石油鉆探企業(yè)施工受阻原因分析及對(duì)策

　　摘要：石油鉆探企業(yè)作為油田工程的乙方，在施工和搬遷期間經(jīng)常受阻。受阻的原因有土地補(bǔ)償、供水矛盾、村民無(wú)理要求、礦權(quán)爭(zhēng)議及揚(yáng)塵、震動(dòng)和噪音污染五大類。深層次的原因有分稅制導(dǎo)致的地方政府財(cái)政緊張、鉆探業(yè)務(wù)市場(chǎng)化的影響和法律環(huán)境的不完善三方面。鉆探企業(yè)的對(duì)策是規(guī)范生產(chǎn)行為，設(shè)立專門(mén)的關(guān)系協(xié)調(diào)部門(mén)，與地方政府建立密切聯(lián)系以減少阻擋，建議按照事權(quán)合理劃分財(cái)權(quán)，增加地方政府財(cái)政收入，加大執(zhí)法力度，打擊擾亂正常生產(chǎn)秩序的行為。
　　關(guān)鍵詞：鉆探企業(yè) 施工受阻 分稅制 市場(chǎng)化 法律環(huán)境
　　中圖分類號(hào):F407.22 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A
　　文章編號(hào):1004-4914（2012）10-256-03
　　石油天然氣鉆探工業(yè)與其他礦產(chǎn)資源開(kāi)采工業(yè)最大的不同之處就是石油天然氣需要通過(guò)大量的鉆井來(lái)獲取，而不像其他礦產(chǎn)資源只集中在一座礦山或者礦井進(jìn)行開(kāi)采。因此油氣田的面積一般都很大，例如長(zhǎng)慶油田的開(kāi)采范圍是地質(zhì)學(xué)概念上的鄂爾多斯盆地，橫跨陜甘寧蒙晉五省區(qū)，勘探總面積達(dá)37萬(wàn)平方公里。在如此廣袤的區(qū)域上分布著61個(gè)縣（區(qū)）、旗和眾多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。油田與鉆探企業(yè)之間是施工作業(yè)的甲乙方關(guān)系，川慶鉆探公司作為長(zhǎng)慶油氣田建設(shè)的乙方主力軍奮戰(zhàn)在遼闊的鄂爾多斯盆地，有100多支鉆井隊(duì)和100多套試油（氣）機(jī)組在長(zhǎng)慶油田施工。石油天然氣鉆探施工全程接受法律審批許可和監(jiān)管，審批和監(jiān)管首先由最基層的縣級(jí)政府進(jìn)行，企業(yè)在施工用地、交通運(yùn)輸、環(huán)境保護(hù)、施工用水等方面對(duì)法定權(quán)利依賴度高，因此必須與如此數(shù)量眾多的政府進(jìn)行交往。由于油區(qū)地方經(jīng)濟(jì)文化社會(huì)發(fā)展均較落后，自然條件惡劣，經(jīng)濟(jì)利益要求突出，政府向企業(yè)伸手的現(xiàn)象普遍存在。石油天然氣鉆探本身就是沒(méi)有圍墻的工廠，施工區(qū)域直接與外部相通，點(diǎn)多面廣線長(zhǎng)，施工作業(yè)點(diǎn)搬遷頻繁，沿途村莊眾多，在施工和搬遷期間，被當(dāng)?shù)卮迕窕蛘哒块T(mén)阻擋不能施工的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，給企業(yè)造成了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失。本文就此情況進(jìn)行分析。
　　一、施工受阻情況
　　從表1看出，施工受阻現(xiàn)象基本上呈逐年上升趨勢(shì)，2011年，川慶鉆探公司在長(zhǎng)慶油田被村民和政府部門(mén)阻擋不能施工的時(shí)間累計(jì)達(dá)31945小時(shí)（1331天），相當(dāng)于四到五支鉆井隊(duì)全年沒(méi)有施工，給企業(yè)造成了很大的經(jīng)濟(jì)損失。
　　二、施工受阻的原因分類
