美英兩國(guó)的政府績(jī)效考評(píng)

　　績(jī)效考評(píng)實(shí)踐
　　美國(guó)
　　法律依據(jù)。美國(guó)政府績(jī)效考評(píng)的法律依據(jù)是1993年美國(guó)第103屆國(guó)會(huì)頒布的《政府績(jī)效與結(jié)果法案》，該法案要求每個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)必須報(bào)告為期5年的戰(zhàn)略規(guī)劃和每年的績(jī)效情況。自20世紀(jì)90年代，美國(guó)國(guó)會(huì)相繼通過(guò)一攬子設(shè)計(jì)聯(lián)邦政府績(jī)效管理的法案，主要涉及聯(lián)邦政府三個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域：財(cái)務(wù)管理、信息技術(shù)與財(cái)政控制。在財(cái)務(wù)管理方面的立法，主要有《首席財(cái)務(wù)官法案》、《政府管理改革法案》和《聯(lián)邦財(cái)務(wù)管理改進(jìn)法案》。在信息技術(shù)方面的立法，主要有《文秘工作削減法案》，1996年《信息技術(shù)管理改革法案》，特別是1996年的《計(jì)算機(jī)安全法案修正案》。在財(cái)政控制方面的立法，主要有《聯(lián)邦信貸改革法案》、《債務(wù)征收促進(jìn)法案》、《聯(lián)邦管理者財(cái)務(wù)操守法案》、《及時(shí)支付法案》和《總監(jiān)察長(zhǎng)法案》等。
　　考評(píng)主體及相應(yīng)職責(zé)。一是國(guó)會(huì)審計(jì)署（GAO）。國(guó)會(huì)審計(jì)署接受?chē)?guó)會(huì)的委托，代表國(guó)會(huì)對(duì)政府各部門(mén)進(jìn)行年度績(jī)效考評(píng)；對(duì)部門(mén)、計(jì)劃、項(xiàng)目、專(zhuān)項(xiàng)工作的績(jī)效進(jìn)行專(zhuān)題考評(píng)；審計(jì)總署還可授權(quán)政府部門(mén)內(nèi)設(shè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)該部門(mén)的績(jī)效或計(jì)劃、項(xiàng)目進(jìn)行考評(píng)。二是總統(tǒng)預(yù)算與管理辦公室（OMB）。總統(tǒng)預(yù)算與管理辦公室主要協(xié)助總統(tǒng)工作，監(jiān)督各部門(mén)提交年度預(yù)算和年度績(jī)效報(bào)告，并要求各部門(mén)將部門(mén)預(yù)算和績(jī)效報(bào)告提交總統(tǒng)，再由總統(tǒng)簽署后提交國(guó)會(huì)，供國(guó)會(huì)審議、批準(zhǔn)。三是計(jì)劃執(zhí)行部門(mén)。美國(guó)主要政府部門(mén)都設(shè)立了計(jì)劃與評(píng)估辦公室，負(fù)責(zé)部門(mén)的戰(zhàn)略計(jì)劃、年度計(jì)劃和績(jī)效評(píng)估事宜。主要職責(zé)是提交年度績(jī)效計(jì)劃和年度績(jī)效報(bào)告，作為部門(mén)預(yù)算和申請(qǐng)撥款的基本文件；收集、整理績(jī)效結(jié)果信息，提出制訂或修訂政策的建議；受?chē)?guó)會(huì)審計(jì)署的委托，評(píng)估本部門(mén)的計(jì)劃項(xiàng)目。
　　考評(píng)的實(shí)施方式?！墩?jī)效與結(jié)果法案》要求聯(lián)邦政府各部門(mén)制訂長(zhǎng)期績(jī)效戰(zhàn)略規(guī)劃和年度績(jī)效計(jì)劃，包括工作計(jì)劃和收支計(jì)劃。由國(guó)會(huì)會(huì)計(jì)總署，或由其聘請(qǐng)的中介機(jī)構(gòu)，或各政府部門(mén)內(nèi)部的評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)績(jī)效進(jìn)行考評(píng)，然后由國(guó)會(huì)提交績(jī)效考評(píng)報(bào)告。
