國企改革的難點(diǎn)與未來

李曙光

李曙光 中國政法大學(xué)教授

中國的改革開放已經(jīng)走過了34個年頭，在創(chuàng)造“中國奇跡”的同時，也遺留了許多問題并產(chǎn)生不少新問題。經(jīng)濟(jì)改革是中國改革的核心，而國企改革又是經(jīng)濟(jì)改革的重點(diǎn)。國企是改革的重點(diǎn)，同時也是焦點(diǎn)，更是難點(diǎn)。在改革開放逐步進(jìn)入深水區(qū)的情形之下，國企改革更需要戰(zhàn)略眼光、階段設(shè)計和細(xì)節(jié)推進(jìn)。

國企改革難題

“從戰(zhàn)略上調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)布局和改組國有企業(yè)”是國企改革的重要指導(dǎo)思想與方向，也是改革實(shí)踐的主要內(nèi)容。

1999年中共十五屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》，要求在國有經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)的條件下，開展國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性布局和改組，尤其要求“國有經(jīng)濟(jì)在關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域占支配地位……”，“堅持有進(jìn)有退，有所為有所不為”。

國有資產(chǎn)管理體制是國企改革的焦點(diǎn)問題。從1993年提出“改革國有資產(chǎn)管理體制”的任務(wù)開始，針對國有資產(chǎn)管理體制的改革也延續(xù)了多年。2003年國資委的成立改變了國有資產(chǎn)多頭管理的局面，并由2008年的《企業(yè)國有資產(chǎn)法》明確了其“出資人”的角色。至此，國有資產(chǎn)管理體制的核心就在于國資委的定位，主要表現(xiàn)為如何處理產(chǎn)權(quán)所有人、出資人和經(jīng)營人與監(jiān)督人的關(guān)系。

國資委應(yīng)當(dāng)是“干凈的出資人”，“根據(jù)本級人民政府的授權(quán)，代表本級人民政府對國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)”。國資委是一個特設(shè)的、法定的出資人法人，僅履行出資義務(wù)。其根據(jù)政府授權(quán)，代表的是作為所有人的全體國民，來規(guī)劃、操作國有資本的進(jìn)退并負(fù)責(zé)國有企業(yè)的經(jīng)營；它通過法律制安排、市場方式與資本管控，實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，把企業(yè)的具體經(jīng)營權(quán)交給職業(yè)經(jīng)理人。但這些改革思路目前并沒有形成共識。

一方面，要堅持國有資本與國企必須改革才能發(fā)展的根本，堅持國企的公益性質(zhì)，最大化地為全體國民股東服務(wù)，這是“國民經(jīng)濟(jì)”的要求；另一方面，極力扶持一批有前途有責(zé)任感的民企私企，實(shí)現(xiàn)充分的競爭與體制的轉(zhuǎn)軌，這是“市場經(jīng)濟(jì)”的機(jī)理。

在市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程中，部分國有企業(yè)依靠資源配置的優(yōu)勢在某些行業(yè)領(lǐng)域形成了壟斷。例如通信、石油等行業(yè)中，國企占據(jù)絕大多數(shù)的市場份額，民營企業(yè)不僅難以進(jìn)入這類行業(yè)，而且無法與這些大國企進(jìn)行“同等量級”的競爭。我國在2007年通過的《反壟斷法》對現(xiàn)有的國企壟斷也難以有效規(guī)范。壟斷國企對資源的排他性占有、員工高出社會一頭的收入福利待遇、經(jīng)營的行政化低效率與產(chǎn)品服務(wù)的低質(zhì)高價現(xiàn)象，使得社會有理由質(zhì)疑其存在的合理性。

2011年12月28日上午，大型國企海南昌江核電工程1號機(jī)組核島穹頂?shù)跹b現(xiàn)場。

以資源型國企為例，這些企業(yè)之所以有必要維持壟斷地位是出于國家政治經(jīng)濟(jì)安全考慮或者是社會公益的需要？抑或是改革未到位，該退出而未退出？引入民企競爭是有利或無利？壟斷國企是否需要多繳利潤或利潤多留存？這些問題都暫時沒有答案。

