā)展。

關(guān)鍵詞:消防工作 社會化管理 機制創(chuàng)新

中圖分類號:D631.6文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1674-098X(2012)08(b)-0198-02

進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，公眾對社會公共服務(wù)的需求也隨之日益增長，我國政府所面臨的社會公共事務(wù)越來越繁雜。其中我國消防工作所面臨的消防任務(wù)的難度就要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過傳統(tǒng)的消防，特別是近些年來頻繁發(fā)生的高層樓宇火災(zāi)、重化工企業(yè)爆炸事件、重大環(huán)境污染事件、各種自然災(zāi)害和各類突發(fā)情況的緊急救援等，消防工作形勢嚴(yán)峻。

1 我國消防管理工作社會化管理的必要性

(1)在我國社會主義市場經(jīng)濟體制下，市場在社會資源配置上將發(fā)揮更大的作用，消防職能雖然是政府的公共服務(wù)職能的一部分，但卻不能由政府或政府部門(公安消防機構(gòu))包攬，消防事業(yè)完全可以由政府、市場和社會(中介組織、企事業(yè)單位、民間組織等)來共同承擔(dān)完成。這是實現(xiàn)消防工作社會化管理的重要基礎(chǔ)。

(2)政治體制改革的過程要實現(xiàn)由“政府辦社會”的格局向“社會辦政府”模式轉(zhuǎn)變，與政治體制改革相適應(yīng)，消防工作必須適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。消防工作的模式要實現(xiàn)由“消防辦社會”的局面向“社會辦消防”模式飛躍。消防工作必須適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，這是消防工作社會化的實踐基礎(chǔ)。

(3)與建立有限政府相適應(yīng)，消防工作社會化是中國消防事業(yè)發(fā)展的大勢所趨。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的進(jìn)一步建立和中國加入WTO，建立一種新型的消防工作格局勢在必行。

因此，與政治體制改革、社會主義市場經(jīng)濟、加入世貿(mào)組織、消防工作面臨的新形勢新任務(wù)等相適應(yīng)，消防工作走一條社會化道路是中國消防事業(yè)改革發(fā)展的必由之路。

2 當(dāng)前我國消防工作社會化管理過程中遇到的問題

當(dāng)前我國消防工作社會化遇到的困難，既有歷史的原因，也有現(xiàn)實的原因?？傮w而言，主要有以下幾個方面。

(1)計劃經(jīng)濟體制下的被動消防觀念。從建國到上個世紀(jì)80年代初期，我國實行了30多年的計劃經(jīng)濟體制和政府高度集權(quán)的行政管理體制，在這樣的體系下，政府的觸角無孔不入，使人們習(xí)慣了被動接受政府部門的行政命令和工作指示。這樣的行政命令和工作指示式的模式禁錮了人們的主觀能動性思維，使得人們形成了被動接受、依賴政府的思維慣性。這一點在消防工作方面也體現(xiàn)得十分明顯。雖然我國早在1957年就確立了“以防為主，以消為輔”的消防工作方針，但是這一理念并沒有深入人們的觀念之中。時至今日，許多人仍然認(rèn)為消防就是國家的事，是消防機構(gòu)的職責(zé)，其參與社會消防、承擔(dān)消防責(zé)任的意識淡薄。傳統(tǒng)的消極、片面消防觀念構(gòu)成了我國消防工作社會化管理的“意識障礙”。

(2)當(dāng)前我國經(jīng)濟社會發(fā)展情勢下消防工作的“不適應(yīng)”。一方面，在當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展迅猛的情勢下，我國的消防工作也面臨著各種嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，例如各種高能耗、高污染、重化工企業(yè)的消防工作、高層樓宇的消防、工礦企業(yè)礦難救援等，都需要大型、特種消防設(shè)備，對現(xiàn)階段我國的消防力量構(gòu)成了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。近年來我國發(fā)生的重大消防事故都屬于工作難度較大的事件，給人民群眾的生命財產(chǎn)安全造成了較大的損失。另一方面，我國目前處于經(jīng)濟社會發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，多種所有制經(jīng)濟并存，社會人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜，而其中的流動人口，尤其是無固定工作單位的人口使社會化消防工作的范圍、難度和復(fù)雜性都隨之“水漲船高”?，F(xiàn)階段消防力量與經(jīng)濟社會發(fā)展情勢下的消防任務(wù)之間的不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)屬于消防工作社會化的“結(jié)構(gòu)性失調(diào)”障礙。

(3)消防工作社會化管理機制缺乏賴以建立的社會化消防宣傳基礎(chǔ)。在我國，消防教育始終沒有作為國民素質(zhì)教育來抓，消防知識從未系統(tǒng)進(jìn)人中小學(xué)生的課本，城市社區(qū)及農(nóng)村消防宣傳教育十分薄弱，社會成員的消防意識及單位的消防安全責(zé)任主體意識比較淡薄。