　　川慶鉆探公司對(duì)每年的施工受阻時(shí)間都進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析，受阻原因分別為土地補(bǔ)償、供水矛盾、村民無(wú)理要求、礦權(quán)爭(zhēng)議和揚(yáng)塵、震動(dòng)、噪音污染五類。表2是2010和2011年的施工受阻原因構(gòu)成。
　　1.土地補(bǔ)償問(wèn)題。鉆井是石油天然氣開(kāi)發(fā)的必需手段。鉆井之前必須修筑道路和井場(chǎng)。在石油行業(yè)，鉆前工程指鉆井井場(chǎng)和道路的修筑。鉆井井場(chǎng)和道路使用土地的審批權(quán)限一般都在縣級(jí)政府。而地方政府的土地審批跟不上油田勘探開(kāi)發(fā)的步伐，使油田確定了井位卻不能打井。在2008年以前，鉆前工程由承攬鉆井工程的鉆探企業(yè)負(fù)責(zé)。2008年以后，為了支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，石油鉆探企業(yè)放棄了鉆前工程業(yè)務(wù)，由油田甲方委托當(dāng)?shù)厥┕て髽I(yè)進(jìn)行。與此同時(shí)，油田甲方為了加快土地報(bào)批進(jìn)程，將土地報(bào)批業(yè)務(wù)也一并委托給當(dāng)?shù)劂@前施工企業(yè)進(jìn)行，并且確定了哪家公司拿到政府的批文，就由哪家公司進(jìn)行鉆前施工的政策。由于當(dāng)?shù)厥┕て髽I(yè)與當(dāng)?shù)卣?lián)系緊密，此做法確實(shí)大大加快了土地報(bào)批的進(jìn)程。井場(chǎng)和道路對(duì)所在地村民的土地和附著物補(bǔ)償也委托給鉆前施工企業(yè)進(jìn)行。與城市房屋拆遷安置一樣，當(dāng)?shù)氐你@前施工企業(yè)為了實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化，在土地和附著物補(bǔ)償方面有很多不規(guī)范的做法。在這種情況下，鉆井隊(duì)經(jīng)常受阻，有時(shí)長(zhǎng)達(dá)數(shù)十天。
　　2.村民的一些不合理要求。村民阻擋主要涉及土地、附著物補(bǔ)償、道路通行、房屋震損、環(huán)境污染等方面，大體可歸結(jié)為三種情況：一是合法應(yīng)得利益沒(méi)有得到及時(shí)足額補(bǔ)償；二是借合法利益受損無(wú)限放大訴求，索要高額補(bǔ)償；三是純屬無(wú)理取鬧，索要錢(qián)財(cái)。第一種情況是當(dāng)?shù)劂@前施工企業(yè)對(duì)村民的補(bǔ)償款不足、不到位、不及時(shí)造成的，村民對(duì)當(dāng)?shù)劂@前施工企業(yè)沒(méi)有辦法，只好阻擋下一道工序即鉆井。第二種和第三者情況的原因是由于我國(guó)目前客觀存在的城鄉(xiāng)差距和工農(nóng)差距，農(nóng)民收入與石油工人收入的巨大差距，從而造成了人們的心理不平衡。當(dāng)有一家村民要到高額補(bǔ)償后，其余的人家也紛紛要求高額補(bǔ)償，否則會(huì)在村里被看不起，從而導(dǎo)致了補(bǔ)償費(fèi)用大增。還有一些村民純屬無(wú)理取鬧，在鄉(xiāng)間土路上攔路設(shè)卡，索要錢(qián)財(cái)。村民的法律意識(shí)淡薄，只管自己要錢(qián)，而對(duì)于企業(yè)施工受阻的巨額損失卻置之不管。而且由于誠(chéng)信缺失的社會(huì)整體狀況，村民只相信到手的現(xiàn)金，而按照企業(yè)的財(cái)務(wù)制度，必須與村民簽訂補(bǔ)償協(xié)議，經(jīng)過(guò)層級(jí)審批，由公司財(cái)務(wù)部門(mén)通過(guò)銀行轉(zhuǎn)賬向其支付，但是村民往往不相信協(xié)議，只等拿到現(xiàn)金后才解除對(duì)鉆井施工的阻擋。
