綜改區(qū)視閾下山西省合同能源管理法律問題研究

　　摘要：文章論述了在“綜改區(qū)”的難得機(jī)遇下，山西省應(yīng)大力發(fā)展合同能源管理機(jī)制，建立健全合同能源管理市場，充分依據(jù)法律法規(guī)等相關(guān)政策，因地適宜地制定各類有利于發(fā)展的政策激勵機(jī)制。
　　關(guān)鍵詞：綜改區(qū) 山西省 合同能源管理 對策研究
　　中圖分類號：D922.67
　　文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
　　文章編號：1004-4914（2012）10-060-02
　　一、合同能源管理的基本內(nèi)涵與獨特優(yōu)勢
　　1.基本內(nèi)涵。發(fā)展改革委、財政部、人民銀行稅務(wù)總局于2010年4月2日發(fā)布的《關(guān)于加快推行合同能源管理促進(jìn)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》中將合同能源管理定義為：節(jié)能服務(wù)公司與用戶簽訂能源管理合同，為用戶提供節(jié)能診斷、融資、改造等服務(wù)，并以節(jié)能效益分享方式回收投資和獲得合理利潤，可以大大降低用能單位節(jié)能改造的資金和技術(shù)風(fēng)險，充分調(diào)動用能單位節(jié)能改造的積極性。
　　發(fā)展改革委、財政部于2010年6月2日發(fā)布的《合同能源管理項目財政獎勵資金管理暫行辦法》第2條規(guī)定，本辦法所稱合同能源管理，是指節(jié)能服務(wù)公司與用能單位以契約形式約定節(jié)能目標(biāo)，節(jié)能服務(wù)公司提供必要的服務(wù)，用能單位以節(jié)能效益支付節(jié)能服務(wù)公司投入及其合理利潤。本辦法支持的主要是節(jié)能效益分享型合同能源管理。
　　《中華人民共和國能源法》草案第139條第13款規(guī)定，合同能源管理，是指從事節(jié)能服務(wù)的單位通過與用戶簽訂合同，為用戶的節(jié)能項目進(jìn)行投資或者融資，向用戶提供能源效率分析、項目設(shè)計、采購、施工等服務(wù)，并分享項目節(jié)能效益的一種節(jié)能機(jī)制。
　　2.獨有優(yōu)勢。（1）多方配合的整體性、系統(tǒng)性服務(wù)。在合同能源管理項目中，節(jié)能服務(wù)公司承擔(dān)節(jié)能改造項目的全部工作，其中包括能源審計、節(jié)能設(shè)計、節(jié)能工程施工、項目融資、節(jié)能設(shè)備的提供、節(jié)能設(shè)備的運營維護(hù)及節(jié)能量認(rèn)證等一系列的整體性、系統(tǒng)性服務(wù)。（2）針對節(jié)能項目量身定做全面系統(tǒng)服務(wù)。在合同能源管理項目中，節(jié)能服務(wù)公司會根據(jù)用能單位的實際情況進(jìn)行診斷和分析，通過采取多種節(jié)能措施并用的方式達(dá)到最佳的節(jié)能效果。采用合同能源管理方式，節(jié)能服務(wù)公司通常還負(fù)責(zé)用能單位相關(guān)人員的培訓(xùn)，確保節(jié)能項目在合同期滿后，也能達(dá)到預(yù)期的節(jié)能效果。（3）節(jié)能服務(wù)公司承擔(dān)融資責(zé)任。在合同能源管理項目中，用能單位一般無需事先提供節(jié)能改造所需的資金和服務(wù)費用，相關(guān)資金或是由節(jié)能服務(wù)公司提供，或是由節(jié)能服務(wù)公司尋找項目融資，也可以是節(jié)能服務(wù)公司通過融資租賃的方式取得節(jié)能改造所需的設(shè)備等。節(jié)能服務(wù)公司前期投入的費用及其利潤將通過在約定的合同期內(nèi)分享用能單位的節(jié)能改造收益或以類似方式獲得。合同能源管理方式的介入，可以降低用能單位進(jìn)行節(jié)能改造的資金壓力，有效地提高用能單位節(jié)能改造的積極性。（4）節(jié)能保證性、高效性。合同能源管理項目的根本目的就是節(jié)能，合同能源管理服務(wù)機(jī)構(gòu)向用能單位承諾節(jié)能量，保證用能單位可以在項目實施后即刻實現(xiàn)能源利用成本下降。另由于合同能源管理項目的投入及利潤靠“節(jié)能效益”支付，所以只有保證一定的節(jié)能率才有必要真正投入一項合同能源管理項目。通過這個保證，用能單位將無需承擔(dān)節(jié)能改造失敗的風(fēng)險。（5）通過非行政的手段解決高能耗問題的有效機(jī)制。雖然政府可以通過限制用能單位的能源使用量、設(shè)定用能單位的節(jié)能減排目標(biāo)等手段解決高能耗問題，但一般很難強(qiáng)制要求用能單位進(jìn)行節(jié)能改造。運用合同能源管理這一市場機(jī)制，用能單位可以在無需投入資金和幾乎不承擔(dān)風(fēng)險的情況下降低能源費用，而節(jié)能服務(wù)企業(yè)通過分享節(jié)能費用等方式實現(xiàn)盈利。在此種模式下，節(jié)能改造所帶來的不僅僅是節(jié)能減排的社會效益，還給用能單位和節(jié)能服務(wù)公司雙方帶來經(jīng)濟(jì)效益，從而有效促進(jìn)節(jié)能改造的廣泛推廣。