(4)消防工作社會化管理機制的建立缺乏強有力的法律保障體系?！断婪ā泛汀稒C關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)單位消防安全管理規(guī)定》對各級人民政府和社會單位的消防安全責(zé)任及消防安全管理要求作了原則性規(guī)定，但對違反法律法規(guī)，不履行消防安全管理職責(zé)的行為規(guī)定，僅僅給予行政紀(jì)律處分或者行政警告處罰。然而，行政處分不是公安消防機構(gòu)的執(zhí)法權(quán)限警告處罰，實施后的效果并不明顯。

(5)消防工作社會化管理機制的建立缺乏原動力和激勵機制。一方面，消防管理工作不但不產(chǎn)生直接的經(jīng)濟效益，反而需要大量的投入。另一方面，多年來在計劃經(jīng)濟條件下形成的現(xiàn)行消防管理機制是為計劃經(jīng)濟服務(wù)的，“保姆式服務(wù)”使各單位養(yǎng)成了嚴(yán)重的依賴思想。造成目前消防管理工作的被動局面，是新型消防工作社會化管理機制難以建立并發(fā)揮其功能的最根本原因。

3 完善我國消防工作社會化管理的對策建議

為實現(xiàn)消防工作的社會化管理，我國從國家層面有著相關(guān)的政府文件和法律規(guī)定，這些構(gòu)成了我國消防工作社會化管理的政策支撐與法律保障，為我國消防工作的社會化管理提供了原則依據(jù)，并指明了發(fā)展方向。

2006年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強消防工作的意見》(國發(fā)[2006]15號)，提出:努力構(gòu)建“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門依法監(jiān)管、單位全面負(fù)責(zé)、群眾積極參與”的消防工作格局。這是對消防工作社會化管理的宏觀設(shè)計，為消防工作社會化原則的確立奠定了基礎(chǔ)。

2008年10月修訂的《中華人民共和國消防法》明確規(guī)定:消防工作要貫徹預(yù)防為主、防消結(jié)合的方針，按照政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門依法監(jiān)管、單位全面負(fù)責(zé)、公民積極參與的原則，實行消防安全責(zé)任制，建立健全社會化的消防工作網(wǎng)絡(luò)。這樣，進(jìn)一步以法律的形式規(guī)定了我國消防工作社會化管理的形式與路徑。

基于我國政府職能轉(zhuǎn)變以及我國消防工作社會化管理面臨的問題，根據(jù)我國消防工作社會化管理的原則依據(jù)，可以有如下一些對策建議。

(1)構(gòu)建面向全民的消防教育體系。消防安全關(guān)乎每個社會成員的切身利益，特別是人身財產(chǎn)安全。要實現(xiàn)消防工作的全面社會化管理，徹底轉(zhuǎn)變公眾在消防事務(wù)上的依賴、被動和片面的觀念，提升國民的整體消防素質(zhì)與參與社會消防的能力，進(jìn)行系統(tǒng)的消防知識教育和消防技能培訓(xùn)是從源頭上解決問題的重要途徑。具體而言，有如下措施:第一，切實將消防教育納入中小學(xué)義務(wù)教育階段的常識教育之中，“從娃娃抓起”，使學(xué)生在啟蒙教育階段即充分認(rèn)識消防安全問題的重要性、消防安全年隱患的危害性，增強在消防事故中的逃生自救能力。第二，將消防安全納入大中專院校的公共基礎(chǔ)課程或選修課程，加強在校學(xué)生的消防事故演練，以此來強化處于心智成熟階段的青年學(xué)生的消防意識與責(zé)任意識。第三，在社區(qū)老年大學(xué)、成人教育、函授教育等針對社會人士的教育體系中，也應(yīng)增設(shè)消防安全方面的課程，掃除成人中的“消防知識盲點”，彌補消防知識空缺，提高參與社會消防的責(zé)任意識。第四，組織開展面向企事業(yè)單位及其員工的常態(tài)化消防教育工作，尤其是涉及高能耗、高污染、重化工、易燃易爆產(chǎn)品的生產(chǎn)企業(yè)，必須將消防安全教育納入制度化軌道。

(2)努力搞好消防工作社會化管理的宣傳工作，提高全民消防意識與責(zé)任意識，這是建立新型消防工作社會化管理機制的基礎(chǔ)。例如:中國消防志愿者普法行動。廣大志愿者秉承“奉獻(xiàn)、友愛、互助、進(jìn)步”的志愿精神，通過開展各種形式的宣傳活動，積極宣傳普及以消防法為代表的消防法律法規(guī)和消防安全知識，努力擴大了消防社會化宣傳的覆蓋面。