　　3.施工用水矛盾。油田甲方將鉆前工程委托當(dāng)?shù)厥┕て髽I(yè)，對(duì)于土地補(bǔ)償及工程費(fèi)用實(shí)行打包定額結(jié)算。由于技術(shù)含量低，當(dāng)?shù)氐氖┕て髽I(yè)數(shù)量眾多，競(jìng)爭(zhēng)激烈，油田甲方因此將結(jié)算定額定的并不高，鉆前施工企業(yè)既要應(yīng)付村民的漫天要價(jià)，又要承擔(dān)地方政府的專項(xiàng)收費(fèi)（地方政府按每口井向鉆前施工企業(yè)收費(fèi)），在將這些費(fèi)用計(jì)入成本之后，鉆前施工企業(yè)的利潤(rùn)并不高。因此，鉆前施工企業(yè)看上了另一項(xiàng)利潤(rùn)較高的業(yè)務(wù)——鉆探工程供水。當(dāng)?shù)氐你@前施工企業(yè)千方百計(jì)要求給石油鉆探企業(yè)供水，否則就鼓動(dòng)村民甚至雇傭無(wú)業(yè)人員阻擋鉆探施工。當(dāng)?shù)卣疄榱说胤浇?jīng)濟(jì)的發(fā)展也支持由當(dāng)?shù)仄髽I(yè)供水，鉆探企業(yè)投訴無(wú)門(mén)。一些市、縣陸續(xù)用政府文件的形式規(guī)定由政府向石油鉆探企業(yè)推薦供水企業(yè)，費(fèi)用實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)，按每口井由鉆探企業(yè)向供水企業(yè)結(jié)算。迫于現(xiàn)實(shí)的施工頻繁受阻和政府的壓力，2011年開(kāi)始川慶公司逐漸采取由當(dāng)?shù)仄髽I(yè)供水的生產(chǎn)方式。這樣一來(lái)，因當(dāng)?shù)仄髽I(yè)要求供水引起的施工受阻大為減少，但是又出現(xiàn)了新的問(wèn)題：縣鄉(xiāng)政府和基層村民組織據(jù)此要向供水企業(yè)收費(fèi)，供水企業(yè)為了保住利潤(rùn)，向鉆探企業(yè)提出漲價(jià)的要求。而且突破合同限制，在施工完成后阻擋鉆井隊(duì)搬遷，以此要挾鉆探企業(yè)多支付費(fèi)用。
　　4.礦權(quán)爭(zhēng)議。中國(guó)有四家石油勘探開(kāi)發(fā)企業(yè)：中石油、中石化、中海油和延長(zhǎng)石油集團(tuán)。前三家是中央企業(yè)，延長(zhǎng)石油集團(tuán)是陜西省省屬企業(yè)，開(kāi)采范圍僅限于陜西省。長(zhǎng)慶油田是中石油的下屬企業(yè)。在全國(guó)，唯獨(dú)在陜西省存在中石油與延長(zhǎng)石油集團(tuán)的礦權(quán)爭(zhēng)議。由于石油采礦權(quán)是按照經(jīng)緯度登記的，而陜北黃土高原溝壑縱橫，地形地貌復(fù)雜，具體到某一山溝，在技術(shù)條件不充分的情況下劃分清楚雙方的礦權(quán)邊界確實(shí)存在難度。延長(zhǎng)石油集團(tuán)作為地方企業(yè)，對(duì)地方的財(cái)政貢獻(xiàn)大，解決的當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)人員多，在地方政府的支持方面顯然比作為中央企業(yè)的中石油多一些。雙方的高層領(lǐng)導(dǎo)在一起暢談合作，但是在最基層的施工現(xiàn)場(chǎng)，爭(zhēng)奪卻十分激烈。雙方互相阻擋對(duì)方施工的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。鉆探企業(yè)作為施工方會(huì)因此被阻擋施工，所遭受的損失卻沒(méi)有任何一方承擔(dān)。
