土地征收的基本理念與原則

　　【摘 要】在規(guī)范土地征收權(quán)以保護(hù)行政相對(duì)方的土地所有權(quán)及其他相關(guān)權(quán)益這一理念指導(dǎo)之下，現(xiàn)代各國(guó)土地征收制度一般都遵循下以公共利益為目的、比例原則、合理補(bǔ)償和正當(dāng)法律程序等基本原則。
　　【關(guān)鍵字】土地征收 公共利益 比例原則 合理補(bǔ)償 正當(dāng)程序
　　土地征收是行政征收的一種。依據(jù)我國(guó)《憲法》第十條第二款和《土地管理法》第二條第四款的規(guī)定，土地征收是指國(guó)家為了公共利益的需要，依據(jù)法律的規(guī)定，以強(qiáng)制方式把集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國(guó)家所有，并給予集體土地所有權(quán)人合理補(bǔ)償?shù)男姓袨椤?br/>　　比較世界各國(guó)的土地征收制度，雖然在具體制度的設(shè)計(jì)上各有特點(diǎn)，但都體現(xiàn)了這樣一個(gè)核心理念：規(guī)范土地征收權(quán)以保護(hù)行政相對(duì)人的土地所有權(quán)及其他相關(guān)權(quán)益。財(cái)產(chǎn)權(quán)是自由的基本要素，財(cái)產(chǎn)權(quán)的憲法保障是建立法治、保障人權(quán)的基礎(chǔ)，財(cái)產(chǎn)權(quán)的無(wú)償剝奪無(wú)異于剝奪人的自由。然而把財(cái)產(chǎn)權(quán)視為基本人權(quán)，在邏輯上并不必然導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)權(quán)不受限制的主張，自然法學(xué)派的主要代表洛克在認(rèn)定財(cái)產(chǎn)權(quán)為不可剝奪的自然權(quán)利時(shí)，仍然承認(rèn)財(cái)產(chǎn)權(quán)的合理限度。“即使信奉財(cái)產(chǎn)權(quán)的概念及其不可剝奪性的制度，也會(huì)出現(xiàn)必需限制財(cái)產(chǎn)權(quán)的情形，因?yàn)槭袌?chǎng)失靈會(huì)阻礙社會(huì)福利目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?！薄皬膩?lái)沒(méi)有哪個(gè)制度否認(rèn)政府的征收權(quán)，重要的是征收的法律限制?！闭耐恋卣魇諜?quán)構(gòu)成了對(duì)土地所有權(quán)的實(shí)質(zhì)性制約，而對(duì)政府的土地征收權(quán)的限制，反過(guò)來(lái)又是對(duì)土地所有權(quán)的法律保障。雖然從土地征收的效果來(lái)看，是對(duì)土地所有權(quán)的限制，但是從土地征收制度的形成過(guò)程來(lái)看，土地征收制度是現(xiàn)代國(guó)家為了防止公共權(quán)力對(duì)其他形態(tài)的土地所有權(quán)（尤其是私人土地所有權(quán)）的肆意侵害而設(shè)立的一種保護(hù)制度，即使基于公共利益，土地征收也必需完全符合正當(dāng)法律程序且在對(duì)相對(duì)人予以合理補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上進(jìn)行，并且不得超過(guò)必要的限度。在規(guī)范土地征收權(quán)以保護(hù)相對(duì)方的土地所有權(quán)及其他相關(guān)權(quán)益這一理念指導(dǎo)之下，現(xiàn)代各國(guó)土地征收制度一般都遵循以下四點(diǎn)基本原則。
　　一 以公共利益為目的
　　各國(guó)法律體系都體現(xiàn)了“財(cái)產(chǎn)權(quán)受法律保護(hù)”的原則，而土地征收權(quán)的核心在于不需要土地所有權(quán)人的同意即可強(qiáng)制取得土地所有權(quán)及與土地所有權(quán)相關(guān)的其他權(quán)益，這兩者互相沖突，公共利益恰是平衡這對(duì)矛盾的支點(diǎn)。
