中國未來的強大，取決于我們對資源的態(tài)度

　　人類社會進入21世紀后，資源問題已經(jīng)成為國家生存發(fā)展的基礎和根本問題。從對資源的態(tài)度上可以判定一個國家是否成熟、安全和具有競爭力；同時，也可以判明一個國家的生存發(fā)展戰(zhàn)略是否科學、準確和有實際意義；進一步地可以作為衡量一個國家強大或者貧弱、發(fā)達或者落后的一條準繩。
　　一定程度上，可以說，中國未來的強大，取決于我們對資源的態(tài)度。
　　發(fā)達國家的資源法定
　　發(fā)達國家關于國家發(fā)展戰(zhàn)略的思維，無不以資源為核心。
　　美國礦產(chǎn)資源以保護和戰(zhàn)略儲存為主，沒有制定關于礦產(chǎn)資源開發(fā)、利用的專門法律。在其資源法定的立法宗旨上就重視戰(zhàn)略資源的儲備及開采對生態(tài)破壞的恢復、保護生態(tài)，控制開采，并通過合理開采，保護本土安全。
　　此外，由于美國充分認識到礦產(chǎn)資源開采的不利因素，并注重戰(zhàn)略儲備和維護國家生態(tài)安全，因此一方面向海外獲取資源，另一方面十分重視獲取和利用再生資源。為此，制定了“資源保護與回收法”、從大量的本國和進口的廢舊電子產(chǎn)品、廢舊汽車等再生資源中低成本、高回報地獲取大量的資源。
　　美國從立法開始，即以可持續(xù)發(fā)展的高度來認識礦產(chǎn)資源開發(fā)利用問題，特別是充分認識這種開發(fā)利用帶來的危害，從而有的放矢地對礦產(chǎn)資源利用活動予以適當?shù)姆梢?guī)范，并清晰地確定可持續(xù)發(fā)展的發(fā)展觀。
　　無論從歷史上還是從現(xiàn)在看，俄羅斯都是最為注重領土和資源的國家之一，且一貫以獲取豐富資源的土地為主要戰(zhàn)略目標，以致該國成為目前世界上擁有土地和資源最豐富的國家。俄羅斯不但注重對資源的獲取，而且注重對資源的法定，從其相關立法可見一斑。特別需要強調的是：1995年修改后的俄羅斯礦產(chǎn)資源法第9條第 2款規(guī)定：“外國公民、無國籍人、外國法人和國際組織不能成為俄羅斯礦產(chǎn)資源的使用者”，足以見得俄羅斯人對礦產(chǎn)資源占有和控制欲望是何等的強烈。
　　從俄羅斯法律規(guī)定可以看出，在其以往重視對資源“奪取”的戰(zhàn)略前提下，在重視資源法定的傳統(tǒng)上，當今更加重視對資源的本土法定，通過本土法定，維系其對資源的優(yōu)勢，進而實現(xiàn)其國家發(fā)展戰(zhàn)略。
　　相較而言，德國和日本是資源匱乏的國家，尤其是日本。在解決資源問題上兩國均走過戰(zhàn)爭掠奪的道路。二戰(zhàn)后，在國際和平的大趨勢下，兩國在戰(zhàn)爭的創(chuàng)傷下開始了新的資源法定戰(zhàn)略。即以再生資源的高效利用作為其重要的資源戰(zhàn)略內容。
　　以日本為例。日本是資源消費大國，經(jīng)濟發(fā)展所需資源、能源的絕大部分依靠從國外進口，易受國外價格的沖擊。工業(yè)化以來，特別是二戰(zhàn)后，日本大量生產(chǎn)、大量廢棄、大量消費的社會經(jīng)濟模式帶來了諸多環(huán)境問題：一是廢棄物處理壓力日益增大，廢棄物處理的社會成本不斷加大。二是傳統(tǒng)的社會經(jīng)濟模式造成生態(tài)失衡。所以要構建循環(huán)型社會，使資源得到循環(huán)再利用。
　　2000年3月，日本通產(chǎn)省提出把發(fā)展環(huán)境產(chǎn)業(yè)以及資源循環(huán)作為改善日本經(jīng)濟結構，提高產(chǎn)業(yè)競爭力的重要內容，開始制定循環(huán)性社會計劃，在此計劃下以特殊的資源法定形式，為其國家發(fā)展戰(zhàn)略提供重要的基礎和保障，并于當年制定了“建設循環(huán)性社會基本法”。這是一部框架法，實際上是一個實現(xiàn)國家資源循環(huán)利用的社會推進計劃。
　　在這部法律制定前后，日本還制定了大量有關保護環(huán)境，實現(xiàn)資源高效利用、合理利用的法律。
　　
　　我國資源法定的現(xiàn)狀