　　二、山西合同能源管理的現(xiàn)存問題
　　1.政策支持有待創(chuàng)新。山西省作為國家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革實驗區(qū)，應(yīng)當(dāng)在政策上充分考慮本省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方向，給涉及民生項目和公共服務(wù)項目的節(jié)能服務(wù)公司以政策上的適當(dāng)傾斜。相應(yīng)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)規(guī)范的完善，市場模式的多樣，節(jié)能服務(wù)公司融資等等，都需要政府政策的激勵創(chuàng)新，需要有關(guān)部門聯(lián)動配合。
　　2.融資渠道單一。合同能源管理是一種新興的機(jī)制，具有預(yù)期效益的不確定性和較高的風(fēng)險預(yù)估。所以，金融機(jī)構(gòu)往往對此類項目的信心很低，在缺乏有效擔(dān)保的情況下，所能提供的融資渠道和額度也非常有限。
　　3.管理監(jiān)督亟待加強(qiáng)。至今，針對合同能源管理項目的監(jiān)管制度還未見正式出臺，只是每年度會依據(jù)省經(jīng)濟(jì)和信息化委員會下發(fā)的考核實施方案和年度節(jié)能服務(wù)公司考核指標(biāo)及評分標(biāo)準(zhǔn)，采用企業(yè)自查和組成考核組現(xiàn)場考核相結(jié)合的方式，并對其中合同能源管理項目進(jìn)行重點抽查。但具體項目日常實施過程中的資金、施工質(zhì)量、節(jié)能效果、運營狀況等停留在企業(yè)自我監(jiān)督的層面，又加之大部分項目涉及民生項目、公共項目，其中隱患顯而易見。
　　4.標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定及操作性有待規(guī)范。《山西省合同能源管理項目節(jié)能服務(wù)公司管理辦法》中對節(jié)能服務(wù)公司的市場準(zhǔn)入和退出都作出了相應(yīng)的規(guī)定。但是，對于評定和考核標(biāo)準(zhǔn)并沒有詳盡的分類表述和參照。山西省的合同能源管理市場發(fā)展時間較短，尚未形成有效的市場經(jīng)驗和行業(yè)規(guī)范。
　　5.權(quán)利保障。合同能源管理法治化的構(gòu)建必須立足于整體法律規(guī)范系統(tǒng)。但目前現(xiàn)行有效的法律中只有《中華人民共和國節(jié)約能源法》第66條規(guī)定，國家運用財稅、價格等政策，支持推廣電力需求管理、合同能源管理、節(jié)能自愿協(xié)議等節(jié)能辦法。但該條規(guī)定也只是強(qiáng)調(diào)國家運用財稅、價格等政策，支持推廣合同能源管理等節(jié)能辦法。而且只提到“合同能源管理”這個節(jié)能辦法的名稱，具體有關(guān)細(xì)節(jié)、權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容都沒有提及到。山西省雖然出臺了多項政策措施，但基本都是國家政策的翻版，大多由山西經(jīng)濟(jì)和信息化委員會等相關(guān)部門制定。目前在合同能源管理服務(wù)機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入、第三方審核機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入、合同能源管理契約的糾紛管轄與法律適用、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督機(jī)制等各方面都存在立法缺位?？偠灾?，不僅是山西省，放眼全國，目前有關(guān)合同能源管理的立法狀況嚴(yán)重缺位，遠(yuǎn)不能適應(yīng)合同能源管理本身快速發(fā)展的客觀需要。山西省可以借助國家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革實驗區(qū)的東風(fēng)對合同能源管理的相關(guān)立法做有益嘗試。