　　考評(píng)的對(duì)象和內(nèi)容。美國(guó)政府績(jī)效考評(píng)的對(duì)象為政府部門(mén)及所屬機(jī)構(gòu)，包括“部門(mén)年度績(jī)效考評(píng)”和“專(zhuān)題績(jī)效考評(píng)”。根據(jù)《政府績(jī)效與結(jié)果法案》的規(guī)定，公共支出績(jī)效考評(píng)的實(shí)施，首先是由各部門(mén)編制戰(zhàn)略規(guī)劃、年度績(jī)效計(jì)劃，并根據(jù)執(zhí)行情況編制年度績(jī)效報(bào)告。政府預(yù)算管理部門(mén)和國(guó)會(huì)審計(jì)署對(duì)部門(mén)提交的年度規(guī)劃和年度績(jī)效報(bào)告進(jìn)行考評(píng)。
　　美國(guó)績(jī)效考評(píng)的內(nèi)容主要包括：過(guò)程考評(píng)，或稱為立項(xiàng)決策評(píng)估，主要評(píng)估公共支出項(xiàng)目立項(xiàng)的合理性；經(jīng)濟(jì)效益考評(píng)，主要評(píng)估公共支出項(xiàng)目的獲利能力、成本效益情況等；結(jié)果/影響考評(píng)，主要評(píng)估公共支出項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)對(duì)地區(qū)、行業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)項(xiàng)目周邊自然環(huán)境及相關(guān)社會(huì)環(huán)境的影響；持續(xù)性和長(zhǎng)期性評(píng)估，即評(píng)估公共支出項(xiàng)目完成后，是否可對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)產(chǎn)生持續(xù)或長(zhǎng)期的影響。
　　考評(píng)結(jié)果的應(yīng)用。美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)政府公共部門(mén)進(jìn)行大規(guī)模的績(jī)效考評(píng)，里根、克林頓兩屆政府都曾任命專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，審查政府如何最佳履行職能，以提高公共物品和服務(wù)供給的有效性，因此其對(duì)政府公共支出評(píng)估的力度很大，考評(píng)效果可以充分運(yùn)用到提高政府工作效率中。主要表現(xiàn)在：及時(shí)發(fā)現(xiàn)政府部門(mén)在管理中的問(wèn)題，及時(shí)提出解決方案，供國(guó)會(huì)和政府參考；績(jī)效考評(píng)的結(jié)果與各部門(mén)和單位的管理責(zé)任緊密地結(jié)合起來(lái)；將績(jī)效考評(píng)的結(jié)果與預(yù)算結(jié)合起來(lái)。
　　英國(guó)
　　20世紀(jì)70年代末，面對(duì)嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)和信任危機(jī)，以撒切爾夫人為代表的新右派體系相信市場(chǎng)的力量，主張減少政府干預(yù)，采用私營(yíng)部門(mén)的管理哲學(xué)和管理方法，用企業(yè)家精神重塑政府。在“效率戰(zhàn)略”的指導(dǎo)下，撒切爾政府推行了“雷納評(píng)審”、“部長(zhǎng)管理信息系統(tǒng)”、“財(cái)務(wù)管理新方案”等改革措施。這些改革在很大程度上推動(dòng)了績(jī)效考評(píng)在英國(guó)政府部門(mén)的應(yīng)用。繼撒切爾夫人后，梅杰政府推行了“公民憲章運(yùn)動(dòng)”和“競(jìng)爭(zhēng)求質(zhì)量運(yùn)動(dòng)”，這些改革措施又進(jìn)一步強(qiáng)化了質(zhì)量和顧客服務(wù)的改革思路。
　　法律依據(jù)。1979年撒切爾夫人上臺(tái)后，英國(guó)保守黨政府推行了西歐最為激進(jìn)的政府改革計(jì)劃，采取了一系列措施。1982年著名的《財(cái)務(wù)管理新舉措》要求政府各個(gè)部門(mén)樹(shù)立“績(jī)效意識(shí)”。布萊爾曾提出建立“現(xiàn)代化政府”，英國(guó)政府發(fā)布《現(xiàn)代化政府白皮書(shū)》，提出建立高質(zhì)量、高效率的以公共服務(wù)享用者為中心的公共服務(wù)體系，而建立一個(gè)現(xiàn)代化政府最有效的工具就是進(jìn)行政府支出績(jī)效考評(píng)。英國(guó)政府1997年頒布《支出綜合審查》，要求對(duì)各部門(mén)的預(yù)算和支出進(jìn)行全面的評(píng)審，并建立起連續(xù)三年的公共支出計(jì)劃；同時(shí)，要求各政府部門(mén)與財(cái)政部簽訂《公共服務(wù)協(xié)約》。