國企改革的目標(biāo)之一就是通過大力改變國企的公司治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建現(xiàn)代的公司制度。公司治理結(jié)構(gòu)不發(fā)揮作用，企業(yè)的正常經(jīng)營將會大打折扣，也不利于保護(hù)股東權(quán)益。但是現(xiàn)在許多國企的公司治理結(jié)構(gòu)雜亂繁復(fù)，大量國有獨(dú)資企業(yè)、國有獨(dú)資公司與控股公司的公司制改革步伐相當(dāng)緩慢，一些國有企業(yè)與一股獨(dú)大公司的董事會制度、股東大會制度形同虛設(shè)。國企的公司治理結(jié)構(gòu)徒有現(xiàn)代之表，相當(dāng)一部分國企尤其是國有獨(dú)資企業(yè)與獨(dú)資公司不能實(shí)現(xiàn)向現(xiàn)代公司的轉(zhuǎn)型。這是國企改革中最難以解決的問題。

薪酬制度是現(xiàn)代企業(yè)為了激勵員工創(chuàng)造更高效益而制定的一種激勵制度。國企在向現(xiàn)代公司制度轉(zhuǎn)型的過程中，其薪酬機(jī)制特別是高管薪酬的設(shè)置與現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)極不相符。大部分國企的人事制度還是干部制度，其員工薪酬要么過高要么過低，沒有建立合理的績效考核機(jī)制。這種勞動力價格的雙軌制是國企效率低下的一個原因。國企高管既是行政官員又是企業(yè)高管，身兼雙重身份。國企負(fù)責(zé)人的任命與免除遵循的是行政化的選人方式。他們沒有被激勵去提高公司業(yè)績，而僅僅關(guān)注于自身利益的得失。這與國企要建立現(xiàn)代企業(yè)制度的目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。

國有資產(chǎn)的流失伴隨著國企改革而發(fā)生，也是人們議論最多的問題。20世紀(jì)后期，伴隨著國企兼并破產(chǎn)重組改制的浪潮，一些優(yōu)良國有資產(chǎn)被“賤賣”給私人。究其原因，這是以“人治”為特征的“副制度”的廣泛存在與內(nèi)部人尋租造成的。很多國企的改革并沒有按照市場化的方式進(jìn)行，而是采取官商勾結(jié)、內(nèi)幕交易、操縱價格、虛假評估等等一系列閃轉(zhuǎn)騰挪的手段倒賣國有資產(chǎn)。這既不符合法治市場經(jīng)濟(jì)的要求，也不符合全體國民股東的根本利益。

國企改革三階段

針對國有企業(yè)改什么、怎么改，有過廣泛的討論，至今未休?？偟膩碚f，國企改革由“摸著石頭過河”開始，至今為止歷經(jīng)三個階段：

第一階段，計劃經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)的國企改革。從1978年經(jīng)濟(jì)體制改革起到1992年結(jié)束，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“松綁”即“擴(kuò)權(quán)讓利”——讓國有企業(yè)成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)主體。但此時計劃體制模式內(nèi)的國企改革僅限于國企自身經(jīng)營權(quán)的放開，國企成為了價格雙軌制背景下的改革排頭兵。在此期間，一大批的國有企業(yè)經(jīng)歷了陣痛。1986年，沈陽防爆器械廠成為新中國第一家被正式宣告破產(chǎn)的國有企業(yè)。此階段的標(biāo)志性制度突破是1988年《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》的通過，該法從法律上明確了國有企業(yè)的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離。

