高校內(nèi)部控制面臨的困境和出路

　　摘要：近年來(lái)，內(nèi)部控制成為國(guó)內(nèi)外研究的熱點(diǎn)，實(shí)踐中也取得了較好成效，然而相對(duì)于企業(yè)的內(nèi)部控制建設(shè)，高校的內(nèi)部控制仍顯不足。文章認(rèn)為，以企業(yè)內(nèi)部控制理論和實(shí)踐成果為參照，是進(jìn)一步完善高校內(nèi)部控制體系行之有效的途徑。
　　關(guān)鍵詞：內(nèi)部控制 高校 風(fēng)險(xiǎn)
　　中圖分類號(hào)：G640 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
　　文章編號(hào)：1004-4914（2012）10-109-02
　　高校內(nèi)部控制是由高校管理層和全體教職員工實(shí)施的，旨在實(shí)現(xiàn)高?？刂颇繕?biāo)的過(guò)程，包括一系列的控制方法、措施和程序。隨著高校規(guī)模的擴(kuò)大，內(nèi)部控制越來(lái)越受到管理層的重視和關(guān)注，由于高校治理結(jié)構(gòu)的缺陷以及人們對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)不足等原因，高校的內(nèi)部控制仍然存在諸多問(wèn)題。本文通過(guò)分析高校內(nèi)部控制的現(xiàn)狀和主要問(wèn)題，提出應(yīng)對(duì)策略。
　　一、我國(guó)高校內(nèi)部控制現(xiàn)狀和主要問(wèn)題
　　20世紀(jì)90年代以來(lái)，高校的經(jīng)濟(jì)舞弊案件頻發(fā)，國(guó)家開(kāi)始重視高校的內(nèi)部控制問(wèn)題，陸續(xù)頒布了一些與高校內(nèi)部管理有關(guān)的法律法規(guī)。許多高校相繼建立了內(nèi)部控制制度并在實(shí)際工作中不斷完善，但在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中仍有不足之處，主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：
　　1.各個(gè)高校內(nèi)部控制發(fā)展不平衡。中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒（2007年）數(shù)據(jù)顯示，2006年底，我國(guó)有普通高等學(xué)校1867所，包括本科院校、高職高專等。由于內(nèi)部環(huán)境的不同，不同高校其內(nèi)部控制水平有一定的差異性。首先，本科院校由于規(guī)模較大，而且辦學(xué)時(shí)間一般比較長(zhǎng)，聚集了一大批高水平的管理人才，教職員工的素質(zhì)較高，內(nèi)部控制發(fā)展較快，而且大多設(shè)有獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)。其次，由于高校在資金來(lái)源渠道以及管理體制方面各不相同，對(duì)內(nèi)部控制的理解和認(rèn)識(shí)存在差異，對(duì)于全額撥款的院校而言，內(nèi)部控制相對(duì)弱于差額撥款或自收自支的院校，后者的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)也更強(qiáng)。
　　2.高校缺乏系統(tǒng)的內(nèi)部控制體系。一個(gè)系統(tǒng)的內(nèi)部控制體系應(yīng)該由一系列的業(yè)務(wù)管理制度及相應(yīng)的業(yè)務(wù)處理、控制程序組成，具體包括控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、監(jiān)控、信息溝通及控制活動(dòng)等要素。
　　高校缺乏系統(tǒng)的內(nèi)部控制體系體現(xiàn)在：高校內(nèi)部控制體系中，僅僅一些財(cái)務(wù)管理方面的控制制度相對(duì)比較健全。高校沒(méi)有從總體戰(zhàn)略的高度對(duì)所有的流程進(jìn)行梳理，找出所有的控制環(huán)節(jié)和控制內(nèi)容，形成系統(tǒng)的控制體系，而是為解決日常管理活動(dòng)中出現(xiàn)的問(wèn)題，從某個(gè)方面，針對(duì)某個(gè)環(huán)節(jié)、某個(gè)流程或某個(gè)缺陷，設(shè)計(jì)一些零散的、靜態(tài)的、被動(dòng)的內(nèi)部控制規(guī)章。內(nèi)部控制各組成要素之間缺乏聯(lián)系，并且不能根據(jù)控制環(huán)境的變化及時(shí)調(diào)整內(nèi)部控制程序。