　　5.揚(yáng)塵、震動(dòng)、噪音污染。隨著普法宣傳的深入，村民對(duì)自身權(quán)益的維護(hù)積極性日益高漲。井場(chǎng)及道路周邊的村民紛紛提出了揚(yáng)塵、震動(dòng)、噪音污染損害賠償要求。但是有一些距離較遠(yuǎn)的并沒(méi)有受損的村民也趁機(jī)要求賠償。村民不但漫天要價(jià)，互相攀比，而且要求現(xiàn)金支付。在沒(méi)有得到現(xiàn)金之前就阻擋施工和搬遷。由于村民數(shù)量眾多，所要求的賠付額企業(yè)難以承受，特別是對(duì)于現(xiàn)金支付問(wèn)題，一些民營(yíng)的鉆井隊(duì)可以解決，但是國(guó)有的正規(guī)的有嚴(yán)格財(cái)務(wù)管理制度的鉆探企業(yè)就難以做到，所以就出現(xiàn)雙方僵持，企業(yè)長(zhǎng)時(shí)間受阻的現(xiàn)象。
　　三、深層次的原因分析
　　1.分稅制對(duì)地方財(cái)政的影響。目前我國(guó)有21個(gè)稅種。增值稅是最大的稅種，2010年國(guó)家總財(cái)政收入83101.51億元，其中國(guó)內(nèi)增值稅21093.48億元，占25.38%，企業(yè)所得稅12843.54億元，占15.45%，資源稅417.57億元，占0.50%。我國(guó)于1994年實(shí)行了分稅制，將這些稅種劃分為中央稅、地方稅和中央與地方共享稅三種。將大稅種、收入高的稅種歸中央，如消費(fèi)稅、關(guān)稅，將零散的、難以征收的、收入細(xì)小的、不穩(wěn)定的稅種歸地方財(cái)政，如房產(chǎn)稅、車(chē)船使用稅、城市維護(hù)建設(shè)稅等，將一些大稅種實(shí)行中央和地方分稅制，對(duì)于地方財(cái)政的貢獻(xiàn)有所提高，這是多年來(lái)地方政府與中央政府的利益博弈的結(jié)果。
　　分稅制直接決定了中央與地方的財(cái)政收入水平。1994年之前，地方財(cái)力大多年份均占全國(guó)財(cái)政收入的70％以上，1993年曾達(dá)到78％；而1994年實(shí)施分稅制后突然降至44％，一年中減少了34個(gè)百分點(diǎn)，之后基本維持此水平，2010年為48.9％。雖然制度的設(shè)計(jì)是通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付給地方一些財(cái)政補(bǔ)助，但在財(cái)政的自利偏好傾向下，上一級(jí)財(cái)政總是在先考慮當(dāng)年自己的各種開(kāi)支后，才決定給下一級(jí)多少。而且隨著改革的進(jìn)程，大量的事權(quán)下放到地方政府，地方政府承擔(dān)大量的事務(wù)，需要的財(cái)政支出量也很大，占國(guó)家財(cái)政總支出的大部分。中央與地方的財(cái)政收入與支持存在著嚴(yán)重的不對(duì)稱。
　　地方政府由于事多錢(qián)少，財(cái)政捉襟見(jiàn)肘，因此想方設(shè)法提高其收入能力，而稅收法律法規(guī)由中央制定，地方無(wú)權(quán)改動(dòng)，所以，在地方政府就對(duì)非稅收入很感興趣。非稅收入包括行政事業(yè)性收費(fèi)、罰沒(méi)、政府性基金、彩票公益金、國(guó)有資源有償使用收入等項(xiàng)目。2010年中央財(cái)政中非稅收入1979.17億元，占4.66%；地方財(cái)政中非稅收入7911.55億元，占19.48%。在這種情況下，中央關(guān)于減少行政事業(yè)性收費(fèi)的號(hào)召在地方政府就很難得到有效執(zhí)行，地方政府出讓土地大搞“土地財(cái)政”也就很好理解了，地方政府對(duì)企業(yè)的行政事業(yè)性收費(fèi)很多，甚至一些地方政府默許執(zhí)法部門(mén)多罰款、亂罰款以增加收入。