　　考評(píng)主體及相應(yīng)職責(zé)。英國(guó)政府內(nèi)部的績(jī)效考評(píng)采取分權(quán)化模式，即部門(mén)的考評(píng)工作主要由部門(mén)進(jìn)行自評(píng)估，由部門(mén)負(fù)責(zé)人監(jiān)督執(zhí)行。各部門(mén)自我評(píng)估的組織形式也有差異，有的部門(mén)組織內(nèi)部人員進(jìn)行評(píng)估；有的部門(mén)在組織內(nèi)部人員評(píng)估的同時(shí)，也聘請(qǐng)一些專(zhuān)家參與咨詢。此外，除部門(mén)負(fù)責(zé)自評(píng)外，其他部門(mén)或機(jī)構(gòu)主要是提供指導(dǎo)監(jiān)督。如財(cái)政部代表政府與公共部門(mén)簽訂服務(wù)協(xié)議，并提供財(cái)政預(yù)算資源，為保證公共支出目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，每年對(duì)一些政府預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行綜合績(jī)效考評(píng)；內(nèi)閣公共服務(wù)和公共支出委員會(huì)主要負(fù)責(zé)中央政府績(jī)效考評(píng)的指導(dǎo)和監(jiān)督，其成員由首相助理和財(cái)政大臣等內(nèi)閣組成，代表內(nèi)閣對(duì)各部門(mén)的公共服務(wù)協(xié)議進(jìn)行檢查和監(jiān)督，并相應(yīng)提出建議。
　　考評(píng)的實(shí)施方式。每年，各政府部門(mén)都必須與財(cái)政部簽訂《公共服務(wù)協(xié)約》。該協(xié)約由責(zé)任條款、目標(biāo)條款和如何完成目標(biāo)三部分組成。“責(zé)任條款”部分規(guī)定各政府部門(mén)的部長(zhǎng)應(yīng)對(duì)協(xié)約負(fù)責(zé)，并負(fù)責(zé)提交協(xié)約?！澳繕?biāo)條款”部分規(guī)定各部門(mén)在相應(yīng)的財(cái)政支出狀況下，要完成哪些目標(biāo)?！叭绾瓮瓿赡繕?biāo)”部分規(guī)定各政府部門(mén)在實(shí)踐中，計(jì)劃要采取哪些具體的行動(dòng)，已完成其確定的目標(biāo)。每年秋季，各政府部門(mén)要向議會(huì)提交《秋季績(jī)效評(píng)估報(bào)告》，分析對(duì)比其實(shí)際工作結(jié)果與《公共服務(wù)協(xié)約》所確立目標(biāo)間的差距。這個(gè)報(bào)告要求向議會(huì)和公眾公布。
　　考評(píng)的對(duì)象和內(nèi)容。從公共支出角度來(lái)看，英國(guó)政府績(jī)效評(píng)估主要是圍繞“經(jīng)濟(jì)性、效率性、有效性”開(kāi)展，其績(jī)效考評(píng)的對(duì)象主要是對(duì)政府部門(mén)及其管理的項(xiàng)目，包括對(duì)政府部門(mén)開(kāi)展的績(jī)效考評(píng)，對(duì)基層單位開(kāi)展的績(jī)效考評(píng)，以及對(duì)政府預(yù)算投資項(xiàng)目開(kāi)展的綜合性考評(píng)。
　　考評(píng)的具體內(nèi)容包括：對(duì)支出項(xiàng)目立項(xiàng)決策的效果考評(píng)，主要是考評(píng)立項(xiàng)時(shí)是否采取了科學(xué)的方法，是否具有準(zhǔn)確的信息資料和可靠的立項(xiàng)依據(jù)，是否具有經(jīng)濟(jì)上的合理性和技術(shù)上的先進(jìn)性；對(duì)支出項(xiàng)目技術(shù)方案的效果考評(píng)，主要是對(duì)投資項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案、項(xiàng)目實(shí)施方案的效果考評(píng)；對(duì)支出項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性和有效性進(jìn)行考評(píng)，主要是對(duì)項(xiàng)目本身的財(cái)務(wù)效益狀況考評(píng)；對(duì)支出項(xiàng)目社會(huì)影響的效果進(jìn)行考評(píng)，主要是對(duì)項(xiàng)目在社會(huì)經(jīng)濟(jì)、發(fā)展等方面有形、無(wú)形效益和結(jié)果的考評(píng)，重點(diǎn)是對(duì)一個(gè)地區(qū)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等宏觀方面產(chǎn)生的作用和影響進(jìn)行考評(píng)。