　　我國自改革開放以來，開始注重法制建設，同時也開始強化有關資源法定的思考，在1982年修改憲法時，明確了“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”，“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”的憲法原則。
　　這樣的憲法原則，無論在立法理念上，還是在適應實際發(fā)展上都是十分科學而又恰如其分的。自1979年至今，我國已經(jīng)頒布了有關環(huán)境資源的法律30部，但是，如果從實施發(fā)展戰(zhàn)略的視角出發(fā)去審視我國的資源法定，尚有許多問題需要解決，需要學習借鑒國外資源法定的經(jīng)驗和成就，需要更深刻地理解我們關于資源法定的憲法原則。
　　為了更清楚地說明問題，可以礦產(chǎn)資源法為例，來認真探究我國資源法定所體現(xiàn)的國家戰(zhàn)略觀及其缺陷。
　　如果對這部法律做更為深入的分析研究，就會發(fā)現(xiàn)從戰(zhàn)略的觀點出發(fā)，這部法律在立法技術和內容上還有待進一步完善。也可以發(fā)現(xiàn)我國資源法定以致在國家戰(zhàn)略觀上存在的缺陷和問題。
　　如何與憲法銜接
　　第一個問題是，如何與憲法銜接上存在的問題。
　　礦產(chǎn)資源法第一條、第三條的規(guī)定基本貫徹了憲法第九條第二款的精神。但該法第二條的規(guī)定，實際上與憲法精神和可持續(xù)發(fā)展理念不吻合，也與該法第一條確立的立法宗旨和第三條的規(guī)定相矛盾，出現(xiàn)了法律自身條文之間的沖突。
　　該法第二條規(guī)定：“在中華人民共和國領域及管轄海域勘查、開采礦產(chǎn)資源，必須遵守本法”。由于這一條對第一條明確的“保護”礦產(chǎn)資源的立法宗旨有所忽略，使得這部法律從適用范圍上說，僅調整和規(guī)范勘查、開采礦產(chǎn)資源的行為，而不包括“保護”的行為，這既沒有體現(xiàn)憲法關于“國家保障自然資源的合理利用”的憲法原則和精神，甚至與憲法原則和可持續(xù)發(fā)展理念產(chǎn)生了異議。
　　從這一條的規(guī)定中可以看到，在有關資源的立法理念上在當時是存在疏漏的。按照這一條的規(guī)定，本法僅僅規(guī)范和調整那些勘查、開采行為，對于合理利用、有針對性的適度保護和對礦產(chǎn)資源的戰(zhàn)略儲備問題均未納入。
　　整部法律分則部分的結構及內容，也主要是以勘查和開采構成分則各章內容，而沒有儲備、保護的相關章節(jié)內容，使得我們的礦產(chǎn)資源法僅以勘查、開采行為為主要規(guī)范對象，似乎成為了一部采礦法。
　　更需要強調的是，礦產(chǎn)資源法第五章關于“集體礦山企業(yè)”的相關規(guī)定是與憲法第九條的規(guī)定不太一致的。憲法第九條規(guī)定得十分清楚，礦藏（即礦產(chǎn)資源）屬于國家所有，屬于集體所有的自然資源憲法已經(jīng)明確列出了，即包括“由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂”，其中不包括礦藏，即礦產(chǎn)資源。
　　而礦產(chǎn)資源法第五章做出的“集體礦山企業(yè)”及其相關內容的規(guī)定，實際上是以集體礦山企業(yè)的名義改變國家所有的礦產(chǎn)資源的實質，是通過對集體礦山企業(yè)的認定來改變國家所有的礦產(chǎn)資源的所有權性質，是與憲法原意不同的，這種立法理念上和法律實際規(guī)范的瑕疵，應當是我國多年來礦產(chǎn)資源開采中存在問題的根本原因之一。
　　盡管該法第一章第三條明確規(guī)定：“礦產(chǎn)資源屬于國家所有，由國務院行使國家對礦產(chǎn)資源的所有權。地表或者地下的礦產(chǎn)資源的國家所有權，不因其所依附的土地的所有權或者使用權的不同而改變”。但由于第五章的規(guī)定，使得這一條的規(guī)定在某些情況下失去實際意義，因為當集體礦產(chǎn)企業(yè)實際行使對礦山中礦產(chǎn)資源的占有、使用、收益、處分這四項所有權的基本權利時，第三條的規(guī)定就不具有實際意義。
　　如果集體礦山企業(yè)再將其經(jīng)營的礦山轉包給個體，那就根本違反了憲法精神。
　　礦產(chǎn)資源所有權及使用權規(guī)定