　　2.鉆探業(yè)務(wù)市場(chǎng)化的影響。長(zhǎng)慶油田是中國(guó)陸上石油天然氣工程技術(shù)服務(wù)最開(kāi)放的區(qū)域。由于川慶鉆探公司及其前身長(zhǎng)慶石油勘探局對(duì)長(zhǎng)慶油田一對(duì)一的工程技術(shù)服務(wù)不能滿足油田快速上產(chǎn)的需要，長(zhǎng)慶油田引進(jìn)了大量的外來(lái)施工隊(duì)伍，包括數(shù)量眾多的民營(yíng)企業(yè)。目前在長(zhǎng)慶油田施工的鉆井隊(duì)有800多支，年鉆井進(jìn)尺2000多萬(wàn)米。而川慶鉆探公司只有100多支鉆井隊(duì)，年鉆井進(jìn)尺約500萬(wàn)米。其余有近100支中石油、中石化的其他施工隊(duì)伍，而民營(yíng)鉆井隊(duì)多達(dá)600多支。這么多的民營(yíng)鉆井隊(duì)為了搶占市場(chǎng)，在遇到阻擋時(shí)，花錢(qián)了事，而且多以現(xiàn)金開(kāi)路，大大助長(zhǎng)了村民索要錢(qián)財(cái)?shù)姆e極性。油田甲方也歡迎如此做法：施工的乙方受點(diǎn)損失，但是確保了生產(chǎn)進(jìn)度。
　　3.法律環(huán)境的不完善。按照法治理念，如果村民的合法利益受到損害，應(yīng)當(dāng)訴諸法律，請(qǐng)求賠償。但是由于法律環(huán)境的不完善，村民通過(guò)阻擋施工，賠償來(lái)的更快更多，而且不用交訴訟費(fèi)，村民當(dāng)然采取阻擋的辦法。有可能為了1萬(wàn)元阻擋施工2個(gè)月，鉆井隊(duì)停工損失上百萬(wàn)元，卻沒(méi)人承擔(dān)責(zé)任?，F(xiàn)在的土地補(bǔ)償已經(jīng)遠(yuǎn)離了補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)，而是同城市拆遷一樣，成為了當(dāng)?shù)厝丝焖僦赂坏耐?。村民互相攀比，看哪家的補(bǔ)償款要的多，而爭(zhēng)相阻擋鉆探施工。鉆井隊(duì)以村民擾亂正常生產(chǎn)秩序請(qǐng)求地方政府調(diào)處時(shí)，地方政府有時(shí)會(huì)找借口推脫，鉆探企業(yè)只能通過(guò)找關(guān)系、找熟人，通過(guò)鄉(xiāng)政府、村組織用行政手段給村民施壓做工作來(lái)解決問(wèn)題。這種做法是偏離了法治軌道的，使得企業(yè)外部環(huán)境更加惡化。
　　四、對(duì)策及建議
　　1.企業(yè)的對(duì)策。考慮到依靠管理和科技對(duì)生產(chǎn)的提速都有限，而目前全年的施工受阻時(shí)間長(zhǎng)達(dá)1300多天，因此有效減少受阻時(shí)間是企業(yè)發(fā)展提速、提高效益的最有效手段，企業(yè)必須采取各種措施減少施工受阻。（1）密切與地方政府的聯(lián)系。要通過(guò)各種渠道了解政府工作人員的思想動(dòng)態(tài)，及時(shí)獲知政策動(dòng)態(tài)，爭(zhēng)取提前行動(dòng)，以較小利益換取大的、全局的利益。（2）堅(jiān)決依法辦事。規(guī)范行為，確保在生產(chǎn)作業(yè)地的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為均符合法律法規(guī)，盡可能減少對(duì)村民財(cái)產(chǎn)的損害，爭(zhēng)取事前解決問(wèn)題。
　　2.對(duì)制度層面的建議。（1）按照事權(quán)合理劃分財(cái)權(quán)。增加地方政府特別是縣一級(jí)政府的財(cái)政收入，增加中央企業(yè)對(duì)地方政府的財(cái)政貢獻(xiàn)力度，使地方政府真心支持中央企業(yè)的正常生產(chǎn)活動(dòng)。（2）健全法律制度，加大執(zhí)法力度。對(duì)于擾亂正常生產(chǎn)秩序的行為，依照《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》及時(shí)予以懲處，改善油區(qū)社會(huì)風(fēng)氣，維護(hù)正常的生產(chǎn)秩序。
　　參考文獻(xiàn)：
　　1.李曉光主編.管理學(xué)原理.中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)