　　三、對策研究
　　1.充分依據(jù)法律法規(guī)，發(fā)揮相關(guān)政策作用。“十一五”期間，全國節(jié)能減排的主要做法是依靠行政政策。無論是分解節(jié)能減排目標(biāo)、加大淘汰落后產(chǎn)能，還是嚴(yán)控高耗能、高排放行業(yè)過快增長，都主要通過政府行政手段實施。雖說成效顯效快，但是其實施的法律法規(guī)依據(jù)不充分、社會和經(jīng)濟(jì)成本較高，行政性政策的可用空間和潛力越來越局限。因此，在“十二五”以及未來更長的時期，山西省節(jié)能減排工作應(yīng)該嘗試由主要依靠行政政策，向依據(jù)法律法規(guī)和充分發(fā)揮其他各種政策的作用轉(zhuǎn)變。
　　為此，首先要對已經(jīng)使用的政策及可以使用政策的功效心中有數(shù)。建議山西省對“十一五”以來所實施的節(jié)能減排政策進(jìn)行系統(tǒng)的評估，同時，對有潛力的可用政策進(jìn)行研究儲備。借鑒歐盟對節(jié)能減排政策的運用和研究。以建筑節(jié)能減排為例，歐盟對大約30個國家的60項政策進(jìn)行評估，不但把這些政策分為四類：管理和控制方法（主要是行政政策）；經(jīng)濟(jì)或基于市場的措施；財政和激勵措施；支持、信息和志愿行動。而且，對這四類政策的成本效益進(jìn)行了分析，給出了不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平國家的政策實施建議。
　　其次，要堅持依法治國，嚴(yán)格按照法律法規(guī)行事。從《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》看，在未來一段時間還要使用必要的行政政策。但是使用行政手段，要在法律法規(guī)的框架下進(jìn)行。要盡快健全節(jié)能減排的法律法規(guī)、加快節(jié)能減排標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。實際上，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范是技術(shù)法規(guī)，是行政政策實施的依據(jù)。{1}
　　2.用各類政策創(chuàng)新撬動市場。節(jié)能減排在很大程度上屬于市場失靈領(lǐng)域，因此，在這項工作開展的初期，特別需要政府綜合運用財政、稅收、金融和價格及土地等政策，建立市場，使開展節(jié)能減排的企業(yè)和個人，在市場上具有競爭力。山西省在政策的制定上不妨有所突破，借“綜改區(qū)”的東風(fēng)，大力發(fā)展合同能源管理機(jī)制，建立健全合同能源管理市場，并努力使市場能夠獨立運轉(zhuǎn)。在運用各類政策激勵的同時，要加大能效標(biāo)識和節(jié)能產(chǎn)品認(rèn)證實施力度、建立“領(lǐng)跑者”標(biāo)準(zhǔn)制度、加快推行合同能源管理等政策實施，扶持壯大節(jié)能產(chǎn)業(yè)，尤其是節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)。
　　3.加強(qiáng)行業(yè)管理，出臺行業(yè)規(guī)范。合同能源管理應(yīng)當(dāng)進(jìn)入規(guī)范運行階段。行業(yè)自律對于節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用，制定適應(yīng)山西地域特征和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合同能源管理指南，配合政府及相關(guān)管理部門對合同能源管理進(jìn)行必要的宣傳和推廣，從而加速市場的拓展與深化。如上海市經(jīng)濟(jì)與信息化委員會根據(jù)特定節(jié)能服務(wù)公司的課題研究成果頒布了《上海市合同能源管理操作指南》。類似的操作指南可能更需要在新的政策形勢下，以行業(yè)管理的形式予以總結(jié)發(fā)布，并最終形成分地域、分類別的合同能源管理行業(yè)管理體系。{2}