(3)完善保障社會消防安全責(zé)任制落實的法律體系，這是建立新型消防工作社會化管理機制的保證。消防工作社會化管理機制的保障體系，最主要體現(xiàn)在法制問題上，即依靠消防法律法規(guī)來約束政府及社會單位的領(lǐng)導(dǎo)和職工在消防管理活動中的行為，保障消防工作管理機制在各級政府及社會單位內(nèi)部正常運行，而不能僅靠行政和經(jīng)濟手段。現(xiàn)階段規(guī)定社會主體消防責(zé)任義務(wù)的法律法規(guī)主要是《消防法》、《機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)單位消防安全管理規(guī)定》以及2006年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強消防工作的意見》，其中關(guān)于社會主體(各機關(guān)、企事業(yè)單位等)違反相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的消防責(zé)任只有一些原則性的懲罰措施，且主要是行政處罰，對各類社會消防主體缺乏有效的約束力。據(jù)此，應(yīng)在上述法律法規(guī)中增加對各類社會消防主體的經(jīng)濟性懲罰措施和法律懲罰措施，特別是經(jīng)濟層面的懲罰，可以將違反消防責(zé)任義務(wù)的行為產(chǎn)生的危害、損失等進(jìn)一步內(nèi)化為社會消防主體的經(jīng)濟成本，對其履行消防義務(wù)，積極參與社會消防工作可以起到“負(fù)強化效應(yīng)”。

(4)將市場調(diào)節(jié)機制引入社會化消防管理機制，這是建立適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展需要的新型消防工作社會化管理機制的必然要求。如何才能有機地結(jié)合，是我們建立全新社會化消防管理機制的關(guān)鍵。

第一，利益機制是市場經(jīng)濟的動力機制。只有將消防工作與單位和職工的利益結(jié)合起來，才能在保障單位和個人獲得利益的同時，做好消防工作。這就需要在單位和職工取得利益的過程中，運用政策、法規(guī)在其間增加消防安全因素，使之與單位和個人的利益掛鉤，從而將消防工作能夠取得的收益內(nèi)化為單位與個人的利益。

第二，價格機制是市場經(jīng)濟的核心機制。在消防工作中引入市場價格機制，就是要將生產(chǎn)商品的消防安全性能在商品價格中反映出來，對于在生產(chǎn)環(huán)節(jié)中考慮了產(chǎn)品消防安全性能的商品，可以由消防部門聯(lián)合工商行政管理部門、質(zhì)量監(jiān)督檢驗部門予以權(quán)威認(rèn)證，讓社會公眾購買得如意，使用得安心，進(jìn)而愿意為消防安全性能高的商品付出更高的價格，這樣可以使企業(yè)的產(chǎn)品在市場競爭中因消防安全性能的優(yōu)劣好壞來決定其價格的高低，從而自主改變單位消防安全生產(chǎn)狀況。

第三，競爭機制是市場經(jīng)濟的壓力機制。在消防管理機制中引入市場競爭機制，就是在企業(yè)參與市場競爭的過程中，將企業(yè)經(jīng)濟效益與包括消防安全在內(nèi)的社會效益掛鉤，對于消防安全工作較好的企業(yè)，可以由企業(yè)所在地地方政府聯(lián)合主流媒體加以表彰、宣傳，從而可以提升企業(yè)的社會形象，提高企業(yè)的知名度和美譽度等無形資產(chǎn)，進(jìn)而使積極參與社會消防、認(rèn)真履行消防義務(wù)的企業(yè)能夠在同類同行業(yè)的眾多企業(yè)中獲得“額外加分”，為企業(yè)的競爭力增加了“砝碼”，這樣就可以使得消防安全因素在資源優(yōu)化配置中得到價值體現(xiàn)。

第四，風(fēng)險機制是市場經(jīng)濟的約束機制。在消防管理機制中引人風(fēng)險機制，就是運用政策與法規(guī)使在不同程度火災(zāi)隱患的單位承擔(dān)相應(yīng)程度的經(jīng)營風(fēng)險，得到與風(fēng)險程度成反比的經(jīng)濟效益，以此使單位將風(fēng)險程度降到最低，從而最大限度地消除火災(zāi)隱患。

(5)構(gòu)建并完善多元參與的消防力量體系，破解消防力量與消防形勢不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)的困局。根據(jù)我國的現(xiàn)實國情，在消防力量的建設(shè)上，現(xiàn)役的公安武警消防部隊是不可替代的絕對主體力量，有組織、有紀(jì)律、高效率，技術(shù)專業(yè)、設(shè)備先進(jìn)，經(jīng)費方面有國家財政作為堅實的保障，是防火、救火、緊急救援的主力軍，其主體地位是不言而喻的。

但是，我們在看到公安消防隊伍作為消防力量主體的同時，也應(yīng)當(dāng)看到，當(dāng)前和今后一個時期，我國既面臨著傳統(tǒng)安全因素的威脅，又面臨著非傳統(tǒng)安全因素的挑戰(zhàn)，威脅來源趨于多元化，必須積極穩(wěn)妥地發(fā)展多種形式的消防力量。

所以，在這種國內(nèi)外社會壞境下，建立各種形式的消防隊伍是必然的客觀要求。我國消防力量的主要組成部分為專職消防隊、志愿消防隊和義務(wù)消防隊。是消防工作社會化的基礎(chǔ)，應(yīng)該大力加強和發(fā)展。2008年，由公安部等13個單位發(fā)起以來，我國消防義工團隊迅速發(fā)展擴大。

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