　　考評(píng)結(jié)果的應(yīng)用。英國(guó)財(cái)政支出的績(jī)效考評(píng)得到了很充分的應(yīng)用?？?jī)效考評(píng)的結(jié)果成為調(diào)整政府長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和計(jì)劃firLsIADpnCNwPUIlsTlAdsG9GxvsFWuGgGIpx9Ur6A=的依據(jù)，也成為財(cái)政部門(mén)對(duì)各政府部門(mén)制訂以后年度預(yù)算的依據(jù)，還作為國(guó)會(huì)和內(nèi)閣對(duì)各政府的行政責(zé)任制落實(shí)的重要依據(jù)，它促進(jìn)了政府責(zé)任制的落實(shí)和加強(qiáng)，提高了政府的工作效率。
　　啟示
　　法律框架是績(jī)效考評(píng)的制度保障。西方國(guó)家公共支出績(jī)效考評(píng)體系的建立都具有明確的法律依據(jù)，其公共管理主要是由國(guó)會(huì)或政府推動(dòng)相關(guān)的法律法規(guī)的制訂來(lái)實(shí)現(xiàn)的，公共支出管理及其績(jī)效考評(píng)工作也不例外，美國(guó)和英國(guó)從一開(kāi)始就高度重視法制建設(shè)。從我國(guó)公共支出管理的實(shí)際情況看，作為政府開(kāi)展公共支出績(jī)效考評(píng)的依據(jù)和規(guī)范，公共支出績(jī)效考評(píng)是一項(xiàng)涉及范圍廣、內(nèi)容復(fù)雜的系統(tǒng)工程，無(wú)論是考評(píng)工作的組織實(shí)施，還是考評(píng)結(jié)果的應(yīng)用，都必須有相應(yīng)的法律制度作保障。
　　嚴(yán)密的運(yùn)作程序是保證考評(píng)規(guī)范、有效的基礎(chǔ)。為保證績(jī)效考評(píng)的規(guī)范性，兩國(guó)政府都制定了嚴(yán)密的績(jī)效考評(píng)程序。一是制定績(jī)效目標(biāo)。二是確定考評(píng)主體。三是選擇衡量標(biāo)準(zhǔn)或指標(biāo)。美英兩國(guó)的考評(píng)體系的政府項(xiàng)目，大都納入了以下指標(biāo)：投入、能力、效率和生產(chǎn)力。好的項(xiàng)目測(cè)評(píng)系統(tǒng)運(yùn)用公民問(wèn)卷以考評(píng)公民滿意度和見(jiàn)解。因此，調(diào)動(dòng)公民參與的積極性，是推進(jìn)政府公共部門(mén)績(jī)效考評(píng)發(fā)展的一項(xiàng)重大發(fā)展。四是提交績(jī)效報(bào)告。一個(gè)良好的績(jī)效測(cè)評(píng)系統(tǒng)，會(huì)定期報(bào)告項(xiàng)目結(jié)果。五是使用后果和績(jī)效信息。一個(gè)有效的績(jī)效考評(píng)體系的信息被定期運(yùn)用于項(xiàng)目計(jì)劃中，讓公眾和管理者能夠發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目或服務(wù)的不足之處，以便改善項(xiàng)目運(yùn)行和結(jié)果。
　　科學(xué)明確的指標(biāo)體系保證了考評(píng)的政策導(dǎo)向。從美英兩國(guó)績(jī)效評(píng)估的歷史來(lái)看，隨著政府職能的不斷增強(qiáng)，政府支出規(guī)模急劇擴(kuò)大，支出的效率必然會(huì)帶來(lái)質(zhì)量的下降，因此，考評(píng)的重點(diǎn)必然轉(zhuǎn)向質(zhì)量和服務(wù)，從而建立起較完善的政府績(jī)效評(píng)估機(jī)制?？?jī)效考評(píng)與政府審計(jì)相對(duì)分離，從提供審計(jì)式的“鑒證和報(bào)告”的事后審查，轉(zhuǎn)變到事前確定目標(biāo)，事中和事后考評(píng)的評(píng)估制度，重在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，找出原因，提出政策建議，從而提高財(cái)政支出使用效益，提高政府工作效率。
　　（作者單位：財(cái)政部教科文