　　第一，公共利益關(guān)系到整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展，也是諸多個(gè)人的自我利益的集中體現(xiàn)，因而私人利益的行使需要符合共同利益。土地所有權(quán)應(yīng)該受到法律的保護(hù)，但土地所有權(quán)負(fù)有義務(wù)，土地所有權(quán)的行使應(yīng)該符合公共利益，土地征收就是土地所有權(quán)所負(fù)社會(huì)義務(wù)的實(shí)現(xiàn)形式之一。公共利益因而成為土地被征收這一義務(wù)應(yīng)否履行、是否履行，以及如何履行的準(zhǔn)繩，成為判斷土地征收權(quán)是否合憲是否被濫用的重要標(biāo)準(zhǔn)。
　　第二，公共利益在市場(chǎng)中無(wú)法自動(dòng)實(shí)現(xiàn)，政府是實(shí)現(xiàn)公共利益的主體。為實(shí)現(xiàn)公共利益，政府可發(fā)動(dòng)土地征收權(quán)，公共利益是土地征收權(quán)的依據(jù)和界限。土地征收是行政主體借助于公共權(quán)力以民意為基礎(chǔ)而實(shí)施的具體行政行為，民意就是公共利益的體現(xiàn)。
　　第三，國(guó)家在進(jìn)行土地征收的過(guò)程中所支付的土地征收補(bǔ)償金直接且全部來(lái)源于國(guó)民所繳納的稅款，因而所置換的財(cái)產(chǎn)必需是服務(wù)于全體人民整體利益的財(cái)產(chǎn)或服務(wù)，即公共利益。
　　第四，各國(guó)司法實(shí)踐中基本上都把是否“以公共用途或公共利益為目的”作為判斷土地征收合法性的標(biāo)準(zhǔn)。德國(guó)在其《聯(lián)邦基本法》中規(guī)定：“財(cái)產(chǎn)之征收，必須基于公共利益，始得為之?！泵绹?guó)《聯(lián)邦憲法修正案》第五條規(guī)定：“私有財(cái)產(chǎn)，非經(jīng)法定程序，給予公平補(bǔ)償，不得收回公共使用。”《日本國(guó)憲法》第三章“國(guó)民之權(quán)利和義務(wù)”第二十九條規(guī)定：“財(cái)產(chǎn)之所有權(quán)不得侵犯，財(cái)產(chǎn)之內(nèi)容必須符合公共福利，在公平補(bǔ)償之下，為公共利益，得收用之?！蔽覈?guó)臺(tái)灣地區(qū)的《土地法》規(guī)定，“因公共事業(yè)之需要或因?qū)嵤┨厥饨?jīng)濟(jì)政策之目的，方可強(qiáng)制取得私有土地?！卑选肮怖妗弊鳛橥恋卣魇盏哪康?，不僅使土地征收權(quán)符合憲法得以成立，而且還成為評(píng)判一次具體的土地征收行為是否合法的核心標(biāo)準(zhǔn)，以及防止土地征收權(quán)濫用的重要措施。
　　二 比例原則
　　土地征收必須是為了公共利益目的，但符合公共利益并不意味著土地征收行為是正當(dāng)?shù)?。只有在所征收的土地相?duì)公共利益目標(biāo)是必要且適當(dāng)時(shí)，土地征收才具有正當(dāng)性，如果征收的土地超過(guò)了公共利益目標(biāo)所必需的土地?cái)?shù)量也構(gòu)成濫用土地征收權(quán)。土地征收是對(duì)土地所有權(quán)的最嚴(yán)厲限制，為了防止土地征收權(quán)的濫用、保障土地權(quán)利人權(quán)益，土地征收必須堅(jiān)持比例原則，限制在盡可能少的范圍之內(nèi)。比例原則貫徹的關(guān)鍵在于規(guī)范政府在征地過(guò)程中廣泛的自由裁量權(quán)。為此，比例原則的貫徹要求合理的征地補(bǔ)償和公正的征地程序，從而確保土地所有權(quán)與行政權(quán)的制衡，征收的土地與所追求的公共利益目的相當(dāng)，以限制征地自由裁量權(quán)的濫用。
　　三 合理補(bǔ)償
　　土地征收以犧牲無(wú)責(zé)任的特定主體的合法權(quán)益來(lái)滿足公共利益的需求，打破了原有的利益格局，涉及所有權(quán)人的根本利益，體現(xiàn)土地權(quán)利在不同主體之間的交換與土地收益的分配，征收土地的過(guò)程實(shí)質(zhì)上就是土地權(quán)利的轉(zhuǎn)移過(guò)程，基于公平、正義原則，土地權(quán)利的轉(zhuǎn)移必然要從經(jīng)濟(jì)上得到逆向補(bǔ)償，即對(duì)轉(zhuǎn)移出去的土地權(quán)利的補(bǔ)償，必須對(duì)受損的特定主體以公平合理的補(bǔ)償，政府無(wú)償剝奪公民財(cái)產(chǎn)是嚴(yán)重違憲的行為?！昂侠硌a(bǔ)償”是土地征收的核心和關(guān)鍵，合理的補(bǔ)償不僅僅是土地權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，而且也有利于土地征收的順利進(jìn)行。