第二階段，市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌期的國企改革。從1993年《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》通過起到2003年止，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“現(xiàn)代企業(yè)制度改革”——即國企改革要做到“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”。隨著兼并破產(chǎn)試點(diǎn)與股份制改革的實(shí)施與“萬千百十”計劃（萬家企業(yè)清產(chǎn)核資、千家企業(yè)改制、百家企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、十幾個城市兼并破產(chǎn)試點(diǎn)）的推進(jìn)，國企改革進(jìn)入實(shí)質(zhì)性改革階段。1999年，國家提出對國企進(jìn)行戰(zhàn)略重組與結(jié)構(gòu)調(diào)整，是這一輪改革的邏輯結(jié)果。此階段的標(biāo)志性事件是在全國18個大城市的國企破產(chǎn)試點(diǎn)與1994年《公司法》的通過，該法從法律上明確了國企要建立現(xiàn)代企業(yè)制度，為國企向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌提供了依據(jù)。

第三階段，走向法治市場經(jīng)濟(jì)的國企改革。從2003年《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》通過起算，迄今尚未結(jié)束，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“國企與私企并重的國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。這意味著國企改革上升到國資層面，即針對國有資本的運(yùn)營、管理與進(jìn)退進(jìn)行更加宏觀（國家層面）的改革。國民經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)調(diào)意味著國企沒有超越其他市場主體的地位，國企的收益也并非利益集團(tuán)的私人之物。此階段所要做的就是從國家層面改革存量國有資產(chǎn)，不僅使國有企業(yè)與民營企業(yè)擁有平等的市場地位，而且讓全民共享國企收益。2004年《憲法修正案》、2007年《物權(quán)法》保護(hù)私有財產(chǎn)及其權(quán)利的規(guī)定確定了非公有制經(jīng)濟(jì)的重要地位，也揭示了國有企業(yè)改革的下一步邏輯，國企改革進(jìn)入“動奶酪”的攻堅階段；2009年《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的通過使得國有企業(yè)終于有了“基本法”，一系列法律的通過使得國企改革向著實(shí)現(xiàn)“法治下的市場經(jīng)濟(jì)”的目標(biāo)邁出了堅實(shí)的一步。

國企的改革邏輯

國企改革的成與敗，直接影響到中國改革的方向與結(jié)果。我們要堅持國企的改革邏輯：一方面，要堅持國有資本與國企必須改革才能發(fā)展的根本，堅持國企的公益性質(zhì)，最大化地為全體國民股東服務(wù)，這是“國民經(jīng)濟(jì)”的要求；另一方面，在國企改革過程中極力扶持一批有前途有責(zé)任感的民企私企，實(shí)現(xiàn)充分的競爭與體制的轉(zhuǎn)軌，這是“市場經(jīng)濟(jì)”的機(jī)理。

未來的市場環(huán)境變幻莫測，國企改革的戰(zhàn)略是要使國資國企能夠更好地面對未來的各種挑戰(zhàn)：第一，上述五個難點(diǎn)的改革也是下一步國企改革的重點(diǎn)；第二，全球化使得各國經(jīng)濟(jì)成為地球村經(jīng)濟(jì)，國企也面臨著“走出去”的問題。走出國門，參與國際競爭符合國資戰(zhàn)略調(diào)整的要求，也符合國民股東的長遠(yuǎn)利益；第三，金融、互聯(lián)網(wǎng)、新能源等的發(fā)展給所有的企業(yè)提供了機(jī)會與難題，國企概莫能外。如何利用自身產(chǎn)業(yè)與行業(yè)的優(yōu)勢，轉(zhuǎn)化為長遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)效益是需要考慮的問題。

已經(jīng)經(jīng)過幾個階段的改革，國企正在市場經(jīng)濟(jì)的浪潮中摸爬滾打。國企的改革還需要外部環(huán)境的改革。從人治、政策治轉(zhuǎn)向法治的過程是市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則不斷完善的過程，國企將會在競爭性的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中實(shí)現(xiàn)進(jìn)退，在法治市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下與其他主體共同競爭。而國家政府扮演的角色將會隨著國企的改革而日漸明晰：在市場經(jīng)濟(jì)中扮演“經(jīng)濟(jì)警察”與“慈善家”的角色，全力提供優(yōu)質(zhì)的市場監(jiān)管與公共產(chǎn)品服務(wù)。