　　4.細(xì)化嚴(yán)格的準(zhǔn)入和退出制度。節(jié)能服務(wù)公司屬于專業(yè)性和綜合性較強(qiáng)的公司，其不僅需要能夠提供節(jié)能診斷、設(shè)計、改造、運營等節(jié)能服務(wù)，還需要具有較強(qiáng)的融資能力。同時，節(jié)能服務(wù)公司比一般類型的企業(yè)承擔(dān)更大的商業(yè)風(fēng)險，一個合同能源管理項目的不成功，可能導(dǎo)致公司其它項目受到連鎖影響，并可能引發(fā)公司的破產(chǎn)。為了避免此種問題的出現(xiàn)，山西省應(yīng)當(dāng)在國家準(zhǔn)入和退出制度的基礎(chǔ)上細(xì)化節(jié)能服務(wù)公司準(zhǔn)入和退出制度，即對從事合同能源管理的節(jié)能服務(wù)公司設(shè)定一定的準(zhǔn)入條件和退出標(biāo)準(zhǔn)。同時，還應(yīng)當(dāng)對節(jié)能服務(wù)公司設(shè)立資質(zhì)等級，根據(jù)節(jié)能服務(wù)公司的資質(zhì)等級決定其可承接的合同能源管理項目的范圍。資質(zhì)等級的確定可根據(jù)節(jié)能服務(wù)公司的注冊資本和凈資產(chǎn)數(shù)額、專業(yè)人員數(shù)量、專業(yè)人員的工作經(jīng)驗及技術(shù)職稱、此前承接的合同能源管理項目的數(shù)量及金額、節(jié)能效果等進(jìn)行綜合評定。此外，對于從事節(jié)能服務(wù)的專業(yè)技術(shù)人員也應(yīng)當(dāng)通過立法的形式建立資格審核制度。
　　5.融資渠道的改革創(chuàng)新。首先，為了避免金融機(jī)構(gòu)對能源管理項目及其預(yù)期效益的不確定性和風(fēng)險預(yù)估，金融機(jī)構(gòu)可以實質(zhì)性介入能源管理項目中，采取金融機(jī)構(gòu)持股的模式進(jìn)行，主要可以分為兩大類:一是金融機(jī)構(gòu)入股能源管理企業(yè)，從而對能源項目進(jìn)展及其收益享有決策權(quán)和收益權(quán);二是金融機(jī)構(gòu)直接入股業(yè)主單位，或者要求項目業(yè)主單位以股權(quán)作擔(dān)保，從而保證能源管理企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)的項目收益。其次，在合同能源管理模式創(chuàng)新中，避免金融機(jī)構(gòu)對于項目風(fēng)險的不可控性，可以根據(jù)項目發(fā)展的實際需要，由政府采取國家擔(dān)保，專門設(shè)立節(jié)能融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)，對合同能源管理項目進(jìn)行融資和擔(dān)保。這種模式的選擇有利于推動合同能源管理國際化發(fā)展。{3}
　　諸多歷史原因和地理原因造成了山西省思想封閉、缺乏創(chuàng)新意識、競爭意識、產(chǎn)能落后、污染嚴(yán)重等等時代特征，需要改變多年形成的單純強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)展觀，要從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會發(fā)展、城鄉(xiāng)關(guān)系、土地開發(fā)和環(huán)境保護(hù)等多個領(lǐng)域推進(jìn)改革，形成相互配套的管理體制和運行機(jī)制。山西省應(yīng)意識到節(jié)能減排工作既是應(yīng)對全球氣候變化的重要內(nèi)容，更是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的重要抓手。在“綜改區(qū)”的助力下，可以大力發(fā)展合同能源管理機(jī)制，建立健全合同能源管理市場，充分依據(jù)法律法規(guī)等相關(guān)政策作用，因地適宜地制定各類有利于山西省發(fā)展的政策激勵機(jī)制，比別人多走一步，多想一步，充分借鑒國內(nèi)外政策制度，改革創(chuàng)新融資渠道，大力扶持中小節(jié)能服務(wù)公司，培養(yǎng)節(jié)能服務(wù)市場良性發(fā)展，在節(jié)能減排、轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展中“先試先行”，走出一條值得向全國有關(guān)地域推廣的新路來。
　　注釋：
　　{1}王元豐.節(jié)能減排要充分發(fā)揮多種政策作用.人民日報，2012年5月16日
　　{2}張輝.合同能源管理:模式創(chuàng)新與法律應(yīng)對.生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2010（9）
　　{3}張輝.合同能源管理:模式創(chuàng)新與法律應(yīng)對.生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2010（9）
　?。ㄘ?zé)編：李