世界各國(guó)由于政治、經(jīng)濟(jì)、歷史等具體國(guó)情的不同，堅(jiān)持的土地補(bǔ)償理論不同，對(duì)土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、范圍、額度的規(guī)定也各不相同。土地補(bǔ)償理論主要有即得權(quán)說(shuō)、恩惠說(shuō)、社會(huì)職務(wù)說(shuō)、公用征收說(shuō)、公平負(fù)擔(dān)平等說(shuō)、特別犧牲說(shuō)等。土地征收補(bǔ)償原則根據(jù)其補(bǔ)償力度的不同基本上可以劃分為完全補(bǔ)償原則和部分補(bǔ)償原則。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家基于有限政府、財(cái)產(chǎn)權(quán)受法律保護(hù)和平等保護(hù)等理念，一般都堅(jiān)持完全補(bǔ)償原則，以公正補(bǔ)償來(lái)規(guī)范行政權(quán)的行使、保護(hù)土地所有者的權(quán)利。對(duì)土地的征收是土地所有權(quán)所負(fù)的社會(huì)義務(wù)的實(shí)現(xiàn)，而對(duì)所征收土地的補(bǔ)償既是土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式也是國(guó)家為實(shí)現(xiàn)公共利益實(shí)施征收行為所必須承擔(dān)的一種法定義務(wù)。
　　四 正當(dāng)法律程序
　　正當(dāng)法律程序（due process of law），亦稱正當(dāng)程序，最早起源于英國(guó)的普通法，其思想可溯及到1215年制定的英國(guó)《大憲章》。后被美國(guó)聯(lián)邦憲法所確認(rèn)，在美國(guó)得到進(jìn)一步發(fā)展。正當(dāng)程序是英美法中人權(quán)保障的根本原則，意味著在剝奪某種個(gè)人利益時(shí)必須保障他享有被告知和陳訴自己意見(jiàn)并得到傾聽(tīng)的權(quán)利。正當(dāng)程序原則最基本的要求是：與程序的結(jié)果有利害關(guān)系或可能因該結(jié)果而蒙受不利影響的人，都有權(quán)參加該程序并得到提出有利于自己的主張和證據(jù)，以及反對(duì)對(duì)方提出之主張和證據(jù)的機(jī)會(huì)。經(jīng)過(guò)20世紀(jì)七八十年代的正當(dāng)法律程序革命，正當(dāng)程序的價(jià)值和意義已逐步超越英美法系，影響到了大陸法系的法學(xué)和立法，并且為諸多國(guó)際立法所肯定，從而具有一定的普適性。根據(jù)正當(dāng)法律程序的一般要求，正當(dāng)?shù)耐恋卣魇粘绦蛞蟪浞重瀼毓_(kāi)、公平與公正原則，充分聽(tīng)取土地權(quán)益人的意見(jiàn)，土地權(quán)益人能夠充分地參與到整個(gè)土地征收過(guò)程并有效影響到土地征收決定的形成。整個(gè)土地征收程序應(yīng)圍繞著保障權(quán)益人的申請(qǐng)權(quán)、參與權(quán)、知情權(quán)、聽(tīng)證權(quán)、申辯權(quán)、申請(qǐng)回避權(quán)、監(jiān)督權(quán)、行政救濟(jì)權(quán)和司法救濟(jì)權(quán)等程序性權(quán)利而展開(kāi)。沒(méi)有正當(dāng)?shù)某绦蜃鞅Ｕ?，整個(gè)土地征收制度就可能失去其設(shè)立的價(jià)值，成為侵犯土地所有權(quán)的罪惡工具。正當(dāng)?shù)耐恋卣魇粘绦蚴峭恋卣魇罩贫葍r(jià)值得以實(shí)現(xiàn)的物質(zhì)載體。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法制較為完善的國(guó)家對(duì)于土地征收，均規(guī)定了嚴(yán)格的征收程序。完整的土地征收程序一般包括征收前的調(diào)查與申請(qǐng)和論證與審批和征收期間的聽(tīng)證與協(xié)議、補(bǔ)償與征收，以及征收過(guò)程的各項(xiàng)救濟(jì)程序等。
　　在土地征收制度中，保障相對(duì)方財(cái)產(chǎn)權(quán)是其核心。公共利益、比例原則、合理補(bǔ)償和正當(dāng)法律程序是構(gòu)成土地征收合法性的基礎(chǔ)，其存在目的就在于規(guī)范土地征收權(quán)，保護(hù)行政相對(duì)人的土地所有權(quán)不受肆意侵害。
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