　　關于礦產(chǎn)資源所有權及使用權規(guī)定，與美國、俄羅斯關于資源法定的情況相比，同樣可見我國礦產(chǎn)資源法在戰(zhàn)略觀上有差距。
　　盡管依據(jù)美國的資源法定，礦產(chǎn)資源可以歸私人所有，但其對開采的嚴格控制和管制，實際上使礦產(chǎn)資源在國家控制之下。
　　在礦產(chǎn)資源使用權規(guī)定上，我們沒有清楚、嚴格、細致的使用權制度和程序規(guī)定，與俄羅斯對一切關于國家礦產(chǎn)資源的核心問題均依法予以明確，而不是在法律之外含混不清地予以表達相比，我們的礦產(chǎn)資源法在使用權行使和管理上規(guī)范的含混不清或者過于原則，更多的規(guī)范是在法律之外缺乏充分強制效力的政策和部門規(guī)定上，這容易為侵吞國家利益的行為留下空隙。
　　一方面，專門的集體礦山企業(yè)的設定，其目的和作用究竟是什么，集體礦山企業(yè)究竟由誰來控制和掌管？為什么要專門依法設定這樣的企業(yè)？這樣的設定是否有利于憲法、物權法包括礦產(chǎn)資源法第三條關于礦產(chǎn)資源歸國家所有，國務院代表國家行使所有權的規(guī)定真正得以實現(xiàn)？如果集體礦山企業(yè)對其所控制的礦區(qū)再實施轉包、轉租等行為，則其結果又會怎樣？其中的許多法律關系是否能夠理清？
　　另一方面，集體礦山企業(yè)的設定，是否有利于國家對礦產(chǎn)資源的戰(zhàn)略儲備？
　　需要長遠的礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略管理意識
　　在以資源法定方式保護國家安全的問題上，我們缺乏基本的像美國資源法定那樣的評估和判斷，缺乏長遠的礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略管理意識。
　　美國對礦產(chǎn)資源開采的嚴格管制，避免了由于對礦產(chǎn)資源的不適當開采帶來整個國家生態(tài)的破壞、資源的浪費、環(huán)境的污染等不良后果，通過國家控制礦產(chǎn)資源開采和對戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的儲備，維護國家生態(tài)安全和資源安全，是美國國家控制礦產(chǎn)資源的智慧選擇。
　　俄羅斯同樣有著嚴格的礦產(chǎn)資源國家戰(zhàn)略儲備的法律規(guī)定，而且是十分具體、明確的。
　　相比之下，我國的礦產(chǎn)資源法在維護國家安全的問題上還存在著兩個較大的問題：一是整部法律沒有礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備的規(guī)定，甚至連“儲備”兩個字在法律中都沒有出現(xiàn)。由于沒有嚴格的國家資源法定，使少部分唯利是圖缺乏國家安全意識的人們，急功近利地將國家的戰(zhàn)略資源以低廉的價格競相賣給外國人、為他人進行戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源儲備提供幫助和條件，自己卻僅僅獲得可憐報酬。
　　二是整部法律缺乏對礦山開采造成的負面影響的控制，即缺乏關于礦山開采對生態(tài)系統(tǒng)破壞的有效控制以及關于礦山生態(tài)修復的明確、細致的規(guī)定。關于這一點，可以從如前所述的第二條法律適用范圍的規(guī)定中予以印證。更進一步地還可以從第六章法律責任部分中得到更多的印證。整個第六章中，找不到關于對礦山生態(tài)系統(tǒng)破壞的處罰規(guī)定，甚至根本找不到“礦山生態(tài)系統(tǒng)”的文字表述。
　　不珍惜資源，甚至浪費資源的問題始終沒有從立法上得以根本解決。三十年來我國在改革開放取得巨大經(jīng)濟效益的同時，也造就了不少垃圾，那些被誤認為“工業(yè)廢物”的再生資源遺留在我們的土地上，成為污染我們環(huán)境的“主力軍”。但解決這一重大問題的高效利用再生資源的務實的法律規(guī)范，還處于空缺狀態(tài)。
　　所以，當務之急是需要以資源法定的有效途徑來穩(wěn)固我們戰(zhàn)略發(fā)展的道路，而加快資源法定的進程則是在戰(zhàn)略上早日爭取主動的關鍵和根本。
　　【作者系全國人大環(huán)資委法案室主任】