　　3.高校的內(nèi)部控制水平明顯偏低。（1）高校的內(nèi)部控制明顯落后于高校的發(fā)展和管理的需要。1998年《高等教育法》頒布實(shí)施后，高校在辦學(xué)和招生方面都有了充分的自主權(quán)，大多數(shù)高校的招生規(guī)模不斷擴(kuò)張，一些中專學(xué)校、大專院校紛紛合并成更大規(guī)模、更高層次的高等院校。在擴(kuò)張和合并的過(guò)程中，高校面臨的風(fēng)險(xiǎn)明顯增大，尤其是財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的增大，迫切需要加強(qiáng)內(nèi)部控制。然而，高校的內(nèi)部控制水平明顯偏低，主要表現(xiàn)在一些高校因過(guò)度舉債出現(xiàn)了債務(wù)危機(jī)以及由于內(nèi)部控制失控而導(dǎo)致高校貪污舞弊案件頻發(fā)，而且有不斷上升趨勢(shì)。（2）高校現(xiàn)有的管理制度沒(méi)有得到貫徹和執(zhí)行。由于缺乏監(jiān)督和考評(píng)機(jī)制，相當(dāng)一部分管理制度只是掛在墻上、講在嘴上，并沒(méi)有落實(shí)到管理上。有些高校管理人員不能以身作則，強(qiáng)調(diào)中國(guó)式的所謂靈活性而不遵守管理制度，使管理制度流于形式，內(nèi)部控制的效力沒(méi)法得到有效的發(fā)揮。
　　4.高校的控制活動(dòng)不到位，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)系統(tǒng)薄弱。根據(jù)COSO框架的定義，控制活動(dòng)是幫助、確保管理當(dāng)局的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)得以實(shí)施的政策和程序。雖然高校各個(gè)管理部門(mén)制定了相關(guān)的管理制度，但在責(zé)任歸屬問(wèn)題上經(jīng)常會(huì)發(fā)生推諉扯皮的現(xiàn)象，特別是對(duì)于重大的業(yè)務(wù)和事項(xiàng)，由于大多數(shù)高校沒(méi)有建立專門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，很容易因?yàn)闄?quán)責(zé)不明、各部門(mén)協(xié)調(diào)不力而導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。
　　另外，高校的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制系統(tǒng)薄弱，會(huì)計(jì)人員素質(zhì)偏低、好人主義思想泛濫及缺乏相應(yīng)的責(zé)任約束，高校的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)系統(tǒng)的職能更多是事后的算賬、報(bào)賬，會(huì)計(jì)的監(jiān)督職能并沒(méi)有得到充分發(fā)揮，這些問(wèn)題的存在給高校會(huì)計(jì)管理工作帶來(lái)了十分不利的影響。
　　二、完善高校內(nèi)部控制體系的應(yīng)對(duì)策略
　　基于企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理整合框架下的內(nèi)部控制將風(fēng)險(xiǎn)管理要素界定為內(nèi)部環(huán)境、目標(biāo)設(shè)定、事項(xiàng)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)、控制活動(dòng)、信息與溝通、監(jiān)控八個(gè)部分。我國(guó)的《基本規(guī)范》將內(nèi)部控制要素定為內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督五項(xiàng)。結(jié)合高校的實(shí)際情況，筆者認(rèn)為，高?？梢砸罁?jù)上述的“五要素”框架進(jìn)一步完善自身的內(nèi)部控制體系。
　　1.高校內(nèi)部控制的目標(biāo)設(shè)定。借鑒國(guó)內(nèi)外最權(quán)威最新的文獻(xiàn)規(guī)定，結(jié)合高校的特點(diǎn)和辦學(xué)目標(biāo)，筆者認(rèn)為高校內(nèi)部控制的目標(biāo)應(yīng)該定為：（1）實(shí)現(xiàn)高校發(fā)展戰(zhàn)略。近年來(lái)，我國(guó)高等教育發(fā)展中對(duì)于高校制定發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的強(qiáng)調(diào)和重視現(xiàn)象引人注目，這是高校開(kāi)始面向社會(huì)自主辦學(xué)的體現(xiàn)，也是高校實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。高校戰(zhàn)略規(guī)劃決定了高校未來(lái)的辦學(xué)方向和定位，是內(nèi)部控制的首要目標(biāo)。（2）辦學(xué)的效果和效率。公立高校是國(guó)家出資建設(shè)的非營(yíng)利